Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo podjetja Alpinum Turistično podjetje, p. o., Bohinjsko jezero, ki ga zastopa Manja Krainer, odvetnica v Radovljici, na seji dne 9. decembra 1999

1. Določbe drugega odstavka 19. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 61/93) in 8. člena odloka o spremembi odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni vestnik Gorenjske, št. 25/96) niso bile v neskladju z ustavo in zakonom.
2. Del določbe 2. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča z besedilom: “Kot nezazidano stavbno zemljišče se šteje tudi zemljišče, ki presega površino funkcionalnega zemljišča pri obstoječih stavbah, oziroma površino, ki je potrebna za njihovo normalno rabo in jo je po prostorskem načrtu možno uporabiti za drug namen“ je bil v neskladju z zakonom. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.

1. Pobudnik je dne 21. 12. 1996 vložil pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. člena ter drugega odstavka 19. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: odlok) in 8. člena odloka o spremembi odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: odlok o spremembi odloka), ki jo je dopolnil z dopisoma z dne 10. 2. 1997 in 26. 8. 1998, z naslednjimi utemeljitvami:
a) V drugem odstavku 19. člena odloka je določeno, da se za vse aktivnosti v zvezi z odmero, evidentiranjem, izterjavo, odpisom zaradi neizterljivosti, zastaranja in plačila obresti v zvezi z nadomestilom za uporabo stavbnega zemljišča, uporabljajo določbe zakona o davkih občanov (Uradni list SRS, št. 36/88, 8/89 ter Uradni list RS, št. 48/90 in 7/93 – v nadaljevanju: ZDO). Med določbami ZDO je tudi tista, po kateri pritožba zoper odločbo o odmeri davčne obveznosti ne zadrži njene izvršitve. Takšna ureditev naj bi bila v nasprotju z ustavo ter z 231. in 271. členom zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86, p. b. – v nadaljevanju: ZUP), saj se rešitev, po kateri pritožba zoper upravno odločbo ne zadrži njene izvršitve, ne more predpisati z občinskim aktom. Poleg tega velja ZDO izrečno le za občane, za pravne osebe pa bi se moral uporabljati zakon o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 18/96, 78/96 – odl. US, 87/97, 35/98 – odl. US, 82/98, 91/98 in 1/99 – v nadaljevanju: ZDavP).
b) V 8. členu odloka o spremembi odloka je določeno, da odlok prične veljati osmi dan po objavi, in sicer za Obočini Bled in Bohinj po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, za Občino Radovljica pa po objavi v Uradnem vestniku Gorenjske. Ker je bil odlok o spremembi odloka objavljen le v Uradnem vestniku Gorenjske, št. 25/96, ne pa tudi v Uradnem listu Republike Slovenije, za Občino Bohinj ne bi mogel veljati. Zato naj bi bila uporaba odloka o spremembi odloka za subjekte na območju Občine Bohinj v nasprotju z določbo 154. člena ustave, po kateri morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati.
c) V 2. členu odloka je navedena definicija stavbnega zemljišča in območje, za katerega se plačuje nadomestilo, vendar naj bi bila ta določitev v nasprotju z določbami 1., 2. in 58. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85 in 33/89 ter Uradni list RS, št. 24/92 – odl. US – v nadaljevanju: ZSZ), saj naj bi ta določba razširjala površino nezazidanih stavbnih zemljišč še na površino, ki jo je po prostorskem načrtu možno uporabiti za drug namen. V 4. členu odloka pa naj bi bila našteta območja, ki naj bi bila prav tako v nasprotju z 58. členom ZSZ.
2. Pobudnik utemeljuje svoj pravni interes s tem, da so mu pristojni davčni organi na podlagi izpodbijanih predpisov izdali več odločb o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in da zoper njega tečejo postopki za prisilno izterjavo odmerjenih obveznosti.
3. Občina Bohinj kot nasprotna udeleženka v odgovoru na pobudo (dopis župana in občinskega sveta) navaja, da sta izpodbijana predpisa prenehala veljati z uveljavitvijo odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Bohinj (Uradni list RS, št. 3/98 – v nadaljevanju: odlok o nadomestilu), ki ga je Občinski svet občine Bohinj sprejel dne 20. 12. 1997. Ker torej izpodbijana predpisa od 1. 1. 1998 ne veljata več, Občina Bohinj predlaga, naj ustavno sodišče pobudo zavrže.
4. Pobudnik je z dopisom z dne 29. 4. 1998, ki je bil poslan po prenehanju veljavnosti izpodbijanih predpisov, ustavnemu sodišču predlagal, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih predpisov.

