Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudi družb Petrol, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Mitja Ulčar, odvetnik v Ljubljani, in OMV-Istrabenz, d.o.o., Koper, ki jo zastopajo Igor in Zdenka Debernardi ter Mitja Vezovnik, odvetniki v Kopru, na seji dne 25. novembra 1999

Tretji odstavek 2. člena, četrti odstavek 3. člena, 6. točka prvega odstavka 4. člena in tretji do sedmi odstavek 6. člena odloka o taksah za obremenjevanje okolja Mestne občine Nova Gorica (Uradno glasilo, št. 12/95) se razveljavijo.

1. Pobudnici izpodbijata v izreku navedene določbe odloka o taksah za obremenjevanje okolja Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju: odlok). Navajata, da je Mestna občina Nova Gorica (v nadaljevanju: mestna občina) predpisala takse za obremenjevanje okolja in kot zavezance za plačevanje takse določila tudi pravne osebe, ki s prekomerno prodajo goriva na njenem območju dodatno obremenjujejo in onesnažujejo zrak z bencinskimi hlapi ter izpušnimi plini in obremenjujejo komunalno infrastrukturo s povečanjem tveganja za okolje zaradi povečanega transporta goriv do črpalk (tretji odstavek 2. člena). Kot osnovo za odmero takse je določila količino goriva, ki je prodana v tekočem letu na območju mestne občine in presega povprečno letno prodajo goriva na prebivalca v Republiki Sloveniji (četrti odstavek 3. člena). Pobudnici navajata, da prodaja goriva na območju mestne občine ne obremenjuje okolja, ki bi bilo omejeno le na lokalno skupnost, kajti vpliv onesnaževanja okolja z gorivi sega preko meja mestne občine. Predpisana taksa je zato po njunih navedbah v nasprotju s petim odstavkom 80. člena zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO), po katerem takso za obremenjevanje okolja lahko predpiše lokalna skupnost, kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti. Po navedbah pobudnic je predpisana taksa tudi v nasprotju z zakonom o cenah (Uradni list RS, št. 1/91 – ZCen), ki je veljal ob vložitvi pobude, in po katerem so cene bencina in ostalih naftnih derivatov pod državno kontrolo, predpisana taksa pa vpliva na njihovo oblikovanje.
2. Družba Istrabenz dodaja, da prodajalec goriva ne obremenjuje okolja, dejanski onesnaževalec je uporabnik motornega vozila. Prodajalec že plačuje takso po uredbi o taksi za obremenjevanje zraka z emisijo ogljikovega dioksida (Uradni list RS, št. 68/96, 2/97, 5/97- popr., 24/98 in 51/99 – v nadaljevanju: uredba CO2). Zavezanec za plačilo takse CO2 je prodajalec, ki poveča ceno goriva in prevali takso na kupca goriva. Takse, predpisane z izpodbijanimi določbami odloka, pa prodajalec ne more prevaliti na kupca, ker je cena bencina predpisana. Glede obremenjevanja komunalne infrastrukture s povečanjem tveganja za okolje zaradi transporta goriv do bencinskih črpalk navaja, da ZVO ne daje podlage za predpisovanje te takse. Po prvem odstavku 80. člena ZVO se taksa lahko določi le za dejansko obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov. Pobudnica dodaja, da ima na prodajnih mestih urejene naprave, ki zagotavljajo odsesavanje hlapov in preprečujejo njihovo uhajanje v okolje.
