Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Terezije Gornjec iz Murske Sobote, na seji dne 25. novembra 1999

1. Člen 101 zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92, 71/93, 19/94 in 38/94) je v neskladju z ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnici je delovno razmerje prenehalo zaradi izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, soglasja za nadaljevanje delovnega razmerja pa od delodajalca ni dobila. Meni, da naj bi 101. člen zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR) v nasprotju s 14. členom ustave diskriminatorno loči delavce in delavke. Slednjim naj bi omejeval delo nad 35 let zavarovalne dobe in jih prepuščal dobri volji delodajalca. Neustavnost sporne določbe naj bi potrjevalo tudi dejstvo, da je v predlogu novega zakona, ki bo urejal delovna razmerja taka določba opuščena.
2. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo s sklepom št. U-I-49/98 z dne 8. 10. 1998. Z istim sklepom je zavrnilo predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe.
3. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da je bil razlog za določbi 101. člena ZDR v spremenjeni zakonodaji na področju pokojninskega zavarovanja: poleg izpolnjene polne pokojninske dobe se je začel uveljavljati tudi pogoj izpolnjevanja določene starosti. Izpodbijana zakonska določba načeloma določa prenehanje delovnega razmerja, ko delavec ali delavka izpolni pogoje za polno pokojninsko dobo. Vsak delavec ali delavka pa po določbi prvega odstavka 101. člena ZDR lahko nadaljuje z delovnim razmerjem, če s tem soglaša delodajalec, ob pogojih, določenih s kolektivno pogodbo oziroma splošnim aktom. V drugem odstavku 101. člena ZDR pa je določena izjema od tega pravila: soglasje delodajalca za nadaljevanje dela delavke do dopolnjenih 40 let zavarovalne dobe ni vezano na izpolnitev pogojev, vnaprej določenih v splošnih aktih. Državni zbor meni, da izpodbijana določba ni v nasprotju s 14. členom ustave, saj so vse delavke in delavci ob izpolnitvi pogojev za polno pokojnino v osnovi v enakem položaju glede prenehanja delovnega razmerja. Ugodnejša izjema za delavke naj bi bila posledica dosedanje ureditve in posebnega položaja delavk v pokojninskem zavarovanju, temeljila pa naj bi tudi na elementu pravne varnosti – pričakovanju delavk, da se njihov delovnopravni položaj ne bo bistveno poslabšal. Soglasje delodajalca za nadaljevanje delovnega razmerja po izpolnitvi pogojev za polno pokojnino pa je bilo v Sloveniji ves čas z zakonom določen pogoj.

4. Ustavno sodišče je že obravnavalo v tem postopku izpodbijano določbo drugega odstavka 101. člena ZDR in pobudo s sklepom št. U-I-32/94 z dne 30. 6. 1994 (OdlUS III, 82) kot očitno neutemeljeno zavrnilo. V tem postopku pobudnica izpodbija isto zakonsko določbo iz smiselno enakih razlogov, kot jih je navajala pobudnica v postopku, končanem z navedenim sklepom. Ustavno sodišče se je tokrat odločilo, da pobudo sprejme in o skladnosti 101. člena ZDR z ustavo meritorno odloči.
5. Po določbi prvega odstavka 101. člena ZDR delavcu (tako moškemu kot ženski) po zakonu samem preneha delovno razmerje, ko dopolni pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine. Pojma “polna starostna pokojnina“ veljavna pokojninska zakonodaja ne pozna. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 56/92 – odl. US, 5/94, 7/96, 29/97 – odl. US, 7/98 – odl US in 54/98 – v nadaljevanju: ZPIZ) v četrtem odstavku 52. člena govori le o polni pokojninski dobi, ki v povezavi s tretjim odstavkom istega člena znaša 40 let za moške in 35 let za ženske. Polna pokojninska doba zagotavlja odmero pokojnine v najvišjem možnem znesku od pokojninske osnove (85%). Delovno razmerje po zakonu samem preneha torej lahko le delavcu, ki izpolni pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po četrtem odstavku 39. člena ZPIZ, to je, poleg polne pokojninske dobe, še starostni pogoj 58 let (moški) oziroma 53 let (ženska).1 6. Pri presoji zakonske ureditve delovnih razmerij je treba upoštevati, da v Sloveniji deloma še vedno velja zakonodaja, sprejeta v nekdanji Jugoslaviji – torej v drugačnem pravnem sistemu in v federativni ureditvi države prilagojeni zakonodajni pristojnosti. Temeljna vprašanja delovnih razmerij (med drugim tudi ureditev razlogov za prenehanje delovnega razmerja) so bila v pristojnosti federacije in jih je uredil zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/98, 42/90 – v nadaljevanju: ZTPDR), ki se v Sloveniji še vedno uporablja. Podobno je veljalo na področju pokojninskega zavarovanja, kjer je pogoje za pridobitev starostne pokojnine urejal zvezni predpis, s to razliko, da je Slovenija svojo pokojninsko zakonodajo sprejela že leta 1992.
