Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobudo Andreja Kržana iz Brežic, na seji dne 11. novembra 1999

Sklep o uvedbi krajevnega samoprispevka na Malem vrhu v Krajevni skupnosti Globoko (Uradni list RS, št. 26/98) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudnik navaja, da je Krajevna skupnost Globoko uvedla samoprispevek za modernizacijo ceste na Malem vrhu, kjer imata z ženo travnik (400 m2) in lesen hram. Na podlagi sklepa o uvedbi krajevnega samoprispevka na Malem vrhu v Krajevni skupnosti Globoko (v nadaljevanju: sklep o uvedbi samoprispevka) je zavezan plačevati 4.500 SIT mesečno, kar je najvišji znesek samoprispevka. Meni, da je KS Globoko svojevoljno določila zneske samoprispevka, ki so jih zavezani plačevati občani, ki imajo na Malem vrhu nepremičnine. Kljub majhni pokojnini, s katero se z ženo preživljata, mora plačevati najvišji znesek samoprispevka, kar naj bi bila kršitev 4. člena zakona o samoprispevku (Uradni list SRS, št. 35/85 p.b. – v nadaljevanju: ZSam). Sklep o uvedbi samoprispevka po pobudnikovem mnenju ne vsebuje določb, ki jih zahteva ZSam. Takoj ne vsebuje zneska za izvršitev programa samoprispevka in višine sredstev, zbranih s samoprispevkom (3. točka 7. člena ZSam), kakor tudi ne določa načina odmere samoprispevka in načina uporabe neporabljenih sredstev samoprispevka (8. člen ZSam). Pobudnik pobudi prilaga tudi zemljiškoknjižni izpisek, potrdilo o premoženjskem stanju in obvestilo o nakazilu pokojnine za mesec maj 1998. Iz navedenih potrdil je razvidno, da sta pobudnik in njegova žena v k. o. Blatno lastnika stavbišča – hrama – v izmeri 54 m2 in travnika v izmeri 3a in 46 m2, da plačujeta 1.518,63 SIT davka od katastrskega dohodka in da znaša pokojnina skupaj z varstvenim dodatkom 67.514,50 SIT.
2. V dopolnitvi pobude z dne 14. 9. 1999 pobudnik poudarja, da je plačevanje tako visokega zneska samoprispevka zanj finančno nesprejemljivo. Navaja, da je v razgovoru na Krajevni skupnosti Globoko pristal na plačilo najnižjega obroka v znesku 1.500 SIT, ki ga plačujejo kmetje na Malem vrhu, in je celotni znesek samoprispevka za dobo petih let v znesku 90.000 SIT tudi plačal, vendar mu je bil ta znesek vrnjen. Prilaga odločbo Davčne uprave Republike Slovenije, izpostava Brežice, z dne 24. 9. 1998, o vrnitvi preveč plačanega samoprispevka v znesku 90.000 SIT.
3. KS Globoko v odgovoru na pobudo navaja, da se je samoprispevek uvedel zaradi izredno slabega stanja ceste Strgar–Sveti Jakob–Rudjek. Pobudo za uvedbo samoprispevka naj bi dali sami uporabniki ceste, ki so na zboru dne 5. 9. 1997, na katerega je bil vabljen tudi pobudnik, razpravljali o modernizaciji navedene ceste. Na zboru naj bi bil tudi predstavljena program in celotna vrednost modernizacije ceste. S samoprispevkom naj bi se zbralo 14,015.000 SIT. Na zboru naj bi bilo ugotovljeno, da ima 43 uporabnikov ceste vikend ali hram, 11 uporabnikov vinograd in 11 uporabnikov gozd ali pašnik. Na zboru naj bi bilo tudi določeno, da se višina samoprispevka določi na podlagi pogostosti uporabe ceste, in sicer naj bi lastniki zidanic in vikendov plačevali najvišji znesek, polovico manj lastniki vinogradov in najmanj lastniki ostalih parcel. Poudarja, da sta bila sklicana še dva zbora uporabnikov in da se je zbora dne 21. 12. 1997 pobudnik tudi udeležil. KS Globoko v odgovoru poudarja, da za izvedbo del skrbi gradbeni odbor, za nadzor nad porabo sredstev pa nadzorni odbor in da so po enem letu zbiranja samoprispevka pripravili finančno poročilo o porabi sredstev. Predlaga, naj ustavno sodišče ne razveljavi izpodbijanega sklepa. Odgovoru prilaga dokazila – predračunsko vrednost modernizacije ceste, oceno možnih virov financiranja, zapisnik zbora uporabnikov z dne 5. 9. 1997, vabila na zbore uporabnikov in finančno poročilo.

