Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe OMV-Istrabenz, d.o.o., Koper, ki jo zastopajo Igor in Zdenka Debernardi ter Mitja Vezovnik, odvetniki v Kopru, na seji dne 25. novembra 1999

Tretji odstavek 2. člena, četrti odstavek 3. člena, 6. točka prvega odstavka 4. člena in tretji do sedmi odstavek 6. člena odloka o taksah za obremenjevanje okolja v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 43/97) se razveljavijo.

1. Pobudnica izpodbija v izreku navedene določbe odloka o taksah za obremenjevanje okolja Občine Sežana (v nadaljevanju: odlok). Navaja, da je Občina Sežana (v nadaljevanju: občina) predpisala takse za obremenjevanje okolja in kot zavezance za plačevanje takse določila tudi pravne osebe, ki s prekomerno prodajo goriva na njenem območju dodatno obremenjujejo in onesnažujejo zrak z bencinskimi hlapi ter izpušnimi plini in obremenjujejo komunalno infrastrukturo s povečanjem tveganja za okolje zaradi povečanega transporta goriv do črpalk (tretji odstavek 2. člena). Kot osnovo za odmero takse je določila količino goriva, ki je prodana v tekočem letu na območju občine in presega povprečno letno prodajo goriva na prebivalca v Republiki Sloveniji (četrti odstavek 3. člena). Pobudnica navaja, da prodaja goriva na območju občine ne obremenjuje okolja, ki bi bilo omejeno le na lokalno skupnost, kajti vpliv onesnaževanja okolja z gorivi sega preko meja občine. Predpisana taksa je zato po njenih navedbah v nasprotju s petim odstavkom 80. člena zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 – odl. US in 1/96 – v nadaljevanju: ZVO), po katerem takso za obremenjevanje okolja lahko predpiše lokalna skupnost, kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti. Pobudnica navaja, da prodajalec goriva ne obremenjuje okolja, dejanski onesnaževalec je uporabnik motornega vozila. Prodajalec že plačuje takso po uredbi o taksi za obremenjevanje zraka z emisijo ogljikovega dioksida (Uradni list RS, št. 68/96, 2/97, 5/97- popr., 24/98 in 51/99 – v nadaljevanju: uredba CO2). Zavezanec za plačilo takse CO2 je prodajalec, ki poveča ceno goriva in prevali takso na kupca goriva. Takse, predpisane z izpodbijanimi določbami odloka, pa prodajalec ne more prevaliti na kupca, ker je cena bencina predpisana. Glede obremenjevanja komunalne infrastrukture s povečanjem tveganja za okolje zaradi transporta goriv do bencinskih črpalk navaja, da ZVO ne daje podlage za predpisovanje te takse. Po prvem odstavku 80. člena ZVO se taksa lahko določi le za dejansko obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov. Pobudnica dodaja, da ima na prodajnih mestih urejene naprave, ki zagotavljajo odsesavanje hlapov in preprečujejo njihovo uhajanje v okolje. Po navedbah pobudnice je predpisana taksa v nasprotju tudi z zakonom o cenah (Uradni list RS, št. 1/91 – ZCen), ki je veljal ob vložitvi pobude in po katerem so cene bencina in drugih naftnih derivatov pod državno kontrolo, predpisana taksa pa nasprotno vpliva na njihovo oblikovanje.
2. Občina na pobudo ni odgovorila.

3. Družba Istrabenz izkazuje pravni interes kot zavezanka za plačilo takse po odloku, ker ima točilna mesta oziroma bencinske servise na območju občine. Ustavno sodišče je zato pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari. Na podlagi šeste alinee 52. člena poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) je o zadevi odločalo prednostno.
4. Kadar onesnaževanje zadeva samo prebivalce lokalne skupnosti, lahko ta predpiše takse (peti odstavek 80. člena ZVO). Takso plača onesnaževalec za obremenjevanje vode, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov (prvi odstavek 80. člena). Osnova za plačilo takse sta vrsta in količina onesnaževanja (tretji odstavek 80. člena).
