Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na zahtevo Občine Radeče, ki jo zastopa mag. Marija Karlovšek, odvetnica v Celju, in v postopku za preizkus pobude družbe Savske elektrarne Ljubljana, d.o.o., Medvode, ki jo zastopa Miha Kozinc, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 28. oktobra 1999

1. Prvi odstavek 50. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97) ni v neskladju z ustavo.
2. Drugi odstavek 2. člena in prva alinea b) točke 9. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Občini Radeče (Uradni list RS, št. 16/96 in 71/97 – obv. razl.), kolikor se nanašata na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo, se razveljavita.

1. Občina Radeče izpodbija prvi odstavek 50. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ), ki določa, da se do ureditve s posebnim zakonom zemljišče, na katerem je zgrajen vodnogospodarski ali melioracijski objekt, šteje za vodno zemljišče. Navaja, da so ogrožene pravice Občine Radeče na zemljišču, na katerem stoji HE Vrhovo, ker je izgubila pravico do zaračunavanja nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Z izpodbijano določbo je namreč nekdanje stavbno zemljišče določeno kot vodno zemljišče. Lokacijski načrt za HE Vrhovo po navedbah občine obsega enajst objektov, ki stojijo na parcelah, ki so po zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 3/91, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju: ZUN) stavbna zemljišča. Na njih so z gradbenimi deli na novo urejena struga reke Save in terasasto oblikovani visokovodni nasipi. Za posamezne objekte so pridobljena tudi ločena upravna dovoljenja. Po navedbah Občine Radeče zato za stavbna zemljišča veljajo različni pravni režimi. Izpodbijana določba naj bi bila v nasprotju tudi s pravilnikom o vodenju vrst rabe zemljišč v zemljiškem katastru (Uradni list SRS, št. 41/82), ki zemljišča razvršča glede na določeno vrsto rabe. Zakonski in podzakonski akti pa morajo biti med seboj usklajeni. Iz navedenih razlogov naj bi bila izpodbijana določba v nasprotju z načeli pravne države iz 2. člena ustave. Prvi odstavek 50. člena ZSZ naj bi bil v nasprotju tudi z ustavnim načelom o enakosti pred zakonom (14. člen ustave). Lokalne skupnosti, ki imajo na svojem območju termoelektrarne ali jedrsko elektrarno, so v privilegiranem položaju, saj pridobivajo prihodek od nadomestil za uporabo stavbnih zemljišč. Lokalne skupnosti, ki imajo na svojem območju hidroelektrarno, pa so izgubile to pravico. Izpodbijana določba naj bi bila v nasprotju s 67. členom ustave, ki zahteva, da zakon ureja način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekonomska funkcija. Prav tako naj bi bila v nasprotju s 142. členom ustave, ki določa, da se občina financira iz lastnih virov, saj je nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč njen največji vir financiranja, ter s 146. členom ustave, ki določa, da država in lokalne skupnosti pridobivajo sredstva za uresničevanje svojih nalog z davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter prihodki iz lastnega premoženja. Lokalnim skupnostim pa po navedbah občine ni zagotovljen drug vir za izpad prihodkov.
2. Državni zbor v odgovoru navaja, da so se pred uveljavitvijo ZSZ pojavljala različna mnenja glede obveznosti plačevanja nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. ZSZ naj bi to vprašanje uredil tako, da opredeljuje pojem zazidanega stavbnega zemljišča v 2. členu, v prehodnih določbah pa opredeljuje vodno zemljišče. Akumulacijsko jezero se tudi po 2. členu zakona o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81, 29/86 in Uradni list RS, št. 15/91 – v nadaljevanju: ZV) ne šteje za stavbno zemljišče. Prav tako niso točne navedbe občine glede razlage predpisov o zemljiškem katastru. Po zakonu o zemljiškem katastru (Uradni list SRS, št. 16/74 in 42/86 – v nadaljevanju: ZZKat) so vsa zazidana stavbna zemljišča uvrščena v kategorijo zemljišč pod gradbenimi objekti, zemljišča pod jezeri, vodotoki, zgrajenimi strugami s tekočo vodo, pa so uvrščena v kategorijo nerodovitnih zemljišč. Plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za akumulacijsko jezero HE Vrhovo je po navedbah Državnega zbora v nasprotju tudi z namenom in podlago te dajatve.