7. ZTPDR in zakon o temeljnih pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 23/82, 77/82, 75/85, 8/87, 87/89 in 44/90 – ZTPPIZ) sta bila usklajena: ker so bili pogoji za upokojitev določeni alternativno (ali dopolnjena starost ali dopolnjena polna pokojninska doba), je tudi ZTPDR določil kot razlog prenehanja ali dopolnitev 40 let zavarovalne dobe ali 65 let starosti (četrti odstavek 75. člena ZTPDR). Pri tem ni določal razlik glede na spol, zakon, splošni akt in kolektivna pogodba pa so lahko določili pogoje, pod katerimi je lahko delodajalec odločil o nadaljevanju delovnega razmerja. ZDR ni določil pogojev za nadaljevanje delovnega razmerja, pač pa je z določbo 101. člena posegel v ureditev ZTPDR s tem, da je kot razlog prenehanja delovnega razmerja določil le dopolnitev polne pokojninske dobe (ne pa tudi starosti). ZPIZ, ki je pričel veljati 1. 4. 1992, je pogoje za upokojitev določil drugače. Dopolnitev pokojninske dobe in starosti sta določeni kumulativno in ne več alternativno. Ta sprememba naj bi bila razlog za spremembo 101. člena ZDR v letu 1993 (spremembe in dopolnitve ZDR, Uradni list RS, št. 71/93).
8. Pobudnica kot neustavno šteje ureditev, po kateri delavki preneha delovno razmerje s pet let krajšo zavarovalno dobo kot delavcu (zavarovalna doba pa je praviloma tudi delovna doba), za nadaljevanje delovnega razmerja do 40 let zavarovalne dobe pa delavka potrebuje soglasje delodajalca. Ta razlika je dejansko posledica vezave razloga za prenehanje delovnega razmerja na izpolnitev pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine. Ti pogoji so v veljavni pokojninski zakonodaji (39. člen ZPIZ) določeni različno za moške in ženske. Zato je treba presoditi o dveh vprašanjih:
– ali je v skladu z ustavo, da različna ureditev upokojitvenih pogojev velja tudi na področju delovnih razmerij tako, da velja različna ureditev razlogov za prenehanje delovnega razmerja za moške in ženske, in
– ali je sploh v skladu z ustavo in mednarodnimi pogodbami, da ZDR določa kot razlog za obvezno (prisilno oziroma ex lege) prenehanje delovnega razmerja izpolnitev pogojev za starostno upokojitev.2 Drugega vprašanja pobudnica neposredno sicer ne postavlja, razen kolikor se sklicuje na bodočo ureditev, ki takega razloga ne pozna več (po mnenju pobudnice zato, ker naj bi bila sedanja ureditev neustavna).
9. Ustava v 50. členu zagotavlja državljanom pravico do socialne varnosti; državi pa nalaga, da uredi obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje. Obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje zagotavlja zavarovancem pravice za primer starosti, zmanjšanja ali izgube delovne zmožnosti, smrti, telesne okvare ter potrebe po stalni pomoči in postrežbi. ZPIZ določa pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Če so in ko so predpisani pogoji izpolnjeni, pridobi zavarovanec pravice, ki mu gredo iz naslova obveznega pokojninskega zavarovanja. Lahko pridobi, ne pa mora. Postopek za uveljavljanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja se namreč lahko začne le na zahtevo zavarovanca (262. člen ZPIZ, le za uveljavljanje pravic iz invalidskega zavarovanja tudi na predlog lečečega zdravnika ali zdravniške komisije). Zavarovanec je torej tisti, ki se odloči, ali bo pravico, za katero izpolni pogoje, tudi uveljavil. Uveljavi (oziroma uživa) pa jo lahko šele, ko (če) mu preneha zavarovanje (prvi odstavek 171. člena ZPIZ).
10. Določba 101. člena ZDR ne predpisuje samo avtomatičnega prenehanja delovnega razmerja, ampak pomeni tudi prisilo zavarovancu, da uveljavlja pravice iz obveznega pokojninskega zavarovanja – tudi če tega ne želi (poleg želje po nadaljnem aktivnem delovnem življenju so poglavitni razlog praviloma večji prejemki iz naslova plače kot pa iz naslova pokojnine).