4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji, določeni v četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-365/96 z dne 4. 11. 1999 (priložena tej odločbi) ZSam razveljavilo z odložnim rokom enega leta. V navedeni odločbi je ustavno sodišče ugotovilo, da zaradi neusklajenosti ZSam z novo pravno ureditvijo, številna vprašanja v zvezi s samoprispevkom niso ustrezno pravno urejena. Eno od takih vprašanj je tudi določitev osnove za odmero samoprispevka, ki naj bi se plačeval od nepremičnine ali od prevoznih sredstev. ZSam v tretjem odstavku 11. člena dopušča, da se izjemoma določi samoprispevek od nepremičnin, od prevoznih sredstev in podobno, če gre za samoprispevek, s katerim naj bi se izboljšali pogoji za njihovo uporabo. Vendar pa ZSam pri tej obliki samoprispevka ne določa posebej osnove za njegovo odmero. V praksi je v teh primerih prišlo do določanja plačila samoprispevka v določenih zneskih. V nekaterih sklepih so zavezanci tudi poimensko določeni. Ni tudi tako malo število sklepov o uvedbi samoprispevka, ki zavezujejo poimensko določene osebe za plačilo samoprispevka od nepremičnin. Eden od takšnih sklepov je tudi izpodbijani sklep, ki poimensko zavezuje določene osebe k plačilu določenega zneska samoprispevka.
6. Do uskladitve ZSam z ustavo oziroma do poteka razveljavitvenega roka se ZSam še uporablja kot veljaven predpis, če je njegova smiselna uporaba glede na spremenjeno pravno ureditev še mogoča. Ustavno sodišče ugotavlja, da določitev samoprispevka v določenem znesku v primeru uvedbe samoprispevka od nepremičnine, od prevoznih sredstev ali od strojev in podobno, ni v nasprotju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave, če zneski samoprispevka niso pavšalno določeni za vse lastnike nepremičnin ali prevoznih sredstev v enakem znesku. Tudi pri predpisovanju višine samoprispevka je namreč treba izhajati iz tega, da enakost po drugem odtavku 14. člena ustave ne le omogoča, ampak tudi zahteva od normodajalca, da razlikuje različne dejanske stanove in jih, če so različni, različno uredi. Pri določanju višine samoprispevka od nepremičnin, od prevoznih sredstev ali od strojev in podobno je treba upoštevati na primer vrsto, velikost in vrednost nepremičnine, vrsto in število prevoznih srestev in morebitne druge okoliščine (na primer stopnjo koristnosti, obseg oziroma pogostnost uporabe objekta, ki se gradi s samoprispevkom), ki so v notranji povezavi s predmetom urejanja.
7. Iz odgovora KS Globoko je razvidno, da so pri določitvi zneskov samoprispevka za posamezne zavezance upoštevali vrsto nepremičnine – zavezanci za najvišji znesek samoprispevka (4.500 SIT) so lastniki vikendov ali hramov, za polovico manjši znesek (2.250 SIT) so zavezani lastniki, ki imajo le vinograd, in najnižji znesek (1.500 SIT) plačujejo lastniki gozdov ali pašnikov. Iz gradiva, ki ga je KS Globoko posredovala ustavnemu sodišču hkrati z odgovorom na pobudo, je nadalje razvidno, da je bila opravljena obravnava glede osnov, na podlagi katerih naj bi se določili zneski samoprispevkov za posamezne uporabnike ceste, ki naj bi se obnavljala s sredstvi, zbranimi s samoprispevkom. Iz navedenega gradiva je razvidno, da vnaprej določeni zneski v izpodbijanem sklepu niso bili določeni arbitrarno, ampak na podlagi določenih kriterijev, ki so bili tistim, ki naj bi bili zavezani za plačilo samoprispevka, znani, saj so bili obravnavani v pripravljanem postopku za razpis referenduma. Zato je ustavno sodišče odločilo, da izpodbijani sklep ni v neskladju ZSam in z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave. Navedbe pobudnika, da izpodbijani sklep ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določa 7. člen ZSam, so glede na že opisane posebnosti izpodbijanega sklepa – vnaprej določen znesek samoprispevka za poimensko določeno osebo – in pojasnila KS Globoko neutemeljene.
8. Pobudnik izpodbija sklep o uvedbi samoprispevka predvsem iz razloga, ker naj bi bil znesek samoprispevka, ki ga je sam zavezan plačevati, glede na njegovo premoženjsko stanje in tudi glede na njegovo uporabo ceste, ki naj bi se modernizirala s sredstvi samoprispevka, previsok. Iz njegove dopolnitve pobude je razvidno, da pobudnik želi plačevati samoprispevek v najnižjem določenem znesku in da je poskušal doseči znižanje zneska, ki ga je zavezan plačevati, pri Okrajnem sodišču v Brežicah ter z razgovorom s predsednikom krajevne skupnosti.