3. Mestna občina v odgovoru navaja, da obratovanje bencinske črpalke s pretakanjem goriva v podzemne cisterne, pretakanjem goriva v avtomobile in transportom goriva z avtocisternami po območju lokalne skupnosti povzroča obremenjevanje zraka z emisijami bencinskih hlapov in njegovih komponent, kot na primer benzena. Slednji je po njenih navedbah v smernicah za razvrstitev rakotvornih snovi Agencije za raziskave raka IARC pri Svetovni zdravstveni organizaciji uvrščen med rakotvorne snovi. To dejstvo naj bi bilo ugotovljeno tudi v študiji vplivov na onesnaženost zraka v okolju bencinskih servisov na območju Nove Gorice, ki je bila izdelana v letu 1994 in z meritvami v okolici bencinskih servisov v letu 1996. Po njenih navedbah obratovanje bencinskih servisov dodatno obremenjuje infrastrukturo s povečanjem tveganja za okolje zaradi povečanega transporta goriv do bencinskih servisov. Navaja, da je sicer mogoče bistveno zmanjšati emisije z novimi tehnologijami pretakanja, vendar le, če jih zavezanec za plačilo takse uvede. ZVO v 10. členu določa, da povzročitelj krije stroške obremenjevanja okolja. Po njenih navedbah mora prodajalec pri opravljanju dejavnosti upoštevati tudi okoljevarstveno zakonodajo in ne le ZCen. Nadalje navaja, da pobudnici ne izpolnjujeta obveznosti po odloku, ker mestni občini ne posredujeta podatkov, na podlagi katerih bi lahko izdala ustrezne odločbe, niti ne posredujeta podatkov o uporabljeni tehnologiji pretakanja in njenih učinkih glede emisij v okolje, kar bi lahko vplivalo na spremembo sprejetih odločitev mestne občine.
4. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: ministrstvo) pojasnjuje, da odlok v 1. členu določa predmet taksiranja. To je obremenjevanje okolja v mestni občini zaradi ustvarjanja komunalnih odpadkov, odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih vod ter posegov v okolje, ki zmanjšujejo njegovo rabo ali povzročajo prekomerno rabo in izkoriščanje ob zgraditvi objektov, ki služijo ravnanju z odpadki oziroma odpadnimi vodami (1. člen). Prodaja goriva in njegov transport nista povezana s predmetom, ki ga določa odlok. Ministrstvo meni, da odlok tudi ne določa natančno, za katero vrsto goriva se pobira taksa (nafta, plin, bencin in itd.), o kateri vrsti goriva bi morali zavezanci predložiti podatke in tudi ne kje lahko podatke pridobijo. Povprečna letna poraba goriva na prebivalca v Republiki Sloveniji ni podatek, ki bi bil znan ali bi ga bilo mogoče izračunati, posebej, ker je precejšen delež goriva prodan tujcem. Nadalje pojasnjuje, da pri tveganju zaradi transporta goriv do bencinskih servisov ni nujno, da sodeluje prodajalec. Transport lahko opravlja prevoznik, ki ni prodajalec. Za primere tveganja za okolje zaradi transporta 80. člen ZVO ne predvideva taksiranja. Glede emisij v zrak pri pretakanju goriv ministrstvo pojasnjuje, da uredba o emisiji hlapnih organskih spojin v zrak iz naprav za skladiščenje in pretakanje bencina (Uradni list RS, št. 11/99 – v nadaljevanju: uredba o emisiji) določa obvezne ukrepe, ki jih mora zagotoviti upravljalec bencinskega servisa. Obremenitev okolja, ki jo povzroča pretakanje bencina na bencinskem servisu, je dopustna obremenitev okolja, če obremenitev ne presega predpisanih normativov. Glede emisij s CO2 pojasnjuje, da so uporabniki vozil že taksirani zaradi emisij s CO2. Trenutno je za okolje to najbolj obremenjujoča snov, ki jo povzroča raba goriv v motornih vozilih. Taksiranja emisije drugih snovi v zrak, zlasti dušikovih oksidov, trenutno tehnično še ni mogoče izvesti. Ob tem dodaja, da raba bencinov v prometu prispeva k celotni emisiji lahkohlapnih organskih snovi na urbanih področjih le 5%.

5. Družbi Petrol in Istrabenz izkazujeta pravni interes kot zavezanki za plačilo takse po odloku, ker imata točilni mesti oziroma bencinska servisa na območju mestne občine. Ustavno sodišče je zato pobudi sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari. Na podlagi šeste alinee 52. člena poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) je o zadevi odločalo prednostno.
6. Kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti, lahko ta predpiše takse (peti odstavek 80. člena ZVO). Takso plača onesnaževalec za obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov (prvi odstavek 80. člena). Osnova za plačilo takse sta vrsta in količina onesnaževanja (tretji odstavek 80. člena).
