Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Matjaža Marklja iz Domžal, na seji dne 11. 11. 1999

Člena 39 in 40 zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98) nista v neskladju z ustavo.

1. Pobudnik navaja, da izpodbijana člena določata pogoje za pridobitev pravice do starostne in predčasne pokojnine. Med zahtevanimi pogoji sta določeni tudi starost in pokojninska doba. Oboje je določeno različno za moške in za ženske. Za ženske se zahtevata tako nižja starost kot tudi nižja pokojninska doba kakor za moške. Po mnenju pobudnika je taka ureditev v nasprotju s 14. členom ustave, saj predstavlja neenakost glede na spol. Moški so pri pravicah do upokojevanja v neenakopravnem položaju glede na ženske: delati morajo več let in dosegati višjo starost.
2. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo s sklepom št. U-I-298/96 z dne 19. 11. 1998.
3. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da je razlog za izpodbijano ureditev v različnih družbenih vlogah med spoloma, ki so tradicionalno pripisane moškim oziroma ženskam. Ženske so v takih vlogah bolj obremenjene, saj so prevzemale in še pretežno prevzemajo skoraj vse družinske obveznosti. Ženske so lahko prikrajšane tudi zato, ker zaradi materinstva ostajajo doma. Kljub formalni enakopravnosti se ženske v določenih poklicih in za določena delovna mesta težje zaposlijo ob enakih pogojih kot moški. Z izenačitvijo pogojev za upokojitev bi se ob različnih okoliščinah, ki vplivajo na socialno varnost žensk, zaradi dejanskih razlik njihov položaj poslabšal. Formalna enakopravnost bi lahko povzročila njihovo dejansko neenakost.

4. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju: ZPIZ) določa v 39. členu pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, v 40. členu pa pogoje za pridobitev pravice do predčasne pokojnine. Predmet presoje ustavnega sodišča v tem postopku je le, ali je v skladu s 14. členom ustave, da so ti pogoji določeni različno za moške in ženske. O ustavnosti četrtega odstavka 39. člena ZPIZ je ustavno sodišče odločalo že z odločbo št. U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 65/95 in OdlUS IV, 63) vendar ne s stališča različnega obravnavanja zavarovancev po spolu. Izmed precedenčnih odločitev ustavnega sodišča je ob tem posebej omeniti še odločitev o (ne)ustavnosti določbe spremenjenega 43. člena ZPIZ (odločba št. U-I-29/96 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 29/97 in OdlUS VI, 56; ter dopolnilno odločbo št. U-I-29/96 z dne 8. 1. 1998, Uradni list RS, št. 7/98 in OdlUS VII, 3).
5. ZPIZ določa dva temeljna pogoja za pridobitev pravice do pokojnine: dopolnitev določene starosti in dopolnitev določene pokojninske dobe. Pogoja sta določena kumulativno in sorazmerno: ob višji starosti je določena krajša, ob nižji starosti pa daljša pokojninska doba. Ob izpolnitvi pogojev, določenih v izpodbijanih členih ZPIZ, lahko zavarovanec uveljavlja pravico do pokojnine, dosežena pokojninska doba pa vpliva tudi na odmero pokojnine (na njeno višino).
6. O polni starostni pokojnini je mogoče govoriti v primeru, ki zagotavlja odmero pokojnine v maksimalni možni višini: ta je po 52. členu ZPIZ 85% od pokojninske osnove. Pogoje za odmero take pokojnine določa četrti odstavek 39. člena ZPIZ in so različni za moške in ženske tako glede starosti (58 oziroma 53 let), kot glede pokojninske dobe (40 oziroma 35 let). Odmerni odstotek je sicer enak za vse, vendar je dejanska višina pokojnine odvisna od pokojninske osnove, ki je različna za vsakega zavarovanca.
7. Pravico do pokojnine je mogoče uveljaviti tudi s krajšo pokojninsko dobo (prvi odstavek 39. člena ZPIZ) 20 let, ki je enaka tako za moške kot za ženske. Razliki glede na spol sta v takem primeru dve. Za moške je določen višji starostni pogoj (63 let) v primerjavi z ženskami (58 let). Različen pa je tudi odmerni odstotek (za moške 45%, za ženske pa 55% od pokojninske osnove), kar je posledica razlik v izhodiščnem odmernem odstotku za minimalno pokojninsko dobo in v različnem povečevanju tega odstotka za obdobje od 15 do 20 let pokojninske dobe (52. člen ZPIZ).