3. Pobudnica družba Savske elektrarne Ljubljana izpodbija odlok o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Občini Radeče (Uradni list RS, št. 16/96 – v nadaljevanju: odlok) in obvezno razlago k odloku o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Občini Radeče (Uradni list RS, št. 71/97 – v nadaljevanju: obvezna razlaga). Z obvezno razlago je Občina Radeče naknadno, upoštevajoč odločbo ustavnega sodišča št. U-I-40/91 z dne 2. 4. 1992 (Uradni list RS, št. 22/92 in OdlUS I, 22), določila kot stavbno zemljišče tudi zemljišče pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo ter na novo točkovala kvadratni meter tega zemljišča. Prvotno je pobudnica prejela dokončno odločbo, s katero je soglašala. Občina je nato sprejela obvezno razlago, po kateri sedaj izdaja odmerne odločbe. Po drugem odstavku 2. člena odloka se nadomestilo plačuje od površine zemljišča, ki je po prostorskem izvedbenem načrtu določeno za gradnjo, oziroma za katero je pristojni upravni organ izdal lokacijsko dovoljenje. Plačuje se tudi za nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno. Pobudnica navaja, da je občina z obvezno razlago določila pod besedo “in podobno” tudi zemljišče pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo. Obvezna razlaga naj bi bila v nasprotju s prvim odstavkom 2. člena ZV, ki vse vode in vodotoke (tudi umetne) razglaša za dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom. Poleg tega 50. člen ZSZ določa, da se do ureditve s posebnim zakonom zemljišča, na katerih je zgrajen vodnogospodarski objekt ali melioracijski objekt, štejejo za vodna zemljišča, za katera se po navedbah pobudnice ne plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.
4. Občina Radeče v odgovoru navaja, da je pobudnik prikazal HE Vrhovo kot minimalen poseg v prostor. V resnici gre po njenih navedbah za velik in dokončen poseg v prostor, zaradi katerega je občina izgubila ogromne površine nezazidanega stavbnega zemljišča. Ta zemljišča naj bi ne bila pod vodo oziroma pod vplivom stoletnih voda reke Save. Po mnenju občine se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča odmerja tudi od zemljišča pod akumulacijskim jezerom, ker zaradi funkcionalne povezanosti s hidroenergetskim objektom predstavlja podlago za opravljanje dejavnosti. Občina je v drugem odstavku 2. člena odloka določila, da se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje za uporabo zemljišč, ki so po prostorskem izvedbenem načrtu določena za gradnjo oziroma za katera je pristojni upravni organ izdal lokacijsko dovoljenje. Nadomestilo se plačuje tudi za nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno. Obvezna razlaga k drugemu odstavku 2. člena odloka je po navedbah občine, zaradi pravilne razlage odloka opisala kot nezazidano stavbno zemljišče, ki je po prostorskem izvedbenem načrtu določeno za gradnjo, oziroma za katero je pristojni upravni organ izdal lokacijsko dovoljenje, tudi površino pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo.

5. Družba Savske elektrarne izkazuje pravni interes kot zavezanec za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju HE Vrhovo. Ustavno sodišče je zato pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari.
