Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi Milana Feldina in Augusta Sotoška iz Pristave pri Mestinju, na seji dne 4. novembra 1999

Sklep o uvedbi samoprispevka na območju Krajevne skupnosti Pristava pri Mestinju (Uradni list RS, št. 85/97) se razveljavi.

1. Pobudnika navajata, da so bile v postopku sprejemanja izpodbijanega sklepa kršene določbe zakona o samoprispevku (Uradni list SRS, št. 35/85 – p.b. in 48/86 – v nadaljevanju: ZSam) in zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 13/95 – odl. US, 38/96 in 43/96 – odl. US – v nadaljevanju: ZRLI). Kršitve naj bi bile naslednje:
– v sklepu o razpisu referenduma ni bil določen dan razpisa in zato niso začeli teči roki za opravila, ki so potrebna za njegovo izvedbo;
– pred glasovanjem akt o razpisu ni bil objavljen v javnih občilih;
– v pripravljalnem postopku niso imeli možnosti glasovanja delavci na začasnem delu v tujini in zavezanci iz tretjega odstavka 9. člena ZSam;
– svet krajevne skupnosti in njen predsednik nista legitimno izvoljena, saj sta bila izvoljena pred letom 1990.
2. Krajevna skupnost Pristava v svojih pojasnilih navaja, da je bil sklep o razpisu referenduma objavljen v Uradnem listu RS, št. 67/97 z dne 30. 10. 1997 ter da so bili občani o razpisu referenduma o samoprispevku seznanjeni na različne načine (po radiu Štajerski val, z intervjujem s predsednikom Krajevne skupnosti na radiu Šmarje, z dostavo programa samoprispevka vsem volivcem na dom). Poudarja, da so vsi krajani imeli možnost sodelovanja v pripravljalnem postopku.
3. Župan Občine Podčetrtek v pojasnilu glede statusa Krajevne skupnosti Pristava navaja, da so bile s statutom Občine Podčetrtek (Uradni list RS, št. 30/95) predvidene krajevne skupnosti, ki so obstajale že pred ustanovitvijo občine. Prve volitve v svete krajevnih skupnosti bi se morale opraviti v enem letu po uveljavitvi statuta. Kljub temu, da je bil sprejet sklep o določitvi števila članov sveta krajevnih skupnosti Podčetrtek, Virštanj in Pristava pri Mestinju in volilnih enot za volitve članov sveta (Uradni list RS, št. 59/96), do volitev ni prišlo, ampak bodo opravljene hkrati z rednimi volitvami v občinski svet.

