Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Delovnega sodišča v Celju in na pobudo Sindikata kovinske in elektroindustrije Slovenije, na seji dne 2. decembra 1999

Člen 3 ter prvi in tretji odstavek 4. člena zakona o privatizaciji Slovenskih železarn, d.d. (Uradni list RS, št. 13/98) niso v neskladju z ustavo.

1. Delovno sodišče v Celju navaja, da obravnava večje število zahtevkov iz naslova razlike med prejetimi plačami in pripadajočimi izhodiščnimi plačami po kolektivnih pogodbah. V nekaterih sporih se tožene stranke sklicujejo na zakon o privatizaciji Slovenskih železarn, d.d. (v nadaljevanju: ZPSZ), po katerem se štejejo za konvertirane vse terjatve delavcev iz naslova premalo izplačanih plač.
2. Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93, 31/93 in 1/96 – v nadaljevanju: ZLPP) in zakon o privatizaciji pravnih oseb v lasti Sklada Republike Slovenije za razvoj in obveznostih Agencije Republike Slovenije za prestrukturiranje in privatizacijo (Uradni list RS, št. 71/94 in 57/95 – v nadaljevanju: ZPPOLS) določata kot udeležence interne razdelitve delnic zaposlene, bivše zaposlene in upokojene delavce pravne osebe, ki se privatizira. ZPSZ pa v 3. členu zoži krog internih upravičencev le na tiste bivše zaposlene in upokojene delavce, ki so bili v delovnem razmerju po 15. 3. 1991. S tem naj bi bilo kršeno ustavno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena ustave, saj tako razlikovanje nima temelja v različnosti pravnih položajev med delavci, ki so bili zaposleni pred prenosom družbenega premoženja na Republiko Slovenijo in tistimi, ki so bili v delovnem razmerju po tem datumu. Po mnenju sodišča bi bilo tako razlikovanje dopustno le pod pogojem, da bi se privatizacija nanašala samo na kapital, ustvarjen po 15. 3. 1991. Ker pa naj temu ne bi bilo tako, je izpodbijana določba 3. člena tudi v nasprotju z načelom pravne in socialne države iz 2. člena ustave.
3. Po ZPPOLS se pri interni razdelitvi delnic upoštevajo potrdila o premalo izplačanih plačah po 25.a členu ZLPP, to je potrdila za premalo izplačane plače v obdobju od 1. 9. 1990 do 1. 1. 1993. Po prvem odstavku 4. člena ZPSZ pa se upoštevajo le potrdila za čas od 1. 3. 1991 dalje. Tudi tako razlikovanje po mnenju sodišča nima podlage v različnih položajih notranjih upravičencev.
4. Pravica do izplačila plače za opravljeno delo je obligacijska pravica delavca, ki je po višini lahko omejena le v primerih, določenih z zakonom ali kolektivno pogodbo. Delavec ima pravico do izplačila plače v denarju, le ob njegovem soglasju je dopustna transformacija obligacijskih zahtevkov v korporacijske pravice. “Zakonska konverzija“ po tretjem odstavku 4. člena ZPSZ pomeni po mnenju sodišča retroaktivno spremembo že pridobljenih pravic iz naslova premalo izplačanih plač v nasprotju s 155. členom ustave. Poleg tega naj bi se določba tretjega odstavka 4. člena nanašala na vse terjatve iz naslova premalo izplačanih plač in ne samo na tiste iz prvega odstavka 4. člena.
5. Sodišče še navaja, da so v že zaključenih sodnih postopkih tožniki za ista obdobja pridobivali pravico do izplačila nezakonito zadržanih razlik plače v denarju, po uveljavitvi ZPSZ (po 21. 2. 1998) pa drugim tožnikom (ki tudi zaradi zaostankov na sodiščih še nimajo pravnomočne sodbe) ni mogoče zagotoviti enakega varstva pravic. To naj bi bilo v nasprotju z 22. členom ustave.
6. Sindikat kovinske in elektroindustrije Slovenije navaja, da ZPSZ v 3. členu ne določa kot notranjih upravičencev vseh tistih bivših zaposlenih, ki so bili zaposleni v sistemu Slovenskih železarn pred 15. 3. 1991. Lastninjenje Slovenskih železarn je le eden od vrste načinov lastninskega preoblikovanja družbene lastnine, ki potekajo v Sloveniji od leta 1993. Vsa do sedaj sprejeta zakonodaja (ZLPP in ZPPOLS ter zakon o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe, Uradni list RS, št. 30/98 in 72/98 – odl. US – ZZLPPO) kot upravičence določa zaposlene, bivše zaposlene oziroma upokojence, ki so bili kadarkoli zaposleni v določenem podjetju. Edino bivši zaposleni oziroma upokojeni delavci, ki jim ta pravica ni zagotovljena, so delavci v sistemu Slovenskih železarn. Po mnenju sindikata za takšno različno obravnavanje ni najti utemeljenega razloga, zato naj bi bila izpodbijana določba v nasprotju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom.
