Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem na pobudo Roka Marenka iz Ljubljane, ki ga zastopa Jasna Dolničar, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 16. decembra 1999

Druga točka 145. člena pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 79/94, 73/95, 39/96, 70/96, 47/97, 3/98, 51/98 - odl. US, 73/98 - odl. US in 90/98) se razveljavi.

1. Pobudnik navaja, da zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 77/98 - odl. US in 6/99 - v nadaljevanju: ZZVZZ) Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije ne daje pooblastila za določanje primerov, ko zavarovanec ni upravičen do nadomestila med začasno zadržanostjo od dela. Zato naj bi bila v neskladju z ZZVZZ določba pravil obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju: pravila OZZ), po kateri zavarovanec nima pravice do nadomestila plače za začasno zadržanost od dela, “če zdravniška komisija na podlagi dokumentacije ugotovi, da se je zavarovanec zaposlil na delovnem mestu, čeprav je že pred zaposlitvijo vedel, da ne izpolnjuje zdravstvenih pogojev oziroma so razlogi za njegovo začasno zadržanost od dela obstojali že pred zaposlitvijo zaradi diagnoze, za katero je vedel, prav tako pa, če je do začasne zadržanosti od dela prišlo na podlagi neresničnih podatkov o zdravstvenem stanju zavarovanca ali njegovega družinskega člana ali o drugih dejstvih, ki so pomembna za ugotavljanje upravičenosti do zadržanosti od dela“. Pobudnik tudi meni, da je takšna določba nehumana, saj naj bi pomenila, da bolnik s kronično boleznijo, ki bi bila ugotovljena pred zaposlitvijo, ne bi bil upravičen do nadomestila.
2. Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: zavod) navaja, da ZZVZZ le okvirno opredeljuje pravice in obveznosti zavarovanih oseb, pravila OZZ kot izvedbeni akt pa to natančneje urejajo. Pooblastilo naj bi dajal 26. člen ZZVZZ, kjer je navedeno, da natančnejši obseg storitev iz prvega odstavka 23. in 25. člena tega zakona, standarde in normative določa zavod s svojimi splošnimi akti v soglasju z ministrom, pristojnim za zdravstvo. Zavod pojasnjuje, da so bili resda zaostreni nekateri kriteriji, na podlagi katerih sme zavod zadržati ali zavrniti izplačilo nadomestila plače zavarovancu, vendar to ne pomeni, da se osebe s kroničnimi boleznimi ne bi mogle zaposliti oziroma prejemati nadomestila za čas odsotnosti z dela. Na določenem delu se lahko zaposli le tisti, ki ima zdravstveno spobnost za določeno delo, ta pa naj bi se ugotovila s predhodnim zdravstvenim pregledom, h kateremu zavezujeta zakon o delovnih razmerjih (Urani list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92, 71/93, 19/94 in 38/94 - v nadaljevanju: ZDR) in zakon o varstvu pri delu (Uradni list SRS, št. 32/74, 16/80 in 25/86 - ZVD). Dela in nadomestila plače pa naj ne bi mogel dobiti nekdo, ki svojega dela že ob nastopu dela ni sposoben opravljati. Izpodbijana določba naj bi varovala delavce, da ne bodo razporejeni na delo, ki ga zaradi svojega zdravstvenega stanja ne morejo opravljati in bi lahko s tem še bolj ogrozili svoje zdravje, pomenila pa naj bi tudi “varovanje“ sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja. V praksi naj bi bilo namreč mogoče opaziti več primerov reševanja socialne stiske na račun zdravstvenega zavarovanja. Zavod navaja, da ne more izplačevati nadomestil plače v breme sredstev obveznega zdravstvenega zavarovanja osebam, ki se same odločijo za dolgotrajno rehabilitacijo v tujini, ki nima direktnega značaja zdravljenja. To bi bilo v nasprotju z ZDR in ZZVZZ.

3. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. Na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 51. člena ustave obseg in vsebino pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev določa ZZVZZ. Po tem zakonu zdravstveno varstvo obsega sistem družbenih, skupinskih in individualnih aktivnosti, ukrepov in storitev za krepitev zdravja, preprečevanje bolezni, zgodnje odkrivanje, pravočasno zdravljenje, nego in rehabilitacijo zbolelih in poškodovanih. Poleg tega pa zdravstveno varstvo po ZZVZZ obsega tudi pravice iz zdravstvenega zavarovanja, s katerimi se zagotavlja socialna varnost v primeru bolezni, poškodbe, poroda ali smrti. Zavarovanim osebam je z obveznim zavarovanjem zagotovljeno v zakonsko določenem obsegu plačilo zdravstvenih storitev, nadomestilo plače med začasno zadržanostjo od dela, pogrebnina in posmrtnina ter povračilo potnih stroškov v zvezi z uveljavljanjem zdravstvenih storitev. Pravice iz obveznega zavarovanja določa zakon, ureditev načina uresničevanja posameznih pravic pa je praviloma izrečno prepuščeno splošnim aktom zavoda, ki je nosilec obveznega zavarovanja.
5. Urejanju nadomestila med začasno zadržanostjo od dela namenja ZZVZZ od 28. do 35. člena. Nadomestilo med začasno zadržanostjo od dela gre zavarovancem na podlagi mnenja osebnega zdravnika oziroma pristojne zdravniške komisije v nekaterih posebnih primerih od prvega dne zadržanosti od dela, sicer pa od enaintridesetega dne zadržanosti. V 31. členu je določen način ugotavljanja osnove in odstotek osnove, v katerem se nadomestilo odmeri. V tem členu pa je določeno tudi, da način valorizacije osnove in nadomestila določi zavod s splošnim aktom. Po prvem odstavku 35. člena ZZVZZ zavarovanec ni upravičen do obravnavanega nadomestila, če v tem času opravlja pridobitno delo, v drugem odstavku navedenega člena pa ZZVZZ določa primere, ko se izplačevanje nadomestila zadrži.
6. Sistem pravic, in v tem okviru tudi njihove omejitve, lahko ureja le zakon. Ko ustavno sodišče presoja skladnost podzakonskega predpisa z zakonom, ki mu je dal podlago za določitev podrobnejšega načina izvrševanja posameznih pravic oziroma obveznosti, presoja zlasti, ali podzakonski predpis zakonsko normo razčlenjuje v okviru, ki je dopuščen takšnemu aktu. Zakonske določbe se lahko dopolnjujejo le toliko, da z dopolnjevanjem udejanjajo smisel zakonske norme, iz katere izhajajo. To pomeni, da morajo imeti upravni organi in tisti, ki izvajajo javna pooblastila, za svoje normiranje v zakonu izrecno določen ali iz njega vsaj ugotovljiv okvir in podlago. Tak podzakonski akt ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Podzakonski akt zato ne sme na novo določati pravic in obveznosti, ker je to v skladu z načelom demokratične in pravne države pridržano ustavi in zakonu. Navedeno velja tudi za splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil.
7. Z izpodbijano določbo so pravila OZZ kot splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, samostojno uredila nov primer izgube pravice do nadomestila plače za začasno zadržanost od dela in s tem zožila zakonsko ureditev. pravila OZZ so zato z obravnavano določbo prekoračila okvir, ki je dopuščen podzakonskemu aktu, oziroma aktu, izdanemu za izvrševanje javih pooblastil, saj ta ne sme spremeniti ali samostojno urediti pravic in obveznosti, ker jih lahko v skladu z načeli delitve oblasti (3. člen ustave) ureja le zakon. S 35. členom ZZVZZ takšna podlaga ni dana, ker ta primere navaja le taksativno. Določbe prvega odstavka torej ni mogoče razumeti tako, da dopušča tudi druge primere. Tudi pooblastilo po 26. členu ZZVZZ, na katerega se zavod sklicuje v odgovoru, se izrečno nanaša na prvi odstavek 23. člena in na 25. člen ZZVZZ, ki obravnavane pravice ne zajemata. Pooblastilo za urejanje načina uresničevanja posameznih pravic je zavodu v ZZVZZ dano nekajkrat. V zvezi z nadomestilom med začasno zadržanostjo od dela je dano v 31. členu, vendar le za določitev načina valorizacije osnove in nadomestila. Glede na navedeno izpodbijana določba krši načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena in tretjega odstavka 153. člena ustave. Zato jo je ustavno sodišče razveljavilo. Razveljavitev ima učinke po tretjem odstavku 45. člena ZUstS.
8. Ustavno sodišče ni ocenjevalo, ali je v sistemu zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja potrebna takšna norma, kot je razveljavljena. O tem je pristojen odločiti zakonodajalec.

9. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednika dr. Lojze Ude ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-50/97
Ljubljana, dne 16. decembra 1999.