4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji, določeni v četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Pobudnika menita, da postopek razpisa referenduma ni bil v skladu z ZRLI (30. in 31. člen), ker sklep o razpisu referenduma ni vseboval dneva razpisa referenduma in tako sploh niso mogla začeti teči opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma, ter da akt o razpisu referenduma ni bil objavljen v javnih občilih (34. člen ZRLI). ZSam ne ureja postopka referenduma za uvedbo samoprispevka, ampak se glede postopka na podlagi 3. in 56. člena ZRLI smiselno uporabljajo določbe ZRLI, kolikor določenih vprašanj v zvezi s postopkom ni uredila zadnja novela ZLS (Uradni list RS, št. 74/98 – 46., 46.a, 46.b, 47., 47.a, 47.b in 48. člen). Navedena novela ZLS v 46.a členu izrecno dopušča referendum o samoprispevku, če tako določa zakon. Tudi ta referendum se opravi v skladu z določbami ZLS in ZRLI, če z zakonom, ki določa in ureja referendum, ni drugače določeno. V skladu s to določbo veljajo za referendum o samoprispevku trije zakoni: ZLS, ZRLI in ZSam. Novela ZLS pa je prinesla tudi bistveno spremembo glede kvoruma, ki je potreben za izglasovanje samoprispevka. V drugem odstavku 47.b člena je določila izjemo od kvoruma, ki velja na splošno za odločitve na referendumu (23. člen ZRLI). Za sprejem odločitve o uvedbi samoprispevka je predpisala absolutno večino, to pomeni, da je odločitev sprejeta, če je zanjo glasovala večina vseh volivcev v občini oziroma v delu občine, za katerega se bo samoprispevek uvedel.
6. ZRLI v 30. in 31. členu določa, da mora akt o razpisu referenduma vsebovati dan razpisa referenduma in da od tega dne začnejo teči roki za opravila, ki so potrebna za izvedbo referenduma. Roki za izvedbo referenduma so določeni v 33. členu ZRLI in so vezani na dan razpisa referenduma. Od dneva razpisa referenduma do izvedbe referenduma ne sme preteči manj kot trideset dni in ne več kot petinštirideset dni. Svet KS Pristava pri Mestinju je sklep o razpisu referenduma sprejel na seji 19. 9. 1997. V 2. členu je določen le dan referenduma, to je dan glasovanja, in sicer nedelja 23. 11. 1997. V navedenem sklepu ni določen dan, ki naj bi se štel za dan razpisa referenduma. Zato so pobudnikove navedbe glede tega točne. Sklep o razpisu referenduma je bil objavljen v Uradnem listu RS šele 30. 10. 1997, torej le 23 dni pred dnevom glasovanja. Iz navedenega je očitno, da so bile v postopku razpisa referenduma kršene navedene določbe. Postavlja se vprašanje, kaj pomeni kršitev navedenih rokov (kršitev objektivnega volilnega prava), in ali ima kršitev navedenih rokov lahko za posledico razveljavitev odločitve, sprejete na referendumu.
7. Referendum je oblika neposrednega odločanja volivcev o določenem pravnem aktu (ustavi, zakonu, odloku) ali o določenem vprašanju, o katerem bi bili sicer pristojni odločati predstavniški organi. Pravna ureditev referenduma je v marsičem podobna pravni ureditvi volitev. Tako kot v volilni zakonodaji so tudi v ZRLI (kot tudi v ZLS v določbah, ki urejajo lokalni referendum) določeni številni roki, v katerih se morajo izvajati oziroma opraviti referendumska opravila. Ker je namen predvidenih rokov različen, so različne tudi posledice, ki nastopijo, če pride do njihovega nespoštovanja. Tako je treba vložiti predlog za razpis referenduma oziroma občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma v 15 dneh po sprejemu splošnega akta. Če navedeno ni storjeno v tem roku, župan ne zadrži objave splošnega akta oziroma se akt objavi.
8. Posledice kršitve rokov, v katerih je treba izvesti volitve oziroma referendum (33. člen ZRLI), v zakonih niso predvidene. Navedeni roki zavezuje organe (državne organe, organe občin, volilne organe), da opravijo volilna oziroma referendumska opravila, ki naj bi v končni fazi omogočila volivcem izvrševanje njihove volilne pravice, to je neposredno odločanje – pri volitvah izvolitev svojih predstavnikov – poslancev, pri referendumu pa neposredno odločanje o določenem pravnem aktu ali o določenem vprašanju.(1) Namen teh rokov je, da se poleg tehničnih priprav (sestava volilnega imenika, imenovanje volilnih organov) zagotovi določen čas, da se volivci seznanijo s pravnim aktom oziroma z vprašanjem, ki naj bi bilo predmet referendumskega odločanja (pri volitvah o kandidatih). Le če bodo volivci dobro in dovolj seznanjeni s predmetom odločanja, lahko tudi glasujejo o predlaganih odločitvah. Predlagatelji referenduma morajo imeti določen čas za informiranje volivcev in propagiranje (javna propaganda). Vsa ta opravila, ki jih zakon imenuje referendumska opravila, morajo biti opravljena v določenem času. Tako kot pri volitvah se tudi pri referendumu ne sme zavlačevati, temveč mora po določenem času, predvidenem za referendumska opravila, slediti glasovanje, to je faza, v kateri se volivci odločajo o predmetu referenduma. Zato so tudi roki, v katerih je treba izvesti referendum, pomembni. Če zaradi kršitve teh rokov volilci niso mogli biti ustrezno informirani o vprašanju oziroma pravnem aktu, ki je predmet referendumskega odločanja, je prišlo do kršitve njihove ustavne pravice iz 44. člena ustave (odločba št. U-I- 47/94 z dne 19. 1. 1995, Uradni list RS, št. 13/95 in OdlUS IV, 4).