7. Državni zbor v odgovoru na zahtevo pojasnjuje različnost pravnih dejstev in okoliščin, v katerih so bila privatizirana podjetja po določbah ZPPOLS ter ZLPP. Pogoj za privatizacijo po določbah teh dveh zakonov je obstoj družbenega kapitala na dan 31. 12. 1992 – tega pa Slovenske železarne zaradi prenosa na Republiko Slovenijo že v letu 1991 na ta dan niso več izkazovale. Pri podjetjih, ki so že pred prenosom družbenega kapitala na Slovensko razvojno družbo (v nadaljevanju: SRD) izpolnjevala pogoje za lastninsko preoblikovanje po ZLPP, se krog zakonsko določenih upravičencev do “internega“ lastninjenja zaradi spremenjenega pravnega statusa teh podjetij ni smel spreminjati ali ožiti. Samo na prvi pogled pa je položaj enak pri podjetjih, ki so svoj družbeni kapital s pogodbami v letih 1991–1992 prenesla na SRD in se lastninijo po ZPPOLS. Bistvena razlika med temi pogodbenimi prenosi ter pogodbenim prenosom družbenega kapitala Slovenskih železarn na Republiko Slovenijo je v tem, da se je SRD v pogodbah zavezal, da bo del prenesenega družbenega kapitala namenil internemu lastninjenju pod pogoji ter v skladu s kasneje sprejeto lastninsko zakonodajo – torej ZLPP. Določba 12. člena ZPPOLS zato le prevzema določbo ZLPP in s tem v obliki pravne norme uzakonja predhodno pogodbeno prevzete obveznosti SRD. V pogodbi, sklenjeni med Slovenskimi železarnami in Republiko Slovenijo, taka obveznost ni bila dogovorjena. Vprašanje je zato, ali gre za enakost položajev delavcev pred in po prenosu premoženja Slovenskih železarn na Republiko Slovenijo glede interne razdelitve delnic. Pravice delavcev v lastninskem preoblikovanju podjetij pri notranji razdelitvi in pri notranjem odkupu delnic niso enake pravicam delavcev, ki jih imajo zaposleni pri nakupu delnic iz premoženja države ter iz podjetij v njeni lasti. S konverzijo lastniških certifikatov, zlasti pa potrdil delavcev iz naslova premalo izplačanih plač, zakon ne posega v terjatve delavcev, ki presegajo zahtevke, ki jim jih priznava zakon za izdajo potrdil. Državni zbor pa meni, da je utemeljeno zatrjevana ustavna spornost določbe tretjega odstavka 4. člena ZPSZ. Uporabljena dikcija “vse terjatve delavcev“ in ne le tiste, ki so bile po osnovi in višini predmet konverzije, glede na vloženo zahtevo zožuje možnost ustrezne razlage in uporabe zakona v praksi.

8. ZPSZ ureja privatizacijo in dokapitalizacijo Slovenskih železarn, d.d., Ljubljana, in posameznih odvisnih družb v poslovnem sistemu Slovenskih železarn (prvi odstavek 1. člena ZPSZ). Kot razlog za zakonsko ureditev privatizacije konkretne gospodarske družbe v lasti države, je v uvodni obrazložitvi predloga zakona (Poročevalec DZ, št. 34/97) navedeno, da je bila privatizacija državnega premoženja sicer onemogočena z zakonom o začasni prepovedi privatizacije pravnih oseb in premoženja v lasti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 20/95 – ZZPPOP).
9. Med cilji (nameni) zakona sta v obrazložitvi njegovega predloga zakona navedena tudi: “izpolnitev obljube delavcem v sistemu Slovenskih železarn, da jim bo omogočeno tako kot drugim državljanom sodelovati v lastninjenju prej družbenega premoženja in da bodo poplačane njihove terjatve iz naslova neizplačanih osebnih dohodkov“, ter da se “izključi situacija, da bo treba delavcem neizplačani del osebnih dohodkov izplačati v gotovini“. Temeljni cilj pa je opredeljen v 1. členu ZPSZ: namen privatizacije in dokapitalizacije je sanacija poslovnega sistema Slovenskih železarn.