Presoja 50. člena ZSZ
6. Ustavno sodišče je glede plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pod akumulacijskim jezerom že odločalo z odločbo št. U-I-40/91. Na podlagi takrat veljavnega zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85 in 33/89 – v nadaljevanju: ZSZ iz leta 1984) je odločilo, da z občinskim odlokom predpisana obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, na katerem so bili zgrajeni hidroenergetski objekti širšega regionalnega pomena, vključno s površino zemljišča, ki jo pokriva akumulacijsko jezero, ni v neskladju z ustavo in zakonom. Odločbe št. U-I-40/91 vsebinsko ni mogoče razlagati v tem smislu, da je le ureditev, ki zemljišče, na katerem so zgrajeni hidroenergetski objekti, opredeljuje kot stavbno zemljišče, v skladu z ustavo. Odločba št. U-I-40/91 je ocenjevala ustavnost tedanje ureditve, ki pa jo je smel zakonodajalec, seveda v ustavnih okvirih, spremeniti.
7. Stališče občine, da predpisi, kot so ZUN, ZZKat s podzakonskimi predpisi in ZSZ, različno urejajo stavbna zemljišča in da je prvi odstavek 50. člena ZSZ neusklajen s temi predpisi, je neutemeljeno. Po 21. členu ZUstS ustavno sodišče ni pristojno za ugotavljanje medsebojne skladnosti med seboj prirejenih predpisov. Za njihovo razumevanje se uporabljajo metode razlage pravnih predpisov. Po ustaljeni praksi ustavno sodišče presoja medsebojno skladnost dveh zakonov le, če bi medsebojna neskladnost kršila načela pravne države in s tem 2. člen ustave (tako v odločbi št. U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996 – Uradni list RS, št. 5/97, OdlUS V, 177). V obravnavanem primeru ni tako. Predmet urejanja ZUN, ZZKat skupaj s podzakonskimi predpisi in ZSZ je različen, zato med določbami, ki jih navaja občina, sploh ne more biti neskladnosti. ZUN je predpis, ki ureja načrtovanje posegov v prostor, pogoje za njihov prenos v prostor ter urbanistični nadzor. Po ZZKat in podzakonskih predpisih, izdanih na njegovi podlagi, se evidentirajo podatki o zemljiščih, ki jih je dolžan vzdrževati geodetski upravni organ. ZSZ pa določa kaj so stavbna zemljišča, pogoje za gospodarjenje z njimi ter opredeljuje javno infrastrukturo in grajeno javno dobro (1. člen). Izpodbijani prvi odstavek 50. člena ZSZ zato ni v nasprotju z načeloma pravne varnosti in zaupanja v pravo kot načeloma pravne države (2. člen ustave).
8. Prvi odstavek 50. člena ZSZ enako za vse lokalne skupnosti ureja zemljišča, na katerih so zgrajeni vodnogospodarski ali melioracijski objekti. Izgradnja različnih vrst elektrarn pa zahteva izrabo zemljišč, ki je po obsegu, vrsti in načinu izrabe prostora različna. Zgolj s presojo pravice pridobivanja prihodka iz naslova nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč, na katerih so zgrajene različne vrste elektrarn, ni mogoče ugotavljati enakosti lokalnih skupnosti pred zakonom. Različno dejansko stanje se lahko različno pravno uredi, zato z izpodbijano zakonsko določbo ni kršeno ustavno načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave).
9. Občina Radeče ima, ne glede na določbo 50. člena ZSZ, še vedno pravico do nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju hidroelektrarne Vrhovo. Na podlagi drugega odstavka 55. člena ZV in 5. člena strokovnega navodila o tem, kateri objekti se štejejo za vodnogospodarske objekte v splošni in posebni rabi in kateri vodotoki se štejejo za umetne vodotoke in druge zbiralnike vode (Uradni list SRS, št. 27/84), se kot vodnogospodarski objekt in zato kot vodno zemljišče smiselno šteje le površina zemljišča pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo.
