Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude Martina in Rozalije Perčič, Andreja in Ane Koželj, Silva in Mihaele Kotnik ter Franca Bohinca, vseh iz Planine pri Sevnici, ki jih zastopa Miran Moškotevc, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 21. oktobra 1999

Odlok o dopolnitvi odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za druga območja kmetijskih zemljišč v Občini Šentjur pri Celju (Uradni list RS, št. 57/98) se razveljavi.

1. Pobudniki izpodbijajo odlok o dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za druga območja kmetijskih zemljišč v Občini Šentjur pri Celju (v nadaljevanju: spremembe odloka). Navajajo, da odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za druga območja kmetijskih zemljišč v Občini Šentjur pri Celju (Uradni list RS, št. 12/91 – v nadaljevanju: odlok) ureja kmetijska zemljišča, gradnjo objektov in druge posege v prostor pa le, kolikor so funkcionalno povezani z njimi. Ob tem ureja še gradnjo objektov za obrtne dejavnosti. Izpodbijane spremembe odloka naj bi v nasprotju s tem v 2. členu predvidele na določenih parcelah gradnjo industrijskega objekta – asfaltnega mešalca s pripadajočimi manipulacijskimi površinami. Spremembe odloka so v 4. členu tudi razveljavile 13., 14., 15., 16. in 17. člen odloka, ki urejajo pogoje za urbanistično oblikovanje območij ter za arhitektonsko oblikovanje objektov in naprav oziroma drugih posegov v prostor ter te pogoje postavile čisto drugače, s čimer naj bi se razvrednotila obstoječa struktura gručaste vasi.
2. Pobudniki navajajo, da so spremembe odloka v nasprotju z določbami zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 3/91, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju: ZUN), in sicer:
– s 43. členom, po katerem se spremembe in dopolnitve prostorskih izvedbenih aktov sprejemajo na način, ki je predpisan za njihov sprejem. V postopku priprave naj bi ne bil izdelan program priprave prostorskega izvedbenega akta in tudi ne strokovne podlage, kar je v nasprotju s 36. in 45. členom ZUN ter z navodilom o vsebini posebnih strokovnih podlag in o vsebini prostorskih izvedbenih aktov (Uradni list RS, št. 14/85). Iz teh razlogov po navedbah pobudnikov osnutek sprememb odloka sploh ne bi smel biti javno razgrnjen. V času javne razgrnitve je prispelo mnogo negativnih pripomb krajanov Planine. Poročilo o vplivih na okolje, ki ga je naročil investitor, pa ni odpravilo vseh bojazni vaščanov, ki se na tem območju ukvarjajo izključno s kmetijstvom;
– z 2. in z 22. členom, po katerih je mogoče urejanje naselij in drugih posegov v prostor v skladu s planskimi akti občine. Po dolgoročnem družbenem planu Občine Šentjur pri Celju za obdobje od leta 1986 do leta 2000 (Uradni list SRS, št. 32/87 – v nadaljevanju: dolgoročni plan) je za industrijo v Planini predviden le 1 ha zemljišč za potrebe podjetja Tajfun;
– s 25. členom, ker s prostorskimi ureditvenimi pogoji ni mogoče urejati posega v prostor z izgradnjo industrijskega objekta. Za takšen poseg v prostor bi bilo treba sprejeti prostorski izvedbeni načrt, vendar le, če bi bil spremenjen tudi dolgoročni plan občine, ki bi predvidel širitev industrije v Krajevno skupnost Planina in spremenil namembnost kmetijskih zemljišč v stavbna ter
– s 5. členom, po katerem se graditev in širitev naselij ter graditev infrastrukturnih objektov in naprav, ki trajno spreminjajo namensko rabo prostora, načrtuje na stavbnih zemljiščih in ne na kmetijskih zemljiščih.
3. Pobudniki navajajo, da so spremembe odloka v nasprotju tudi s 6. členom zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – v nadaljevanju: ZUreP), po katerem je mogoče namembnost kmetijskih zemljišč spremeniti le s spremembami dolgoročnega plana. Nadalje naj bi bile v neskladju z 71. členom ustave, ki določa posebno varstvo kmetijskih zemljišč in z 72. členom ustave, ki zagotavlja zdravo življenjsko okolje. Objekt, ki je predviden s spremembami odloka, naj bi z emisijami ogrožal čiste kmetije v njegovi neposredni bližini. Spremembe odloka naj bi bile v neskladju tudi s 75. členom ustave, ker ogrožajo Glijo jamo v Planinski vasi, ki sodi v varstveni režim geomorfološke podzemske naravne dediščine in je predlagana za naravni spomenik. Jama naj bi imela aktiven vodni tok, ki napaja celotno dolino. Morebiten izliv naftnih derivatov v okolje bi ogrozil ta vodotok in kraški svet v okolici.