10. Kot izhaja iz 3. člena ZPSZ, je bila dne 15. 3. 1991 sklenjena pogodba o prenosu družbenega premoženja na Republiko Slovenijo. Datum je bil vnešen v zakon z amandmajem vlade, ki je v njegovi obrazložitvi navedla, da je bila “dne 15. 3. 1991 med Republiko Slovenijo, Vlado Republike Slovenije in Slovenskimi železarnami, p.o., sklenjena pogodba o prenosu družbenega kapitala na Republiko Slovenijo v katerikoli družbi v Slovenske železarne, d.d.“ V mnenju, ki ga je vlada v zvezi z obravnavano zahtevo poslala Državnemu zboru in v vednost ustavnemu sodišču, pa je navedeno, da gre za “datum sklenitve pogodbe, s katero je družba Slovenske železarne, d.o.o., prenesla družbeni kapital na Republiko Slovenijo. Na podlagi navedene pogodbe je postala Republika Slovenija edini lastnik kapitala družbe Slovenske železarne, d.o.o., in posredno tudi z njo povezanih (hčerinskih) družb, dotedanji kapital Slovenskih železarn je postal premoženje Republike Slovenije.“
11. Za obravnavano zadevo je bistveno, da so bile Slovenske železarne že pred sprejemom ZLPP “lastninsko preoblikovane“: organizirane so bile kot podjetje z znanim lastnikom. Zato pri Slovenskih železarnah sploh ne gre več za lastninsko preoblikovanje (lastninjenje in privatizacijo) podjetja z družbenim kapitalom, temveč za privatizacijo državnega premoženja.
12. Pri presoji skladnosti 3. člena in prvega odstavka 4. člena ZPSZ s 14. členom ustave, mora ustavno sodišče odgovoriti na dve vprašanji:
– ali načelo enakosti pred zakonom res zahteva, da mora država izvesti privatizacijo državnega premoženja na enak način, kot je veljal za lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom, in
– če izbere katerega od načinov lastninskega preoblikovanja tudi za izvedbo privatizacije državnega premoženja, ali mora biti tak način popolnoma enak, kot je veljal za lastninsko preoblikovanje.
13. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave zakonodajalcu ne prepoveduje, da bi položaje pravnih subjektov urejal različno, pač pa, da bi to počel samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. To pomeni, da mora razlikovanje služiti ustavno dopustnemu cilju, da mora biti ta cilj v razumni povezavi s predmetom urejanja v predpisu in da mora biti uvedeno razlikovanje primerno sredstvo za dosego tega cilja. Dopustnost posega v pravico do enakosti pred zakonom se presoja po tako imenovanem testu arbitrarnosti (in ne po strožjem testu sorazmernosti, kjer je treba med drugim izkazati tudi nujnost posega zaradi varstva pravic drugih). Zato za dopustnost takšnega posega zadošča že kakršenkoli nearbitraren, torej razumen in stvarno utemeljen razlog.
14. Ob izkazanem različnem dejanskem in pravnem položaju podjetij z družbenim kapitalom, ki se lastninsko preoblikujejo in podjetij v državni lasti, ki se privatizirajo, je po presoji ustavnega sodišča zakonodajalec imel razumen in stvarno utemeljen razlog za različno ureditev pravic zaposlenih v Slovenskih železarnah do sodelovanja v teh postopkih. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-172/97 z dne 8. 10. 1998 (OdlUS VII,181) zapisalo: “S prenosom družbenega kapitala na državo zakonodajalec tudi ni posegel v kakšno drugo ustavno pravico imetnikov lastniških certifikatov. S podržavljenjem kapitala MIC so se v MIC zaposlenim, bivšim zaposlenim in upokojencem sicer lahko zmanjšale možnosti za uporabo lastniškega certifikata, očitno pa je, da zakonodajalec z izključitvijo MIC iz lastninskega preoblikovanja ni posegel v nobeno njihovo ustavno pravico.“
15. Odgovor na obe postavljeni vprašanji je zato negativen. Zakonodajalec pri določanju načinov privatizacije državnega premoženja ni omejen na načine in postopke, predpisane za lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom. Lahko sicer izbere tudi katerega od teh ali pa nobenega. V obravnavanem primeru je tako izbral tudi interno razdelitev (ne pa na primer tudi notranjega odkupa) delnic notranjim upravičencem. Pri tem je smel krog notranjih upravičencev (po času zaposlitve ter po pravni podlagi in času nastanka terjatve iz naslova premalo izplačanih plač) tudi omejiti. Deklarirani nameni ZPSZ in v zakonodajnem postopku navajani razlogi za sodelovanje zaposlenih pri privatizaciji Slovenskih železarn so stvarni, s predmetom urejanja razumno povezani razlogi, ki utemeljujejo razlike pri interni razdelitvi delnic v postopku privatizacije Slovenskih železarn, v primerjavi z interno razdelitvijo delnic v postopkih lastninskega preoblikovanja podjetij po ZLPP oziroma ZPPOLS. Zato po presoji ustavnega sodišča 3. člen in prvi odstavek 4. člena ZPSZ nista v neskladju s 14. členom ustave. Ali je bil izbrani način privatizacije najprimernejši in ali so bili nameni ZPSZ tudi doseženi, pa ni predmet ustavnosodne presoje.