5. Odlok določa višino ter način obračunavanja in plačevanja takse za obremenjevanje okolja zaradi ustvarjanja komunalnih odpadkov, odpadkov pri čiščenju komunalnih odpadnih voda ter zaradi posegov v okolje, ki zmanjšujejo njegovo rabo ali povzročajo prekomerno rabo in izkoriščanje ob zgraditvi objektov, ki služijo ravnanju z odpadki oziroma odpadnimi vodami (1. člen). Izpodbijane določbe odloka poleg predmeta, ki je določen v 1. členu, določajo plačevanje takse za obremenjevanje okolja tako, da kot zavezance za plačevanje takse določajo podjetnike in pravne osebe, ki s prekomerno prodajo goriva na območju občine dodatno obremenjujejo in onesnažujejo zrak z bencinskimi hlapi ter izpušnimi plini in obremenjujejo komunalno infrastrukturo s povečanjem tveganja za okolje zaradi povečanega transporta goriv do črpalk (tretji odstavek 2. člena). Kot osnova za odmero takse je določena količina goriva, ki je prodana v tekočem letu na območju občine in presega povprečno letno prodajo goriva na prebivalca v Republiki Sloveniji (četrti odstavek 3. člena). Za vsak liter prodanega goriva nad povprečno letno prodajo v Republiki Sloveniji je določena taksa v višini 1 SIT (6. točka prvega odstavka 4. člena). V tretjem do sedmem odstavku 6. člena odloka je določena obveznost zavezancev do posredovanja podatkov občini, način letne odmere takse in način določitve mesečnih akontacij za plačilo taks.
6. Odlok je z izpodbijanimi določbami določil tri vrste obremenjevanja okolja, za katerega so zavezanci v občini dolžni plačevati takse: za onesnaževanje zraka z izpušnimi plini, za onesnaževanje zraka z bencinskimi hlapi in zaradi tveganja za okolje zaradi povečanega transporta goriv do črpalk.
7. Onesnaževanje zraka z izpušnimi plini povzročajo uporabniki motornih vozil. Zato je dolžnost prodajalca plačevati takso za onesnaževanje zraka z izpušnimi plini v nasprotju s prvim in petim odstavkom 80. člena ZVO. Prodajalec ni onesnaževalec zraka z izpušnimi plini, prav tako onesnaževanje zraka z izpušnimi plini ne zadeva le prebivalcev lokalne skupnosti. Prodajalci na podlagi uredbe CO2 preko cene goriv že obremenjujejo uporabnike motornih vozil s takso za obremenjevanje zraka s CO2 na območju Republike Slovenije.
8. Onesnaževanje zraka z bencinskimi hlapi povzroča pretakanje goriva na bencinskih servisih. Pretakanje goriv na bencinskih servisih ureja uredba o emisiji hlapnih organskih spojin v zrak iz naprav za skladiščenje in pretakanje bencina (Uradni list RS, št. 11/99 – v nadaljevanju: uredba o emisiji). Ta določa mejne vrednosti emisij hlapnih organskih spojin v zrak, ciljne vrednosti za izdelavo celovite ocene ustreznosti tehničnih ukrepov za zmanjšanje emisij snovi in tehnične ukrepe za zmanjšanje emisij snovi in druge ukrepe v zvezi z izpuščanjem bencinskih hlapov v zrak za naprave za skladiščenje in pretakanje motornega bencina, kar zagotavljajo lastniki ali uporabniki teh naprav. Uredba o emisiji določa tudi nadzor inšpekcije za varstvo okolja, vsebuje kazensko določbo in predpisuje roke za prilagoditev zahtevam za zmanjšanje emisije snovi pri polnjenju naprav na bencinskih servisih od treh do šest let.