9. Ustavno sodišče je glede namena in posledic kršitve rokov, v katerih je treba izvesti volitve, že sprejelo določena stališča v odločbi št. U-I-279/96 z dne 10. 9. 1996 (Uradni list RS, št. 51/96 in OdlUS V, 126). Eno od sprejetih stališč je, da od objave akta o razpisu referenduma do dneva, ki je določen kot dan razpisa, ne sme preteči več kot 15 dni, razen če obstajajo utemeljeni razlogi tehnične oziroma instrumentalne narave.(2) V primeru, ko dan razpisa referenduma sploh ni določen, je torej mogoče šteti za dan razpisa dan objave akta o razpisu referenduma v uradnem glasilu. ZRLI določa rok 30 dni kot najkrajši možni rok, ki mora preteči med objavo oziroma dnevom razpisa in dnevom glasovanja.
10. Ustavno sodišče je sklep o razpisu referenduma presojalo v skladu z navedenim stališčem. Sklep o razpisu referenduma za uvedbo samoprispevka v KS Pristava pri Mestinju sploh ni določal dneva razpisa referenduma. Kršitev prvega odstavka 30. člena ZRLI bi bilo mogoče popraviti le tako, če bi od objave navedenega sklepa v Uradnem listu RS do dneva glasovanja še ostalo toliko časa, da bi bil predlagatelju referenduma in občanom dan razumen rok, v katerem bi lahko opravili seznanitev volivcev s predmetom referendumskega odločanja, tako da bi imeli volivci dovolj časa za seznanitev o predmetu odločanja in tudi za sprejem odločitve o tem, kako bodo glasovali na referendumu. Sklep o razpisu je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije le 23 dni pred dnevom glasovanja. Iz odgovora krajevne skupnosti je razvidno, da je Svet KS Pristava pri Mestinju že pred objavo izpodbijanega sklepa v uradnem glasilu na seji dne 20. 10. 1997 sprejel določene odločitve glede izvedbe referenduma. Iz prilog k odgovoru na pobudo je nadalje razvidno, da so krajani dobili dopis KS Pristava pri Mestinju, v katerem je bila navedena vsebina akta, o katerem naj bi glasovali na referendumu, vendar ta dopis nosi datum 17. 11. 1997, kar pomeni, da so ga volilci prejeli najprej pet dni pred dnevom glasovanja. Krajevna skupnost v odgovoru sicer navaja, da je bil sklep o razpisu objavljen v Novem tedniku, vendar je iz priloženih fotokopij razvidno, da gre v prvem članku “V Pristavi so pred odločitvijo“ za javno propagando za samoprispevek, v drugem članku pa za poročilo o razpisanih krajevnih samoprispevkih “na Celjskem“, v katerem je omenjen tudi razpisani krajevni samoprispevek v KS Pristava. Vendar so tudi te objave, kolikor bi jih bilo sploh mogoče šteti za objave v javnih glasilih v smislu prvega odstavka 34. člena ZRLI, bile opravljene le tri dni pred dnevom glasovanja (Novi tednik, št. 46 – 20. 11. 1997).
11. Iz navedenega sledi, da so bile v postopku razpisa izpodbijanega referenduma kršene kar vse določbe ZRLI, ki določajo roke za izvedbo referenduma (določbe prvega odstavka 30. člena, 33. člena in prvega odstavka 34. člena ZRLI). Opisane kršitve so takšne narave, da so bistveno vplivale na izvrševanje pravice iz 44. člena ustave, ki daje vsakemu državljanu pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Zato je ustavno sodišče razveljavilo odločitev, ki je bila sprejeta na referendumu. Razveljavitev izpodbijanega sklepa ima pravne učinke, določene v tretjem odstavku 45. člena ZUstS. Ustavno sodišče se ni odločilo za odpravo izpodbijanih določb, ker ni ugotovilo nastanka škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti. Upoštevalo je, da so bila ali da bodo zbrana sredstva samoprispevka porabljena za investicije, ki so v korist vsem krajanom.
12. Glede na to, da je bilo treba uvedbo samoprispevka razveljaviti že zaradi kršitev postopka izvedbe referenduma, ustavno sodišče ni presojalo utemeljenosti pobudnikovih navedb, da je Krajevni skupnosti Pristava pri Mestinju že prenehala pravna subjektiviteta in zato sploh ni bila upravičena za razpis referenduma. Zaradi številnih sprememb in dopolnitev ZLS, ki so se nanašale tudi na pravni položaj ožjih delov občin, ustavno sodišče le poudarja, da je bil kot zadnji rok, do katerega so lahko še delovale krajevne skupnosti, določen dan 31. 12. 1998 (prvi in drugi odstavek 18. člena novele ZLS iz leta 1998). Ustavno sodišče tudi ni presojalo izpodbijanega akta z vidika pobudnikovih navedb, da niso imeli možnosti sodelovanja na referendumu delavci na začasnem delu v tujini in zavezanci iz tretjega odstavka 9. člena ZSam, ker pobudnika iz navedenega razloga nimata pravnega interesa za izpodbijanje.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločitev na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Ljubljana dne 4. novembra 1999.

1 ZRLI v 43. členu določa, da se glede glasovanja in ugotavljanja izida glasovanja na referendumu smiselno uporabljajo določbe zakona o volitvah v Državni zbor, kolikor sam ne določa drugače
2 V navedeni odločbi so primeroma navedeni razlogi instrumentalne oziroma tehnične narave: “npr. v potrebi po določitvi dneva glasovanja v skladu s prvim odstavkom 32. člena ZRLI (na nedeljo ali drug dela prost dan) oziroma v potrebi po določitvi glasovanja na dan, ki omogoča racionalno in ekonomično izvedbo referenduma (npr. istočasno z volitvami ali izven obdobja daljših praznikov, počitnic ipd.).“

.