10. Po drugem odstavku 1. člena zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZLNDL) bo lastninjenje vodnih zemljišč urejeno s posebnim zakonom. Do takrat 2. člen ZV opredeljuje vodno zemljišče kot dobrino splošnega pomena pod posebnim varstvom, ki jo je dovoljeno rabiti ali izkoriščati le na način, ki ga določa zakon in na njegovi podlagi izdani predpisi. Vodna zemljišča so dobrine v splošni rabi in družbena lastnina. Ker lastninjenje vodnih zemljišč ni urejeno in so ta zemljišča v splošni rabi, ni opredeljen njihov lastnik, niti upravičenec do posebne rabe.
11. Na naravnih dobrinah se pravice pridobijo s koncesijo. Določba 21. člena zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO), loči koncesije na naslednjih naravnih dobrinah: na naravnem javnem dobru, na naravnem viru in na naravni vrednoti. Predmet koncesije na naravnem javnem dobru je pravica do njegovega upravljanja ali posebne oziroma podrejene rabe. Predmet koncesije na naravnem viru je pravica do njegovega gospodarskega izkoriščanja, kadar je izkoriščanje dejavnost ali kadar je naravni vir prevladujoča sestavina za dejavnost koncesionarja. Predmet koncesije na naravni vrednoti je pravica do njenega upravljanja, rabe ali izkoriščanja (četrti, peti in šesti odstavek 21. člena ZVO).
12. Stališče občine, da ji za izpad prihodkov iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo ni zagotovljen drug vir financiranja, ni utemeljeno. Na podlagi 21. člena ZVO republika ali lokalna skupnost proti plačilu podeli koncesijo na naravni dobrini, ki je v njeni lasti, pravni ali fizični osebi, če je ta usposobljena za njeno upravljanje, rabo ali izkoriščanje. Plačilo za podeljeno koncesijo na naravni dobrini, ki je v lasti republike, pripada republiki in občini v razmerju, na podlagi meril razvitosti infrastrukture in obremenjenosti okolja, ki jih predpiše vlada (prvi in drugi odstavek 21. člena ZVO). Vodna zemljišča še niso lastninjena in so v splošni rabi. Vode kot naravni vir je lastninil ZVO. V 111. členu določa, da vode preidejo v lastnino republike z dnem uveljavitve zakona. Po 23. členu ZVO, ki določa, da je podlaga za podelitev koncesije koncesijski akt, je vlada sprejela uredbo o koncesiji za izkoriščanje energetskega potenciala Spodnje Save (Uradni list RS, št. 21/94 – v nadaljevanju: uredba) kot naravnega vira. Po uredbi plačilo za koncesijo ne sme biti manjše od zakonsko določenega plačila za nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Plačilo se razdeli tako, da je najprej plačano najnižje plačilo lokalni skupnosti, preostanek pa se razdeli med Republiko Slovenijo in lokalno skupnostjo, na območju katere so elektrarne, in sicer v razmerju 60:40 v korist lokalne skupnosti (16. člen uredbe).
13. Ustavno sodišče je ugotovilo, da izpodbijani prvi odstavek 50. člena ZSZ ni v neskladju s 142. členom ustave, ki določa, da se občina financira iz lastnih virov. Občini je za izpad prihodka iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pod površino akumulacijskega jezera HE Vrhovo zagotovljen drug vir financiranja, v obliki plačil za koncesijo na naravnem viru, ki ga predstavlja energetski potencial reke Save. Iz enakih razlogov 50. člen ZSZ ni v nasprotju s 146. členom ustave, ki določa, da država in lokalne skupnosti pridobivajo sredstva za uresničevanje svojih nalog z davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter prihodki iz lastnega premoženja. Res je sicer, da bi morala biti poleg koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala reke kot naravnega vira podeljena še koncesija za posebno rabo vodnega zemljišča kot javnega dobra (četrti odstavek 21. člena ZVO). V času odločanja ustavnega sodišča vsebina tega koncesijskega razmerja še ni znana, ker še ni urejeno lastninjenje vodnih zemljišč. Vendar to ni razlog, zaradi katerega bi bila določba prvega odstavka 50. člena ZSZ v neskladju z navedenima določbama ustave.