16. S spremembami ZLPP v letu 1993 je bilo v okviru interne razdelitve mogoče delnice podjetja razdeliti zaposlenim tudi z zamenjavo za potrdila o premalo izplačanih plačah (23. in 25.a člen ZLPP). Ustavno sodišče je ustavnost navedenih določb ZLPP že presojalo z odločbo št. U-I-178/93 z dne 19. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 40/94 in OdlUS III, 54) in v obrazložitvi med drugim zapisalo: “Ustavno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec delavcem omogočil transformacijo njihovih obligacijskih zahtevkov v korporacijske le do višine izhodiščnih plač, znižanih do ravni, ki jo določa splošna kolektivna pogodba za gospodarstvo, z uveljavitvijo kolektivnih pogodb dejavnosti pa te pogodbe. Razlike med znižanimi izhodiščnimi plačami po kolektivnih pogodbah in plačami, do katerih so delavci dejansko upravičeni v skladu s kolektivnimi pogodbami in pogodbami o zaposlitvi, pa zakonodajalec z izpodbijanimi določbami ZLPP ne ureja.“
17. Konvertirati je mogoče le tiste terjatve delavcev iz naslova premalo izplačnih plač, za katere je po zakonu mogoče izdati potrdila. Zato že z ustrezno razlago tretjega odstavka 4. člena ZPSZ (in enako tudi 10. člena ZPSZ) ne bi bilo mogoče razumeti in uporabljati drugače kot le v okviru namena zakona: privatizacija Slovenskih železarn. V primeru konverzije svojih denarnih terjatev v delnice, delavci nimajo več obligacijske terjatve, temveč le še korporacijske pravice – vendar največ le za tisti del svojih terjatev, ki jih je po zakonu sploh mogoče transformirati (spremeniti) v korporacijske pravice. Za vse ostale terjatve iz naslova premalo izplačanih plač, delavci ohranijo svojo obligacijsko terjatev in lahko zahtevajo izplačilo v denarju. Besed “vse terjatve“ v okviru namena zakona ni mogoče razumeti kot katerihkoli terjatev delavcev iz naslova premalo izplačanih plač. Lahko gre le za terjatve iz prvega odstavka 4. člena ZPSZ, za katere so izdana ustrezna potrdila in ki se v postopku privatizacije Slovenskih železarn konvertirajo v delnice (10. člen ZPSZ). To seveda ne pomeni, da konverzija drugih obligacijskih terjatev v korporacijske pravice sploh ni možna. Možna je, le na drugi zakonski podlagi (na primer 308. člen ZOR, “zamenjava“ terjatev v delnice v postopku prisilne poravnave oziroma stečaja).
18. Glede na navedeno ustavno sodišče sodi, da je že na podlagi uporabe pravil o razlagi pravnih norm (poleg zgolj jezikovne tudi teleološka in logična razlaga) mogoča le ena razlaga izpodbijanega tretjega odstavka 4. člena ZPSZ. Taka razlaga ni v neskladju z ustavo, kot to zatrjuje predlagatelj: tako razumljena zakonska določba ne posega v pridobljene pravice delavcev (155. člen ustave). Pravice iz naslova premalo izplačanih plač se delavcem ne odvzemajo ali zmanjšujejo. Zato je ustavno sodišče ugotovilo, da tudi ta izpodbijana določba ni v neskladju z ustavo, če se (in ker se) razlaga na zgoraj opisani način.

19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-198/98
Ljubljana, dne 2. decembra 1999.