11. Konvencija Mednarodne organizacije dela, št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca (Uradni list SFRJ – MP, št. 4/84 in Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 54/92 – MP, št. 15/92) v 4. členu določa, da delovno razmerje ne preneha, če za to ni resnega razloga v zvezi s sposobnostjo ali obnašanjem delavca ali v zvezi z operativnimi potrebami podjetja, ustanove ali službe. V 5. členu pa primeroma našteva razloge, ki jih ni mogoče šteti za resne razloge za prenehanje delovnega razmerja. Med takimi razlogi našteva tudi spol (d) točka). Konvencija sicer govori o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca – torej o primerih, ko delodajalec odpove delovno razmerje (termination). V primeru razloga po 101. členu ZDR pa gre za avtomatično prenehanje delovnega razmerja – torej gre na strani delodajalca le za ugotovitev tega dejstva, posledice pa nastanejo po samem zakonu. Posredno pa gre vendarle tudi za odločitev delodajalca: delodajalec namreč lahko odloči (soglaša) o nadaljevanju delovnega razmerja.3 V primeru izpodbijanega drugega odstavka 101. člena ZDR delodajalec tudi ni vezan na vnaprejšnjo določitev pogojev v kolektivnih pogodbah oziroma splošnih aktih.4
12. Konvencija mednarodne organizacije dela št. 111 o diskriminaciji in zaposlovanju in poklicih (Uradni list FLRJ – MP, št. 3/61 in Akt o notifikaciji nasledstva, Uradni list RS, št. 54/92 – MP, št. 15/92) kot nedopustno diskriminacijo pri zaposlovanju našteva tudi spol.
13. Po prvem odstavku 14. člena ustave so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine ne glede na spol ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Člen 49 ustave zagotavlja svobodo dela, prosto izbiro zaposlitve in dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji. Ne zagotavlja pa ta ustavna določba trajnosti oziroma stalnosti zaposlitve. Člen 66 ustave državi nalaga, da ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter zagotavlja njuno zakonsko varstvo.
14. Zakonodajalec (in na podlagi 87. člena ustave le on, ne pa na primer stranke kolektivne pogodbe ali delodajalec sam) lahko določi razloge za prenehanje delovnega razmerja. Pri tem pa ne sme poseči v ustavne pravice. Svoboda dela, prosta izbira zaposlitve in dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji pomeni, da mora biti tudi prenehanje delovnega razmerja urejeno pod enakimi pogoji za vse: edini kriterij razlikovanja ne smejo biti osebne okoliščine iz prvega odstavka 14. člena ustave, za morebitno dopustno razlikovanje med posameznimi pravnimi subjekti pa mora biti izkazan nearbitraren, torej razumen in stvarno utemeljen razlog (drugi odstavek 14. člena ustave).
15. Izpodbijana ureditev, ki kot razlog za ex lege prenehanje delovnega razmerja določa izpolnitev pogojev za polno starostno pokojnino, je na prvi pogled res enaka za vse zaposlene. Vsem, ki izpolnijo pogoje za upokojitev, enako preneha delovno razmerje (ob zagotovljeni socialni varnosti iz naslova obveznega pokojninskega zavarovanja). Ob veljavni ureditvi pokojninskega zavarovanja pa tak razlog pomeni, da delovno razmerje posameznikom preneha različno glede na spol in posredno tudi glede na njihovo starost. Osebni okoliščini spol in starost nimata iste teže na področju pokojninskega zavarovanja in na področju delovnih razmerij. Razlogov, ki opravičujejo različno ureditev po teh okoliščinah pri določanju pogojev za pridobitev starostne pokojnine, ni mogoče enako upoštevati pri določanju razlogov za prenehanje delovnega razmerja.5 Če je možnost upokojitve z manjšo starostjo in z manj delovne dobe lahko v pokojninskem zavarovanju ugodnost, je pri prenehanju delovnega razmerja lahko diskriminacija.
16. Kot je ustavno sodišče odločilo z odločbo št. U-I-298/96 z dne 11. 11. 1999 obstajajo utemeljeni razlogi za predpisovanje ugodnejših pogojev za upokojevanje žensk. Ugodnost pomeni, da posameznik lahko dobi nekaj več, prej ali kako drugače ugodneje, kot to sicer velja za pridobitev določenih pravic. Ugodnostim se posameznik lahko odpove. Če se jim ne more, postanejo prisila in se lahko spremenijo v svoje nasprotje – diskriminacijo tistega, ki svojih pravic ne more uveljavljati pod enakimi pogoji kot vsi drugi.
