Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Krajevne skupnosti Bukovica-Šinkov Turn ter Antona Kosca iz Šinkovega Turna, Božidarja Borčnika iz Sela in Maksimiljana Alfireva iz Utika, na seji dne 18. novembra 1999

1. Prvi in četrti odstavek 7. člena statuta Občine Vodice (Uradni list RS, št. 49/95 in 31/98) se razveljavita.
2. Drugi in tretji odstavek 7. člena ter 75. člen statuta Občine Vodice niso v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti statuta Občine Vodice (v nadaljevanju: statut) v delu, v katerem ureja notranjo členitev občine na ožje dele, je podala Krajevna skupnost Bukovica-Šinkov Turn. V njej navaja, da so določbe 7. člena statuta (določbe 8. člena sprememb in dopolnitev statuta Občine Vodice, Uradni list RS, št. 31/98) v nasprotju z zakonom o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, št. 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95 – obvezna razlaga, 9/96 – odl. US, 44/96 – odl. US, 26/97, 70/97 in 74/98 – v nadaljevanju: ZLS). Ker se je Občinski svet občine Vodice odločil za členitev občine na ožje dele, bi moral pred njihovo ustanovitvijo ugotoviti interese prebivalcev in v skladu z ugotovljenimi interesi ustanoviti vaške skupnosti. Ustanoviti bi jih moral s statutom, tako da bi v celoti določil njihovo območje in ime. Določbe 7. člena statuta pa le pogojno ustanavljajo vaške skupnosti oziroma njihovo ustanavljanje odlagajo na kasnejši čas ter v nasprotju z 18. členom ZLS prepuščajo ustanovitev vaških skupnosti prebivalcem posameznih katastrskih občin. Predvidena bodoča delitev občine na vaške skupnosti po mnenju pobudnice ne upošteva določenih značilnosti (zemljepisnih, zgodovinskih, gospodarskih, upravnih, kulturnih in drugih) posameznih območij občine, temveč določa kot območje ožjega dela občine katastrsko občino. Tudi prenehanje obstoječih krajevnih skupnosti naj bi bilo določeno v nasprotju z drugim odstavkom 18. člena ZLS, ki določa, da lahko začne sprememba statuta, s katero se ukine ožji del oziroma spremeni njegovo območje, veljati šele po izteku mandata ožjega dela občine. Meni, da bi mandat svetom obstoječih krajevnih skupnosti lahko potekel šele po rednih lokalnih volitvah v letu 1998 oziroma 31. 12. 1998, kot to določa 18. člen zakona o spremembah in dopolnitvah ZLS (Uradni list RS, št. 70/97 – v nadaljevanju: novela ZLS iz leta 1997). Pobudnica predlaga, naj ustavno sodišče razveljavi določbe sprememb in dopolnitev statuta, ki se nanašajo na notranjo členitev občine. V primeru, da ustavno sodišče ne bi priznalo pravnega interesa pobudnici, pa je v pobudi predlagano, naj se prizna pravni interes na pobudi podpisanim občanom. Izpodbijane določbe naj bi neposredno posegale v pravico “biti organiziran v ožjem delu občine z območjem in imenom po naši volji“ in ustavno pravico do izvedbe referenduma. Podpisniki in 556 volivcev so namreč podali zahtevo za razpis referenduma, s katerim naj bi se ugotovil interes občanov o nadaljnjem obstoju KS Bukovica-Šinkov Turn na njenem dosedanjem območju.
2. Tajnik Občine Vodice pojasnuje, da do organiziranosti vaških skupnosti oziroma vaških odborov ni prišlo na območju celotne občine. Na območju nekdanje KS Bukovica-Šinkov Turn se je od predvidenih treh organiziral le en vaški odbor in sicer Vaški odbor Selo-Vesca. Vaški odbori so že pričeli z delom. Župan je njihove seje že sklical. Iz prilog k pojasnilu je razvidno, da je Občinski svet na seji dne 21. 6. 1999 sprejel sklep, s katerim ugotavlja izvolitev članov petih vaških odborov.