4. Občina Šentjur pri Celju je ustavnemu sodišču predložila obsežno listinsko dokumentacijo in v odgovoru navaja, da je bila investitorju dne 13. 2. 1998 izdana odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor o odstranitvi industrijskega objekta – asfaltnega mešalca, ki predstavlja nedovoljen poseg v prostor, ter naložena vzpostavitev v prejšnje stanje na njegove stroške. Zoper poseg v prostor so bile z odločbo določene tudi prepovedi iz 76.c člena ZUN. Investitor je dal dne 7. 3. 1998 vlogo za uvedbo postopka za sprejem sprememb veljavnega odloka. Občina je nato objavila sklep o javni razgrnitvi osnutka sprememb odloka (Uradni list RS, št. 27/98). Na sedežu Krajevne skupnosti Planina je bila izvedena javna obravnava dne 22. 4. 1998. Investitor je pridobil študijo presoje vplivov na okolje, ki jo je izdelalo pooblaščeno podjetje Kova Žalec. V njej so bili podani mejni parametri bivalnih pogojev bližnjih stanovalcev. Investitor je po javni razgrnitvi osnutka sprememb odloka in po danih pripombah pridobil dopolnitev študije presoje vplivov na okolje in strokovno mnenje o vplivih na kakovost mleka in drugih kmetijskih pridelkov na bližnje kmetije. Občinski svet je bil na seji, na kateri je obravnaval predlog izpodbijanih sprememb odloka, seznanjen z vsemi pripombami, ki so bile dane na javni obravnavi ali vložene pisno. Ali predvideni poseg v prostor ne presega predpisanih emisijskih vplivov, ki so dovoljeni po veljavnih pravilnikih, bi bilo mogoče meriti in ugotavljati šele v času poskusnega obratovanja. V primeru prekoračitev bi bila potrebna sanacija objekta. Pred obravnavo sprememb odloka na občinskem svetu je investitor z najbližjimi stanovalci sklenil dogovor o svojih obveznostih pri nadaljevanju del na objektu. Občinski svet je spremembe odloka sprejel 13. 7. 1998. Pozitivno soglasje nanj naj bi dal Svet krajevne skupnosti Planina. Občina še dodaja, da ima investitor nedovoljen poseg v prostor delno na parceli 1143/4 k.o. Planinska vas, ki je javno dobro. Dne 14. 4. 1999 je Krajevna skupnost Planina dala vlogo, da se navedena parcela izvzame iz javnega dobra, dne 12. 4. 1999 pa naj bi investitor dal vlogo za odkup te parcele.
5. Investitor je ustavnemu sodišču posredoval pojasnila in dodatno listinsko dokumentacijo. V pojasnilih navaja in z listinami dokazuje, da velika večina krajanov podpira poskusno obratovanje asfaltnega mešalca, ki naj bi bil v postopku legalizacije. Obratovanje mešalca naj bi bilo koristno ne le zanj, temveč za širši krog krajanov, ki jim je s tem omogočeno delo in zaslužek, ter naj bi zagotavljalo tudi izboljšanje krajevne infrastrukture. Začasno zadržanje naj bi povzročilo izgubo dela za vse zaposlene delavce ter nastanek nepopravljivih posledic.

6. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-378/98 z dne 17. 6. 1999 (Uradni list RS, št. 51/99) sprejelo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sprememb odloka in do končne odločitve zadržalo njihovo izvrševanje.
7. Urbanistično načrtovanje obsega pripravo in sprejem prostorskih izvedbenih aktov, ki so po 2. členu ZUN urejeni v skladu z usmeritvami dolgoročnega plana glede razvoja dejavnosti v prostoru in njegove namenske rabe ter v skladu z rešitvami, ki jih določa srednjeročni plan. Prostorski izvedbeni akti so po 22. členu ZUN akti, s katerimi se podrobneje obdelajo odločitve o graditvi objektov in drugih posegih v prostor, ki so bili ob upoštevanju usmeritev iz dolgoročnega plana sprejeti v srednjeročnem planu. Urbanistična dejavnost je tako v svojem izhodišču povsem vključena v sistem planiranja.
8. Občina ima sprejet dolgoročni plan, iz katerega pod točko 6.1.2 izhaja, da je za potrebe industrije potreben 1 ha dodatnih površin za potrebe podjetja Tajfun. Ta usmeritev je konkretizirana v družbenem planu Občine Šentjur pri Celju za obdobje 1986-1990 (Uradni list RS, št. 32/87 – v nadaljevanju: srednjeročni plan), ki je v veljavi na podlagi zakona o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list RS, 48/90 – ZPUP). V njem je kot ključna naloga razvoja industrije v točki 3.2.1 določena preusmeritev programske hidravlike podjeta Tajfun.