8. Podobno kot v primeru iz prejšnje točke velja tudi za možnost upokojitve z minimalno zavarovalno dobo 15 let (tretji odstavek 39. člena ZPIZ), le da je starostni pogoj še za dve leti višji (65 let za moške oziroma 60 let za ženske). Razlika je še v tem, da zakon kot pogoj določa v tem primeru zavarovalno in ne pokojninsko dobo: upošteva se torej le čas vključenosti v zavarovanje, ne pa tudi druga obdobja, ki se sicer še vštevajo v pokojninsko dobo.
9. Predčasno pokojnino lahko uveljavljajo le določene kategorije zavarovancev. Starostni pogoji so enaki kot pri polni starostni pokojnini (torej tudi enako različni za moške in ženske), za pet let pa je nižji pogoj pokojninske dobe (35 let za moške oziroma 30 let za ženske). Pri odmeri pokojnine v odmernem odstodku ni bistvenih razlik glede na spol. Ker se pokojnina odmeri z upoštevanjem dopolnjene pokojninske dobe (tretji odstavek 40. člena ZPIZ), to pomeni za moške 75% in za ženske 76% od osnove (52. člen ZPIZ). Tako odmerjena pokojnina se nato vsem enako zmanjša za 1% za vsako manjkajoče leto do dopolnitve starosti iz prvega odstavka 39. člena (63 let moški oziroma 58 let ženske).
10. Po mnenju pobudnika naj bi bili moški pri pravicah do upokojevanja v neenakopravnem položaju glede na ženske: delati bi morali več let in do višje starosti. Če glede starosti to v načelu drži, pa glede obveznosti delati dlje časa to ni nujno. Pogoj za pridobitev starostne pokojnine je namreč pokojninska in ne delovna (zavarovalna) doba. Praviloma (pri večini zavarovancev) se sicer res pokrivata, ne pa vedno (posebne dobe, ki se vštevajo v pokojninsko dobo, dokupi pokojninske dobe). S stališča pokojninskega zavarovanja gre torej za vprašanje presoje razlogov, zaradi katerih so pogoji za pridobitev pravice do starostne pokojnine različni za moške in ženske.
11. Ustavno sodišče je v že citirani odločbi št. U-I-150/94 izhajalo iz predpostavke, da je določitev različnih pogojev ter meril za odmero pravic iz pokojninskega zavarovanja v pristojnosti zakonodajalca in ni v neskladju z ustavo, kolikor (taka različnost) temelji na legitimnih ciljih in so ukrepi za dosego teh ciljev določeni racionalno in sorazmerno glede na objektivno ugotovljene razlike med zavarovanci: “Po drugem odstavku 14. člena ustave so vsi pred zakonom enaki. Ena od ustavno varovanih pravic je tudi pravica do socialne varnosti, ki je po 50. členu ustave zagotovljena državljanom pod pogoji, določenimi z zakonom. V okviru pravice do socialne varnosti ustava posebej nalaga državi, da uredi obvezno pokojninsko zavarovanje in skrbi za njegovo delovanje. Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja, pri čemer mora zakonska ureditev zagotavljati posamezniku socialno varnost in njegovo enakost pred zakonom, ob upoštevanju temeljnega načela o Sloveniji kot pravni in socialni državi (2. člen ustave). Načelo enakosti pred zakonom pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do pravnih subjektov, zavezuje pa tudi zakonodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri zakonodajnem normiranju. Ne preprečuje, da bi zakonodajalec različno urejal pravna razmerja, ampak ga obvezuje, da mora enaka razmerja urejati enako ter različna različno. Pri tem mora v okviru namena zakona oziroma njegove posamezne norme izbrati ustrezna sredstva, sorazmerna objektivno ugotovljeni neenakosti med posameznimi subjekti”.
12. V obravnavani zadevi je kriterij razlikovanja spol, torej ena od osebnih okoliščin iz prvega odstavka 14. člena ustave. Določba prvega odstavka 14. člena ustave varuje pred diskriminacijo: pred neutemeljenim razlikovanjem zgolj zaradi osebnih okoliščin posameznikov. Gre torej predvsem za “obrambno pravico” za odpravo diskriminacije.