17. Izpolnitev pogojev za pridobitev polne starostne pokojnine – posredno torej tudi izpolnitev določene starosti – samo po sebi še ne pomeni, da posameznik ni več sposoben za opravljanje svojega dela. Pomeni le, da mu je zagotovljen določen nivo socialne varnosti iz obveznega pokojninskega zavarovanja. Ne gre torej za “resen razlog v zvezi s sposobnostjo ali obnašanjem delavca“, lahko pa vpliva na voljo delavca za prenehanje delovnega razmerja. Če delavec zaradi starosti (ali drugih razlogov) ni več zmožen za delo, mu delovno razmerje lahko preneha iz tega razloga. Tista delavka, ki se želi upokojiti, ko izpolni (ugodnejše) pogoje za upokojitev, to lahko stori tudi, če določbe 101. člena ni. Na drugi strani pa ima tudi delodajalec možnost, da v posebnem postopku ugotavlja zmožnost delavca za opravljanje dela in doseganje pričakovanih rezultatov (1. točka drugega odstavka 75. člena in 18. člen ZTPDR, 23. člen ZDR). Če delodajalec zanj nima drugega delovnega mesta, mu delovno razmerje brez njegovega soglasja preneha. Kolikor pa delavec sploh ni več zmožen za delo – kar se ugotavlja v invalidskem postopku – mu delovno razmerje preneha po samem zakonu na podlagi 1. točke prvega odstavka 76. člena ZTPDR.
18. Usmeritve na področju pokojninskega zavarovanja – tudi s predlaganimi spremembami slovenske pokojninske zakonodaje – gredo v smeri višanja upokojitvene starosti, spodbujanja kasnejšega upokojevanja in izenačevanja pogojev (zlasti starostnih) za moške in ženske. Gre torej za proces, ki bo izničil smisel izpodbijane določbe in odpravil potrebo po njenem nadaljnjem obstoju. V zakonodajnem postopku so tudi spremembe delovne zakonodaje. Zato je ustavno sodišče določilo zakonodajalcu najdaljši možni rok za odpravo ugotovljene neskladnosti izpodbijane ureditve s 14. členom ustave. Do uskladitve pa bo še vedno mogoče uporabljati določbo drugega odstavka 101. člena ZDR v tistih primerih, ko bi se delodajalec strinjal z nadaljevanjem delovnega razmerja.

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Testen in Ude.
Št. U-I-49/98
Ljubljana, dne 25. novembra 1999.

1 ZDR izrecno govori o starostni pokojnini, ne pa o pokojnini, na primer o invalidski pokojnini, ki v določenih primerih tudi zagotavlja odmero pokojnine za polno pokojninsko dobo (64. člen ZPIZ – torej ne glede na dejansko pokojninsko dobo). V takem primeru do razlik med moškim in žensko sicer niti ne pride, pa tudi razlog prenehanja delovnega razmerja je dejansko drugje in ne v upokojitvi – v izgubi delovne zmožnosti (1. točka prvega odstavka 76. člena ZTPDR).
2 V tem primeru se kot kriterij razlikovanja oziroma morebitne diskriminacije, pojavi še dodatna osebna okoliščina: starost. In sicer dvakrat. Najprej kot starost sama po sebi in v luči obravnavane zadeve tudi kot okoliščina, ki se upošteva različno za moške in ženske. Starost kot razlog za prenehanje delovnega razmerja je sicer določena tudi v zakonu o sodniški službi; podobna določba v zakonu o visokem šolstvu pa je bila z odločbo ustavnega sodišča št. U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 39/95 in OdlUS IV, 52) razveljavljena.
3 Seveda le, če so pogoji za to določeni s kolektivno pogodbo oziroma splošnim aktom. Vsaj v kolektivnih pogodbah je taka ureditev redka.
4 Omejen pa je z določbo, ki še dodatno postavlja vprašanje enakosti moških in žensk: soglasje lahko da le do dopolnitve 40 let zavarovalne dobe delavke, medtem ko odločitev o nadaljevanju delovnega razmerja za delavce – ob sicer vnaprej predpisanih pogojih – časovno ni omejena.
5 Direktiva Evropske skupnosti (o postopnem uresničevanju načela enakega obravnavanja moških in žensk pri zadevah socialne varnosti) ne preprečuje določanja različne upokojitvene starosti za moške in ženske. To izhaja tudi iz odločitev Sodišča Evropskih skupnosti v Luksemburgu. V zadevi, ki jo je sprožilo Belgijsko kasacijsko sodišče (združene zadeve C-377/96 do 384/96), je sodišče 30. 4. 1998 odločilo, da ni v neskladju z Direktivo 79/7/EGS, če nacionalna zakonodaja ob predpisani različni upokojitveni starosti glede na spol, predpiše tudi različen način odmere pokojnine. Sodišče pa je v zadevi C-137/94 z dne 19. 10. 1995 odločilo, da 7. člen Direktive 79/7/EGS ne dovoljuje državam, ki so v skladu s to določbo določile različno upokojitveno starost za moške in ženske, da tako razlikovanje velja tudi na drugih področjih.