9. Ustavno sodišče je pristojno za oceno zakonitosti in ustavnosti sklepov o razpisu in o uvedbi samoprispevkov kot splošnih predpisov in ne kot posamičnih aktov, na podlagi katerih so neposredno zavezani za plačilo samoprispevka posamezni zavezanci. ZSam ureja vprašanje finančne zmožnosti plačevanja samoprispevka posameznega zavezanca v določbah 12. in 13. člena, ki jih je treba smiselno uporabiti v skladu s sedaj veljavnimi predpisi. Na podlagi prvega odstavka 12. člena ne morejo biti osnova za plačilo samoprispevka prejemki iz socialnovarnostnih pomoči, štipendij, nagrad in drugo. Zaradi zagotovitve materialne in socialne varnosti zavezancev so v ZSam določene omejitve. Tako se samoprispevek ne plačuje od osebnega dohodka (plače), ki ne presega zneska, ki zagotavlja materialno in socialno varnost delavcev, določenega z zakonom (drugi odstavek 12. člena). V drugem odstavku 4. člena ZSam daje možnost še dodatnih – posebnih – olajšav za občane, katerih dohodki ne presegajo določenega zneska. V 13. členu so zaradi zagotovitve socialne varnosti predvidene še dodatne omejitve (zakon o zajamčenih osebnih dohodkih, Uradni list RS, št. 48/90 in 38/94, zakon o minimalni plači, o načinu usklajevanja plač in o regresu za letni dopust v obdobju 1999–2001, Uradni list RS, št. 39/99, zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 12/92, 5/94 in 7/96).
10. ZSam ureja nekatera vprašanja, ki lahko nastanejo v zvezi s plačevanjem samoprispevka posameznega zavezanca, v določbah 14. in 15. člena ZSam, ki ju je treba v konkretnih primerih, tako kot večino določb ZSam, smiselno uporabiti. Z uvedbo lokalne samouprave so nastala med občinami in državnimi organi drugačna razmerja. Občine kot samoupravne lokalne skupnosti samostojno urejajo in opravljajo lokalne zadeve (140. člen ustave). Uvedbo samoprispevka je zakon (zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, št. 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95 – obvezna razlaga, 9/96 – odl. US, 44/96 – odl. US, 26/97, 70/97 in 74/98 – ZLS), zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94, 45/97 – odlUS in 56/98 – ZFO) določil kot izvirno (lastno) občinsko pristojnost. Zaradi neusklajenosti ZSam z novo ureditvijo lokalne samouprave se postavlja vprašanje smiselne uporabe njegovega 14. člena, ki daje zavezancu možnost, da od “pristojne uprave za družbene prihodke“ zahteva izdajo pisne odločbe o njegovi obveznosti za plačevanje samoprispevka, zoper katero ima pravico do pritožbe. O njej odloča posebna komisija, ki jo imenuje “občinska skupščina“. Drugi odstavek 15. člena ZSam določa možnost odpisa samoprispevka, če bi izterjava samoprispevka ogrozila nujno preživljanje zavezancev in članov njegove družine. Način in postopek odpisa bi morala urediti občina s svojim predpisom.
11. Smiselna uporaba navedenih določb ZSam pomeni, da je treba za odločanje v zvezi z obveznostjo plačevanja samoprispevka v konkretnih primerih posameznega zavezanca upoštevati določbe 67. in 68. člena ZLS, na podlagi katerih so občinski upravni organi in tudi drugi organi občine pristojni za odločanje v zadevah, ki spadajo v občinsko pristojnost, tako o upravnih stvareh kot o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij (odločba ustavnega sodišča, št. U-I-313/96 z dne 8. 4. 1999, Uradni list RS, št. 36/99 in OdlUS VIII, 74). Ker pomeni plačevanje samoprispevka na podlagi izpodbijanega sklepa obveznost pobudnika, so pristojni za odločanje o njegovi obveznosti pristojni organi Občine Brežice, katere občan je pobudnik. Pobudnik lahko zahteva, da občinski upravni organ (ali kakšen drug pristojni organ, določen v statutu Občine Brežice) odloči o njegovi obveznosti plačevanja samoprispevka na podlagi izpodbijanega sklepa, upoštevajoč že navedene določbe ZSam, ki zagotavljajo zavezancem njihovo materialno in socialno varnost. Zoper takšno odločitev pa mu je zagotovljeno tudi sodno varstvo.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.