3. Občina Vodice je bila ustanovljena z zakonom o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 60/94 in 69/94 – v nadaljevanju: ZUODNO), s katerim so se v Republiki Sloveniji leta 1994 ustanovile nove občine v skladu z ustavo. Člen 4 tega zakona je določal, da krajevne skupnosti, ustanovljene v prejšnjih občinah, nadaljujejo z delom do konstituiranja na prvih volitvah izvoljenih novih svetov vaških, krajevnih ali četrtnih skupnosti oziroma do uveljavitve občinskega statuta, če v občinskem statutu ne bi bila predvidena delitev občine na te skupnosti. Na območju novoustanovljene Občine Vodice sta tako delovali dve krajevni skupnosti, ustanovljeni v prejšnji občini Ljubljana-Šiška, in sicer KS Bukovica-Šinkov Turn (pobudnica) in KS Vodice. Novela ZLS iz leta 1997 je v končni določbi 18. člena določila, da ožjim delom občin, ki so pravne osebe in katerih organizacija, delovanje in pravni status ne bodo usklajeni, preneha pravna subjektiviteta ter da se po uradni dolžnosti odpravijo njihovi žiro računi z 31. 12. 1998 (prvi in drugi odstavek 18. člena). S to določbo je zakonodajalec dokončno predvidel prenehanje vseh krajevnih skupnosti, ustanovljenih še v prejšnjih občinah. Občina Vodice je sprejela spremembe in dopolnitve statuta Občine Vodice (Uradni list RS, št. 31/98) v predpisanem roku in z njimi ni ustanovila ožjih delov občine v smislu 18. člena ZLS. Zato je pobudnica kot prejšnja krajevna skupnost prenehala obstajati (9. točka obrazložitve). Ustavno sodišče v takih primerih pobudo zavrže. Ker pa ima pravni interes glede notranje členitve območja občine na ožje dele vsak prebivalec na spornem območju, je ustavno sodišče priznalo pravni interes za vložitev pobude občanom, podpisanim na pobudi, tako kot so to tudi v pobudi predlagali.

4. Ustavno sodišče je pobudo občanov za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o glavni stvari.
5. Navedbe v pobudi, da bi na podlagi drugega odstavka 18. člena ZLS mandat svetom obstoječih krajevnih skupnosti lahko potekel šele po rednih lokalnih volitvah v letu 1998, niso utemeljene. Določba drugega odstavka 18. člena ZLS ureja primer ukinitve ožjega dela občine, ki je bil ustanovljen v skladu z novo lokalno zakonodajo. Krajevnih skupnosti, ustanovljenih v prejšnjih občinah, kot je to bila pobudnica, ZLS ni štel za ožje dele, ustanovljene po 18. členu ZLS, ampak je njihov obstoj podaljševal le v prehodnih določbah. Kot je bilo že navedeno, je kot zadnji rok za njihovo prenehanje določil 31. 12. 1998.
6. ZLS iz leta 1993 ni vseboval natančnejših določb o notranji členitvi novonastalih občin. V 18. členu je določal, da se območje občine lahko razdeli na krajevne, vaške ali četrtne skupnosti, če je to utemeljeno s prostorskimi, zgodovinskimi, upravno-gospodarskimi ali kulturnimi razlogi in če je to v interesu prebivalcev. Novonastale občine so se morale odločiti, ali bo njihovo območje še razdeljeno na krajevne skupnosti – poleg teh so po ZLS možne tudi vaške ali četrtne skupnosti – ali pa bo območje občine celovito. Ta odločitev je morala biti sprejeta s statutom občine. Če je statut občine predvidel notranjo členitev občine, je na podlagi 19. člena moral določiti tudi njihove naloge, način financiranja, načela za organiziranost ter njihov pravni status (obvezna razlaga 19. člena ZLS, Uradni list RS, št. 63/95). V skladu z navedenimi določbami je Občina Vodice v 6. členu statuta določila, da bo njeno območje razdeljeno na krajevne skupnosti. Uredila je tudi postopek njihove ustanovitve. Območja novih krajevnih skupnosti naj bi se določila s statutarnim sklepom, ki bi ga občinski svet lahko sprejel, če bi poprej opravil zbore občanov, na katerih bi ugotovil voljo prebivalcev, da se na določenem območju organizirajo krajevne skupnosti. Do konstituiranja novih krajevnih skupnosti pa je bil s 109. členom statuta podaljšan obstoj obstoječima krajevnima skupnostima Bukovica-Šinkov Turn in Vodice, tako da “nadaljujeta delo v skladu s svojim dosedanjim statutom, kolikor ni v nasprotju z zakonom, in izvršujeta vse pogodbene in finančne obveznosti s soglasjem župana“.
7. Po navedenem bi prejšnji krajevni skupnosti lahko delovali do konstituiranja novih krajevnih skupnosti. Na podlagi 112. člena statuta bi župan moral najkasneje v roku enega meseca po uveljavitvi statuta (statut je začel veljati 9. 9. 1995) sklicati zbore občanov. Na podlagi stališč, oblikovanih na zborih, ter upoštevajoč značilnosti posameznih območij, bi moral predlagati sprejem statutarnega sklepa, v katerem bi bila določena ustanovitev novih krajevnih skupnosti. Vendar do uresničitve navedenih določb statuta ni prišlo. Predlogi, ki so predvidevali delitev Občine Vodice na krajevne skupnosti ali vaške skupnosti, v Občinskem svetu občine Vodice niso dobili potrebne dvetretjinske večine. Prav tako ni prišlo do izvedbe referendumov, s pomočjo katerih naj bi se razrešila različna stališča glede notranje členitve občine.