7. Odlok določa višino ter način obračunavanja in plačevanja takse za obremenjevanje okolja zaradi ustvarjanja komunalnih odpadkov, odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih voda ter zaradi posegov v okolje, ki zmanjšujejo njegovo rabo ali povzročajo prekomerno rabo in izkoriščanje ob zgraditvi objektov, ki služijo ravnanju z odpadki oziroma odpadnimi vodami (1. člen). Izpodbijane določbe odloka poleg predmeta, ki je določen v 1. členu, uvajajo plačevanje takse za obremenjevanje okolja tako, da kot zavezance za plačevanje takse določajo podjetnike in pravne osebe, ki s prekomerno prodajo goriva na območju mestne občine dodatno obremenjujejo in onesnažujejo zrak z bencinskimi hlapi ter izpušnimi plini in obremenjujejo komunalno infrastrukturo s povečanjem tveganja za okolje zaradi povečanega transporta goriv do črpalk (tretji odstavek 2. člena). Kot osnova za odmero takse je določena količina goriva, ki je prodana v tekočem letu na območju mestne občine in presega povprečno letno prodajo goriva na prebivalca v Republiki Sloveniji (četrti odstavek 3. člena). Za vsak liter prodanega goriva nad povprečno letno prodajo v Republiki Sloveniji je določena taksa v višini 1 SIT (6. točka prvega odstavka 4. člena). V tretjem do sedmem odstavku 6. člena odloka je določena obveznost zavezancev do posredovanja podatkov mestni občini, način letne odmere takse in način določitve mesečnih akontacij za plačilo takse.
8. Odlok je z izpodbijanimi določbami določil tri vrste obremenjevanja okolja, za katerega so zavezanci v mestni občini dolžni plačevati takso: za onesnaževanje zraka z izpušnimi plini, za onesnaževanje zraka z bencinskimi hlapi in zaradi tveganja za okolje zaradi povečanega transporta goriv do črpalk.
9. Onesnaževanje zraka z izpušnimi plini povzročajo uporabniki motornih vozil. Zato je dolžnost prodajalca plačevati takso za onesnaževanje zraka z izpušnimi plini v nasprotju s prvim in petim odstavkom 80. člena ZVO. Prodajalec ni onesnaževalec zraka z izpušnimi plini, prav tako onesnaževanje zraka z izpušnimi plini ne zadeva le prebivalcev lokalne skupnosti. Prodajalci na podlagi Uredbe CO2 preko cene goriv že obremenjujejo uporabnike motornih vozil s takso za obremenjevanje zraka s CO2 na območju Republike Slovenije.
10. Onesnaževanje zraka z bencinskimi hlapi povzroča pretakanje goriv na bencinskih servisih. Pretakanje goriv na bencinskih servisih ureja uredba o emisiji. Ta določa mejne vrednosti emisij hlapnih organskih spojin v zrak, ciljne vrednosti za izdelavo celovite ocene ustreznosti tehničnih ukrepov za zmanjšanje emisij snovi in tehnične ukrepe za zmanjšanje emisij snovi in druge ukrepe v zvezi z izpuščanjem bencinskih hlapov v zrak za naprave za skladiščenje in pretakanje motornega bencina, kar zagotavljajo lastniki ali uporabniki teh naprav. Uredba o emisiji določa tudi nadzor inšpekcije za varstvo okolja, vsebuje kazensko določbo in predpisuje roke za prilagoditev zahtevam za zmanjšanje emisije snovi pri polnjenju naprav na bencinskih servisih.