13. Dejstvo je, da smo ljudje različni in še posebej, da moški in ženske niso enaki: tako po naravnih kot v družbenih vlogah, ki jih imajo v vsakdanjem življenju. Ustavno načelo o enakosti vseh pred zakonom ne pomeni, da bi moral zakonodajalec formalno vzpostavljati enakost tudi tam, kjer enakosti objektivno (po naravi stvari) ni. Strinjati se je s stališčem vlade v mnenju z dne 4. 2. 1999, da je bistvena dejanska enakost med spoloma. To pomeni sprejemanje takih ukrepov, ki bodo povsod, kjer bo to mogoče, zagotavljali enake možnosti za uveljavljanje ustavnih in zakonskih pravic ne glede na spol. Eden od možnih ukrepov je tudi vzpostavljanje dejanske enakosti tam, kjer neka osebna okoliščina posameznika sicer postavlja v neenak, podrejen ali slabši položaj. Vlada v citiranem mnenju navaja, da razlike med spoloma izhajajo iz tradicionalnih družbenih vlog, ki so pripisane spoloma. Ženska naj bi dejansko opravila več ur dela na dan kot moški, saj naj bi po opravljenem delu v službi, prevzela nase še pretežni del družinskih obveznosti. Drugi razlog za različno obravnavanje spolov pri določanju upokojitvene starosti je v tem, da lahko ženska realno dopolni krajšo pokojninsko dobo kot moški, če ostane doma zaradi materinstva. Zaradi tega so za žensko določeni nižji upokojitveni pogoji, odmerni odstotek za odmero pokojnine pa se za žensko dviga hitreje, tako da pri odmeri pokojnine kljub nižji starosti ni v slabšem položaju kot moški.
14. Izpodbijana ureditev ne pomeni diskriminacije moških, temveč daje določene ugodnosti ženskam. Ugodnejši položaj določenih skupin glede posameznih pravic ne pomeni že sam po sebi kršitve načela enakosti v primerjavi z drugimi skupinami, če so posebne ugodnosti logično utemeljene in ne presegajo obsega, ki ga upravičuje razlog, zaradi katerega so dane. Taka posebna ureditev mora biti tudi v sprejemljivem razmerju s splošno ureditvijo pravic in z dotedanjo ureditvijo takega posebnega področja ter s splošnimi in posebnimi družbenimi razmerami na področju, ki ga zakon ureja.
15. Zgolj zaradi svojega spola nihče ne sme biti zapostavljen ali imeti prednosti. Dopustno pa je razlikovanje po spolu, ki služi vzpostavljanju dejanske enakosti (enakopravnosti) med spoloma tam, kjer sicer obstajajo objektivne biološke ali funkcionalne razlike med njima. V takem primeru zakonodajalca ne zavezuje le prepoved razlikovanja, ampak tudi (in predvsem) dolžnost pozitivnega ravnanja: zagotoviti možnosti za dejansko enakopravnost med moškimi in ženskami. Različno obravnavanje moških in žensk je torej upravičeno tedaj, ko – tudi ob upoštevanju načela o socialni državi iz 2. člena ustave – izravnava neugodnosti, ki izvirajo iz tradicionalno in zgodovinsko pogojenih različnih družbenih vlog. Zakonodajalec je smel iz tega izvirajoče razlike, ki na področju pokojninskega zavarovanja prizadevajo praviloma ženske, kompenzirati z ureditvijo, ki ženskam omogoča pridobitev pokojnine časovno prej kot moškim.
16. Tako v Sloveniji kot v okviru Evropske unije in drugod po svetu, je splošno sprejet cilj uveljavitev načela o enakem obravnavanju moških in žensk: od enakih možnosti za izobraževanje in usposabljanje za poklice, enakih možnosti za dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji, enakih možnosti za napredovanje, enakega plačila za enako vredno delo, enakega varstva zaposlitve in varstva pred izgubo zaposlitve, enakih možnosti za uveljavljanje socialnih dajatev v sistemih obveznega socialnega zavarovanja. Tega cilja pa ni mogoče doseči z deklarativnim predpisovanjem enakosti in čez noč. Kot navajata že Državni zbor in vlada, tudi zakonodaja Evropske unije na področju socialne varnosti predpisuje postopno uveljavljanje tega načela. Direktiva Sveta 79/7/EGS o postopnem uveljavljanju (uresničevanju) načela enakega obravnavanja moških in žensk v zadevah socialne varnosti že v svojem nazivu nakazuje, da gre za postopno uveljavljanje enakosti moških in žensk pri določanju pogojev za uveljavljanje pravic iz zakonskih sistemov socialne varnosti. V ta namen so določene tudi izjeme, ki omogočajo ohranitev določenih razlik – ob obveznosti držav članic (kar Slovenija sicer še ni), da občasno preverjajo utemeljenost nadaljnjega obstoja takih razlik. Družbeni razvoj namreč prinaša spremembe tudi na področju odnosov med spoloma in pri tem odpravlja neenakosti med njima. Kolikor razlik med spoloma v dejanskem življenju ni več ali so bistveno manjše, ni več potrebe po različni zakonski ureditvi. Ne sicer povsod. Nekatere razlike bodo objektivno ostale tudi za naprej (na primer rojevanje otrok in potreba, da vsaj določen čas za novorojenega otroka skrbi mati). V skladu s tem bo tudi predlagana nova pokojninska zakonodaja postopoma odpravila oziroma zmanjšala sedaj uzakonjene razlike med spoloma glede pogojev za upokojitev.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-298/96
Ljubljana, dne 11. novembra 1999