8. Novela ZLS iz leta 1997, ki je začela veljati dne 15. 11. 1997, je s spremembami 18. in 19. člena ZLS in novimi določbami 19.a, 19.b, 19.c in 19.č člena natančneje uredila organizacijo, pravni položaj in delovanje ožjih delov občine. V skladu z novimi določbami navedene novele bi morala Občina Vodice že v statutu določiti ime in območje ožjega dela občin, pred njihovo ustanovitvijo pa glede njihovega območja in imena izvesti zbore občanov ali na referendumu ugotoviti interes prebivalcev posameznih območij v občini, kjer naj bi bili ustanovljeni ožji deli občine. Referendum, na katerem naj se ugotovi interes občanov glede notranje členitve občine, je posvetovalni referendum, saj iz določb 18. člena povsem jasno izhaja, da občina pri notranji členitvi ni vezana na odločitev, sprejeto na referendumu. ZLS prepušča namreč notranjo členitev občine njenemu samostojnemu normativnemu urejanju. Občine le obvezuje, da pri odločanju o notranji členitvi ne smejo ravnati samovoljno, ampak morajo upoštevati določene značilnosti, ki so poleg interesov prebivalcev lahko pomembne za njeno notranjo členitev. V okviru zakonsko določenih značilnosti in ugotovljenih interesov prebivalcev na zborih krajanov ali na referendumih pa občinski sveti samostojno odločijo o ustanovitvi ožjih delov na območju občine. Občinski sveti morajo najti kompromis med nasprotujočimi si interesi prebivalcev, različne značilnosti pa lahko utemeljujejo tudi različno notranjo členitev občine. Različnost interesov in značilnosti objektivno ne dopušča, da bi lahko bile v celoti upoštevane značilnosti posameznih delov občine in ugotovljeni interesi prebivalcev (sklep ustavnega sodišča št. U-I-374/96 z dne 11. 3. 1999 – OdlUS VIII, 57).
9. Občina Vodice pri uskladitvi statuta ni upoštevala določb novele ZLS iz leta 1997 o notranji členitvi območja občine, ampak je v spremembah in dopolnitvah statuta v novem 7. členu ponovno predvidela le možnost, da prebivalci posameznih katastrskih občin lahko ustanovijo vaške skupnosti (prejšnji 6. člen statuta je predvideval ustanovitev krajevnih skupnosti). V drugem odstavku 7. člena je določila, kdo lahko da pobudo za njihovo ustanovitev, v tretjem odstavku, da je pred ustanovitvijo treba ugotoviti voljo občanov in oceniti, za kolikšen del nalog je racionalno in smotrno, da se iz občinske pristojnosti prenese v upravljanje ožjih delov občine, ter v četrtem odstavku, da organe ožjih delov občine in način njihovega imenovanja ter njihova pooblastila določi občinski svet z odlokom. V 75. členu je določila, da se črtajo vse določbe, ki so se nanašale na prejšnji dve KS Bukovica-Šinkov Turn in Vodice. Iz tega izhaja, da sta z uveljavitvijo sprememb in dopolnitev statuta prenehali obstajati ti dve krajevni skupnosti.