9. Prvi odstavek 5. člena ZUN določa, da se graditev in širitev naselij ter graditev infrastrukturnih objektov in naprav, ki trajno spreminjajo namensko rabo prostora, načrtuje na stavbnih zemljiščih. Stavbna zemljišča se določijo s srednjeročnim družbenim planom na območjih, ki jih za te namene opredeljuje dolgoročni plan občine. Izpodbijane spremembe odloka pa so predvidele gradnjo industrijskega objekta na kmetijskem zemljišču brez sprememb dolgoročnega in srednjeročnega plana.
10. Spremembe odloka ne upoštevajo predvidenih prostorskih ureditev v planskih aktih občine in urejajo izgradnjo industrijskega objekta na kmetijskem zemljišču, zato so v nasprotju z določbami 2., 5. in 22. člena ZUN.
11. ZUN v 43. členu določa, da se prostorski izvedbeni akt spremeni ali dopolni po postopku, ki je določen za njegov sprejem. V določbah poglavja ZUN, ki ureja prostorske izvedbene akte, so podrobneje urejene aktivnosti urbanističnega načrtovanja. ZUN dosledno loči pripravo strokovnih podlag za načrtovanje prostorskih ureditev od odločanja o ponujenih strokovnih rešitvah. Razlikovati je treba med strokovnimi podlagami za prostorski izvedbeni akt, ki ga predstavljajo študije, analize in druga strokovna gradiva o stanju in pojavih v prostoru, ter osnutkom prostorskega izvedbenega akta, v katerem se na podlagi strokovnih spoznanj pripravijo predlogi možnih prostorskih ureditev in ukrepov. Pri pripravi strokovnih podlag se upoštevajo strokovna gradiva, na katerih temeljijo odločitve v planskih aktih. Pogosto jih je treba poglobiti oziroma dopolniti, nekatere pa še posebej pripraviti. Njihov obseg se določi v programu priprave prostorskih izvedbenih aktov, na podlagi znanih zahtev iz srednjeročnega plana, specifičnosti urejanja prostora na določenem območju in pričakovanih potreb. V programu priprave je treba navesti tudi soglasja, ki so potrebna k osnutku prostorskega izvedbenega akta. Kvalitetne in poglobljene strokovne podlage so prvi pogoj, da se na javni obravnavi opravi najboljši izbor ponujenih rešitev.
12. V postopku priprave sprememb odloka je bila v celoti izpuščena izdelava programa priprave prostorskega izvedbenega akta in s tem tudi priprava posebnih strokovnih podlag za njegovo izdelavo kot sestavni del programa. Iz teh razlogov so spremembe odloka v nasprotju s 43. členom ZUN, ker niso bile sprejete po postopku, ki je določen za sprejem prostorskih izvedbenih aktov.
13. Po tretjem odstavku 25. člena ZUN so s prostorskimi ureditvenimi pogoji na ureditvenih območjih naselij ali posameznih funkcionalno zaokroženih območjih v naseljih dopustne le komunalne ureditve in adaptacije, dozidave ali nadzidave ter dopolnilne gradnje objektov oziroma naprav, ki so nujno potrebne za vzdrževanje obstoječe gradbene strukture ali za bivanje in delo prebivalcev na teh območjih. Po 27. členu ZUN se urejajo s prostorskimi izvedbenimi načrti posegi v prostor, ki so s srednjeročnim planom predvideni za graditev, širitev ali prenovo naselij ter izvajanje drugih posegov v prostor, zlasti novih dejavnosti, ki zaradi zahtevnosti ali vplivov na prostor lahko pomenijo njegovo pomembnejšo spremembo. Urejanje izgradnje industrijskega objekta zgolj s prostorskimi ureditvenimi pogoji, kot je to primer asfaltne baze v Planini, je zato v nasprotju s tretjim odstavkom 25. člena ZUN.
14. Spremembe odloka so v neskladju z občinskimi planskimi akti in urejajo izgradnjo industrijskega objekta na kmetijskem zemljišču, kar je v nasprotju z določbami 2., 5. in 22. člena ZUN. Bistveno pomanjkljiv postopek priprave sprememb odloka je v nasprotju s 43. členom ZUN. Urejanje gradnje industrijskega objekta s prostorskimi ureditvenimi pogoji pa je v nasprotju s tretjim odstavkom 25. člena ZUN. Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče spremembe odloka razveljavilo. Pri presoji, ali bo spremembe odloka odpravilo ali razveljavilo, je upoštevalo, da je že s sklepom zadržalo izvajanje sprememb odloka in torej niso mogle nastati škodljive posledice po drugem odstavku 45. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94, v nadaljevanju: ZUstS).
15. Ker gre za nedovoljen poseg v prostor in ker so spremembe odloka v neskladju z določbami ZUN, ni mogoče upoštevati investitorjevih pojasnil ustavnemu sodišču o koristnosti obratovanja objekta oziroma o povzročeni škodi.
16. Ker so spremembe odloka v neskladju z določbami ZUN in jih je ustavno sodišče razveljavilo že iz tega razloga ni presojalo še skladnosti Sprememb odloka z ZUreP in skladnosti z določbami ustave, ki jih navajajo pobudniki.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.