14. Občina ne navaja posebej razlogov, zaradi katerih naj bi bil prvi odstavek 50. člena ZSZ v neskladju s 67. členom ustave. V 67. členu ustave je določeno, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Pridobivanje in uživanje lastnine na stvareh in pravicah določa zakon in je pogojeno z njihovo naravo in namenom. Na ta način zakonodajalec zagotavlja ustavno opredeljeno gospodarsko, socialno in ekonomsko funkcijo lastnine. Zakonodajalec je zemljišča, na katerih so zgrajeni vodnogospodarski ali melioracijski objekti, začasno, do ureditve s posebnim zakonom, opredelil kot vodna zemljišča. S tem zakonodajalec občini ni določil načina pridobivanja in uživanja lastnine, torej ne gre za poseg v lastninsko pravico občine. Zato se občina ne more uspešno sklicevati na določbo 67. člena ustave.
15. Po navedenem je ustavno sodišče presodilo, da prvi odstavek 50. člena ZSZ ni v neskladju z ustavo.
Presoja drugega odstavka 2. člena in prve alinee b) točke 9. člena odloka, kolikor se nanašata na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo
16. Obvezna razlaga je uredila vsebino drugega odstavka 2. člena in prvo alineo b) točke 9. člena odloka tako, da je občina z njima na novo določila obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju HE Vrhovo. Pobudnica je namreč po odloku in izdani dokončni odločbi plačala nadomestilo za leto 1997 v višini, s katero je soglašala. Po sprejemu obvezne razlage se je bistveno spremenila višina nadomestila za leto 1998. Obvezna razlaga se je uporabljala za vnaprej in ne za nazaj, od dne veljavnosti odloka. V tem primeru je obvezna razlaga zaradi svoje vsebine dopolnitev odloka oziroma dopolnitev drugega odstavka 2. člena in prve alinee b) točke 9. člena odloka, kolikor se nanaša na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo, ker se z njo razširja oziroma na novo določa obveznost in ne le pojasnjuje obstoječa obveznost do plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po odloku.
17. Ustavno sodišče je že pri presoji prvega odstavka 50. člena ZSZ ugotovilo, da začasna ureditev, ki določa, da je zemljišče, na katerem je zgrajen vodnogospodarski objekt, vodno zemljišče, ni v neskladju z ustavo. Vodna zemljišča je do ureditve s posebnim zakonom, ki bo uredil njihovo lastninjenje, v splošni rabi. Iz teh razlogov sta drugi odstavek 2. člena in prva alinea b) točke 9. člena odloka, kolikor se nanašata na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo, v neskladju s 50. členom ZSZ.
18. Ustavno sodišče je razveljavilo drugi odstavek 2. člena in prvo alineo b) točke 9. člena odloka, kolikor se nanašata na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo. Pri presoji je upoštevalo, da je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča eden pomembnih virov financiranja občine in bi morebitna odprava izpodbijanih dopolnitev določb odloka občini povzročila znaten izpad tega vira financiranja z učinkom za nazaj. Pri tem je tudi upoštevalo, da bi moral pobudnik, če bi bila zakonodaja, ki ureja vode, že usklajena z določbami ustave, ki urejajo javno dobro in naravna bogastva (70. člen ustave), za posebno pravico rabe vodnega zemljišča kot javnega dobra plačevati povračilo za koncesijo iz četrtega odstavka 21. člena ZVO.
19. Ker je ustavno sodišče ugotovilo, da sta drugi odstavek 2. člena in prva alinea b) točke 9. člena odloka, kolikor se nanašata na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom HE Vrhovo, v neskladju s prvim odstavkom 50. člena ZSZ in ju zaradi tega razveljavilo, ni presojalo njune skladnosti z 2. členom ZV.

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Testen je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Št. U-I-308/97
Ljubljana, dne 28. oktobra 1999.