10. Določbe 7. člena statuta naj bi pomenile njegovo uskladitev z novim 18. členom, sprejetim z novelo ZLS iz leta 1997. Kot je razvidno, prvi odstavek 7. člena statuta ne ustanavlja vaških skupnosti – ne določa njihovega imena in območja – ampak daje le možnost ustanovitve vaških skupnosti, vendar le na območjih posameznih katastrskih občin. S tem je statut omejil možnosti za ugotavljanje interesa prebivalcev glede območja ožjega dela občine. Po tej določbi naj bi bila območja vaških skupnosti lahko le območja katastrskih občin. Četrti odstavek 18. člena ZLS izrecno določa, da se ugotavljanje interesa nanaša na ime in območje ožjega dela občine, na katerem naj bi bili ustanovljeni ožji deli. V nasprotju z ZLS je četrti odstavek 7. člena statuta. Ta določa, da organe ožjih delov občine, način njihovega imenovanja ter njihova pooblastila določi občinski svet z odlokom. Vaške skupnosti so tako kot krajevne in četrtne skupnosti ožji deli občine. Člen 19 ZLS v prvem odstavku določa, da ima ožji del občine svet, ki ga izvolijo upravičenci s stalnim prebivališčem na območju ožjega dela občine in da način izvolitve določa ZLV. Organa vaške skupnosti torej ni mogoče določiti z odlokom, ker ga določa že zakon. Njegovi člani se ne imenujejo, temveč volijo po določbah ZLV. Drugi odstavek 19. člena ZLS dopušča, da ožji deli občine nimajo sveta, vendar mora biti to določeno v statutu. Njegov tretji odstavek pa daje občinam še eno možnost: če s statutom niso ustanovljeni ožji deli občine ali če statut občine določi, da ožji del občine nima sveta, lahko občinski svet ustanovi krajevne, vaške ali četrtne odbore v skladu s tretjim odstavkom 30. člena. Občinski svet lahko ustanovi odbore z odlokom kot svoja posvetovalna telesa ter imenuje in razrešuje njihove člane. Ker prvi in četrti odstavek 7. člena statuta nista v skladu z 18. členom ZLS, ju je ustavno sodišče razveljavilo. Izpodbijani določbi nista v nasprotju le z določbami ZLS, ampak tudi z načeli pravne države iz 2. člena ustave. Načela pravne države zahtevajo, da so pravni predpisi jasni, določni in nedvoumni. Določbi prvega in četrtega odstavka 7. člena statuta dajeta zmotno predstavo o notranji členitvi območja Občine Vodice in bi lahko pomenili zavajanje krajanov, da so na območju občine tudi dejansko ustanovljene vaške skupnosti.
11. Ustavno sodišče izpodbijanih določb ni odpravilo, temveč jih je le razveljavilo, ker je ugotovilo, da niso povzročile škodljivih posledic (drugi odstavek 45. člena ZUstS). Na podlagi odloka o vaških skupnostih in iz njegovih sprememb in dopolnitev (Uradno glasilo Občine Vodice, št. 10/98 in 2/99) je razvidno, da so bili na območju Občine Vodice ustanovljeni vaški odbori v smislu 30. člena ZLS kot posvetovalna telesa občinskega sveta. Čeprav jih navedeni odlok nepravilno imenuje “vaške odbore vaških skupnosti“ in določa, da se njihovi člani imenujejo na zborih ožjega dela občine, so navedeni odbori zgolj vaški odbori, ker vaške skupnosti kot ožji deli občine sploh še niso ustanovljene. Ustavno sodišče se na podlagi 30. člena ZUstS ni odločilo še za presojo zakonitosti in ustavnosti navedenega odloka, ker je ugotovilo, da ta presoja ni nujna za rešitev te zadeve.
12. Določba drugega odstavka 7. člena statuta v skladu s tretjim odstavkom 18. člena ZLS konkretizira število prebivalcev, ki lahko da pobudo za ustanovitev ožjega dela občine. Poleg tega določa, da lahko začne postopek tudi občinski svet ali župan, kar ta dva lahko storita že v okviru svojih pristojnosti. Tretji odstavek 7. člena statuta, ki določa, da je pred ustanovitvijo skupnosti treba ugotoviti voljo občanov v skladu z zakonom in oceniti, za kolikšen del nalog je racionalno in smotrno, da se iz občinske pristojnosti prenese v upravljanje ožjim delom, je v skladu s četrtim odstavkom 18. člena in 19.b členom ZLS. Zato je ustavno sodišče odločilo, da izpodbijani določbi nista v neskladju z ustavo in zakonom (2. točka izreka).
13. Kot je navedeno v 3. točki obrazložitve, je novela ZLS iz leta 1997 v 18. členu določila, da morajo občinski sveti uskladiti statute z določbami novele v šestih mesecih po njeni uveljavitvi (to je do 15. 5. 1998) in da ožjim delom občin, ki so pravne osebe in katerih organizacija, delovanje in pravni status ne bodo usklajeni, preneha pravna subjektiviteta ter da se po uradni dolžnosti odpravijo njihovi žiro računi z 31. 12. 1998 (prvi in drugi odstavek 18. člena). Ustavno sodišče ugotavlja, da so kljub razveljavitvi prvega in četrtega odstavka 7. člena statuta spremembe in dopolnitve statuta, ki jih je Občina Vodice sprejela v predpisanem roku šestih mesecev, pomenile uskladitev statuta z novelo ZLS, in da je določba 75. člena statuta v skladu z 18. členom novele ZLS iz leta 1997 (2. točka izreka).

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena, in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-250/98
Ljubljana, dne 18. novembra 1999.