9. Do poteka rokov za prilagoditev zahtevam za zmanjšanje emisije snovi pri polnjenju naprav na bencinskih servisih ti lahko onesnažujejo zrak z bencinskimi hlapi na območju lokalne skupnosti preko določenih normativov. Po tem času bodo smeli bencinski servisi onesnaževali zrak na območju lokalne skupnosti le do normativov, ki so predpisani z uredbo o emisiji. Količina onesnaževanja zraka z bencinskimi hlapi je odvisna predvsem od tehnologije opreme, s katero bencinski servis lahko zagotavlja čimmanjše izgube pri pretakanju bencina. Ustavno sodišče še ni presojalo občinskega odloka, ki bi uvedel takso za obremenjevanje okolja zaradi prekomerne prodaje goriva na območju občine na podlagi 80. člena ZVO. Že v odločbi št. U-I-268/97 z dne 1. 4. 1999 (Uradni list RS, št. 31/99 in OdlUS VIII, 68) pa je poudarilo, da so takse po ZVO poseben finančni instrument, ki ima svoje kriterije za predpisovanje. Tako je občina dolžna v primeru, da obveznost plačila takse predpiše, predpisati tudi taksni predmet in primerne kriterije za odmero takse. Pri tem je še posebej pomembno, da pri izbiri taksnega predmeta doseže tudi sorazmerje med dejanskim onesnaževanjem na eni strani ter višino takse na drugi strani. Tega pa občina z izpodbijanim odlokom ni storila. Kot osnovo za odmero takse je določila prodano gorivo nad povprečno letno prodajo na prebivalca v Republiki Sloveniji in ni opredelila niti vrste goriva (bencin, nafta, plin, itd.). Navedeno ni v zadostni zvezi s količino onesnaževanja zraka z bencinskimi hlapi na posamezni bencinski črpalki. Osnova za odmero takse mora torej upoštevati količino onesnaževanja zraka s strani posameznega onesnaževalca. Predpisana taksa za onesnaževanje zraka z bencinskimi hlapi je zato v nasprotju s tretjim odstavkom 80. člena ZVO.
10. Tveganje za okolje zaradi povečanega transporta goriv do črpalk ni ravnanje, temveč nevarnost onesnaženja, zato ne more biti osnova za plačilo takse po prvem odstavku 80. člena ZVO. Prodajalec ni nujno prevoznik goriva. Pri nevarnem ravnanju oziroma tveganju za okolje onesnaževalec še ni znan. Tveganja za okolje se lahko zmanjšujejo z drugimi ukrepi in ne z obveznostjo plačevanja taks zaradi onesnaževanja. Zato je tudi tretja vrsta obremenjevanja okolja, za katerega so zavezanci v občini dolžni plačevati takse, v neskladju z 80. členom ZVO, ker tveganje za okolje še ni obremenjevanje okolja, za katero onesnaževalec plača takso.
11. Da se odvrnejo bodoči nesporazumi in v pomoč občini pri predpisovanju taks za obremenjevanje okolja, ustavno sodišče dodatno opozarja, da temeljni namen takse za obremenjevanje okolja po ZVO ni financiranje javnih služb varovanja okolja in ponudbe drugih javnih dobrin. Temeljni in bistveni namen taks je spodbujanje manjšega obremenjevanja okolja. To posebej določa 10. člen ZVO v petem odstavku: “Zaradi spodbujanja manjšega obremenjevanja okolja lahko lokalne skupnosti predpišejo takse in povračila v skladu s tem in drugim zakonom.“ Izpodbijane določbe odloka ne ustvarjajo mehanizmov, ki bi zavezovali onesnaževalce sorazmerno s količino onesnaževanja. Občina je kot osnovo za plačilo takse določila količino prodanega goriva nad povprečno letno prodajo na prebivalca v Republiki Sloveniji. Takšna ureditev zaradi pavšalne določitve takse ne vzpodbuja k dejanskemu zmanjševanju onesnaževanja zraka in je zato v nasprotju tudi z namenom takse, določenim v 10. členu ZVO.
12. Iz navedenih razlogov je ustavno sodišče izpodbijane določbe odloka razveljavilo. Pri presoji, ali bo izpodbijane določbe odloka odpravilo ali razveljavilo, je upoštevalo, da so takse eden pomembnih virov financiranja mestne občine in bi morebitna odprava izpodbijanih določb odloka mestni občini povzročila znaten izpad tega vira financiranja z učinkom za nazaj. Ustavno sodišče se je za razveljavitev odločilo tudi zaradi tega, ker je tovrstno takso prvič presojalo z vidika njene skladnosti z 80. členom ZVO.
13. Ker je ustavno sodišče ugotovilo, da so izpodbijane določbe odloka v neskladju z 10. in z 80. členom ZVO in jih zato razveljavilo, ni presojalo njihove skladnosti z zakonom o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99 – ZKC).

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-179/98
Ljubljana, dne 25. decembra 1999.