11. Do poteka rokov za prilagoditev zahtevam za zmanjšanje emisije snovi pri polnjenju naprav na bencinskih servisih ti lahko onesnažujejo zrak z bencinskimi hlapi na območju lokalne skupnosti preko določenih normativov. Po tem času bodo smeli bencinski servisi onesnaževali zrak na območju lokalne skupnosti le do normativov, ki so predpisani z uredbo o emisiji. Količina onesnaževanja zraka z bencinskimi hlapi je odvisna predvsem od tehnologije opreme, s katero bencinski servis lahko zagotavlja čimmanjše izgube pri pretakanju bencina. Ustavno sodišče še ni presojalo odloka, ki bi uvedel takso za obremenjevanje okolja zaradi prekomerne prodaje goriva na območju občine na podlagi 80. člena ZVO. Že v odločbi št. U-I-268/97 z dne 1. 4. 1999 (Uradni list RS, št. 31/99 in OdlUS VIII, 68) pa je poudarilo, da so takse po ZVO poseben finančni instrument, ki ima svoje kriterije za predpisovanje. Tako je občina dolžna v primeru, da obveznost plačila takse predpiše, predpisati tudi taksni predmet in primerne kriterije za odmero takse. Pri tem je še posebej pomembno, da pri izbiri taksnega predmeta doseže tudi sorazmerje med dejanskim onesnaževanjem na eni strani ter višino takse na drugi strani. Tega pa mestna občina z izpodbijanim odlokom ni storila. Kot osnovo za odmero takse je določila prodano gorivo nad povprečno letno prodajo na prebivalca v Republiki Sloveniji in ni opredelila niti vrste goriva (bencin, nafta, plin, itd.). Navedeno ni v zadostni zvezi s količino onesnaževanja zraka z bencinskimi hlapi na posamezni bencinski črpalki. Osnova za odmero takse mora torej upoštevati količino onesnaževanja zraka s strani posameznega onesnaževalca. Predpisana taksa za onesnaževanje zraka z bencinskimi hlapi je zato v nasprotju s tretjim odstavkom 80. člena ZVO.
12. Tveganje za okolje zaradi povečanega transporta goriv do črpalk ni ravnanje, temveč nevarnost onesnaženja, zato ne more biti osnova za plačilo takse po prvem odstavku 80. člena ZVO. Prodajalec ni nujno prevoznik goriva. Pri nevarnem ravnanju oziroma tveganju za okolje onesnaževalec še ni znan. Tveganja za okolje se lahko zmanjšujejo z drugimi ukrepi in ne z obveznostjo plačevanja taks zaradi onesnaževanja. Zato je tudi tretja vrsta obremenjevanja okolja, za katerega so zavezanci v mestni občini dolžni plačevati takse, v neskladju z 80. členom ZVO, ker tveganje za okolje še ni obremenjevanje okolja, za katero onesnaževalec plača takso.
13. Da se odvrnejo bodoči nesporazumi in v pomoč mestni občini pri predpisovanju taks za obremenjevanje okolja, ustavno sodišče dodatno opozarja, da temeljni namen takse za obremenjevanje okolja po ZVO ni financiranje javnih služb varovanja okolja in ponudbe drugih javnih dobrin. Temeljni in bistveni namen taks je spodbujanje manjšega obremenjevanja okolja. To posebej določa 10. člen ZVO v petem odstavku: “Zaradi spodbujanja manjšega obremenjevanja okolja lahko lokalne skupnosti predpišejo takse in povračila v skladu s tem in drugim zakonom.“ Izpodbijane določbe odloka ne ustvarjajo mehanizmov, ki bi zavezovali onesnaževalce sorazmerno s količino onesnaževanja. Mestna občina je kot osnovo za plačilo takse določila količino prodanega goriva nad povprečno letno prodajo na prebivalca v Republiki Sloveniji. Takšna ureditev zaradi pavšalne določitve takse ne vzpodbuja k dejanskemu zmanjševanju onesnaževanja zraka in je zato v nasprotju tudi z namenom takse, določenim v 10. členu ZVO.
14. Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče izpodbijane določbe odloka razveljavilo. Pri presoji, ali bo izpodbijane določbe odloka odpravilo ali razveljavilo, je upoštevalo, da so takse eden pomembnih virov financiranja mestne občine in bi morebitna odprava izpodbijanih določb odloka mestni občini povzročila znaten izpad tega vira financiranja z učinkom za nazaj. Ustavno sodišče se je za razveljavitev odločilo tudi zaradi tega, ker je tovrstno takso prvič presojalo z vidika njene skladnosti z 80. členom ZVO.
15. Ker je ustavno sodišče ugotovilo, da so izpodbijane določbe odloka v neskladju z 10. in z 80. členom ZVO in jih zato razveljavilo, ni presojalo njihove skladnosti z zakonom o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99 – ZKC).

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-270/97
Ljubljana, dne 25. novembra 1999.