5. Ustavno sodišče ugotavlja, da sta med postopkom za preizkus pobude izpodbijana predpisa prenehala veljati na podlagi 20. člena odloka o nadomestilu. Ustavno sodišče v skladu z 21. členom zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) ni pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki ne veljajo več. Ustavno sodišče pa lahko po 47. členu ZUstS ugotavlja skladnost predpisov z ustavo in zakonom tudi v primeru, če je izpodbijani predpis med postopkom prenehal veljati, kolikor niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti. Takšne posledice je pobudnik zatrjeval v dopolnitvi pobude z dne 26. 6. 1998, ki ji je priložil več dokumentov o številnih postopkih v zvezi z odmero in prisilno izterjavo obveznosti iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki tečejo pred pristojnimi davčnimi organi. Zato je ustavno sodišče štelo, da so podani pogoji iz 47. člena ZUstS za začetek postopka za oceno morebitne neustavnosti in nezakonitosti predpisov, ki sta prenehala veljati.
6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Ustavno sodišče je ugotovilo, da drugi odstavek 19. člena in 8. člen odloka nista bila v neskladju z ustavo in zakonom, in sicer iz naslednjih razlogov:
a) Po drugem odstavku 19. člena odloka se za določene aktivnosti pri določanju obveznosti plačevanja nadomestila (odmera, izterjava in drugo) uporabljajo določbe ZDO. Vendar navedena določba ni originarna občinska norma, saj je v bistvu (ne sicer z enako terminologijo) povzeta po prvem odstavku 63. člena ZSZ, ki spada med določbe VI. poglavja ZSZ. Te so po prvi alinei 56. člena novega zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97) še ostale v veljavi. V prvem odstavku 63. člena ZSZ je namreč določeno, da se glede postopka za odmero in pobiranje ter vračanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, prisilne izterjave, odpisa zaradi neizterljivosti, zastaranja in plačila obresti od nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga zavezanec ni plačal v predpisanem roku, uporabljajo določbe ZDO. V okvir navedenega “postopka za odmero in pobiranje“ nadomestila spadajo nedvomno tudi določbe ZDO, po katerih pritožba zoper odločbo o odmeri davka nima suspenzivnega učinka. Uporaba ZDO za postopek za odmero in pobiranje nadomestila torej ni predpisana z odlokom, temveč z zakonom. Zato izpodbijana ureditev ni bila v nasprotju z 231. členom ZUP (po katerem je rešitev, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve, lahko določena le z zakonom), ki se v smislu 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I – UZITUL) uporablja kot predpis Republike Slovenije.
b) Po 8. členu odloka o spremembi odloka začne ta odlok veljati osmi dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije za občini Bled in Bohinj ter osmi dan po objavi v Uradnem vestniku Gorenjske za Občino Radovljica. Odlok o spremembi odloka, ki je bil objavljen v Uradnem vestniku Gorenjske št. 25/96, s to objavo dejansko ni pričel veljati tudi za Občino Bohinj, kot pravilno trdi pobudnik. Za Občino Bohinj je navedeni akt pričel veljati šele po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 3/97. Do navedene objave odloka o spremembi odloka v Uradnem listu Republike Slovenije se je za Občino Bohinj uporabljal osnovni odlok iz leta 1993. Zato takšno pravno stanje ni bilo v neskladju s 154. členom ustave. Sicer pa z odlokom o spremembi odloka niso bile spremenjene določbe prvotnega odloka, ki jih napada pobudnik (1. in 2. člen ter drugi odstavek 19. člena).
8. Določba 2. člena odloka, ki je med drugim določala, da se kot nezazidano stavbno zemljišče šteje tudi zemljišče, ki presega površino funkcionalnega zemljišča pri obstoječih stavbah oziroma površino, ki je potrebna za njihovo normalno rabo in jo je po prostorskem načrtu možno uporabiti za drug namen, je bila v neskladju z drugim odstavkom 58. člena in 60. členom ZSZ. Po drugem odstavku 58. člena ZSZ se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje na območju mest in naselij mestnega značaja; na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev; na območjih, za katera je sprejet prostorski izvedbeni načrt, in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. Po prvem odstavku 60. člena ZSZ pa se nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča plačuje od površine nezazidanega stavbnega zemljišča, ki je po prostorskem izvedbenem načrtu določeno za gradnjo oziroma za katero je pristojni organ izdal lokacijsko dovoljenje. Iz navedenega sledi, da se nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča lahko plačuje le za zemljišča, za katera je sprejet eden od prostorskih izvedbenih načrtov (zazidalni načrt, ureditveni načrt ali lokacijski načrt). Sestavina prostorskega izvedbenega načrta je tudi načrt gradbenih parcel. Gradbena parcela je po 46. členu zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 – v nadaljevanju: ZUN) stavbno zemljišče, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt ali naprava (stavbišče) in stavbno zemljišče, potrebno za njegovo redno rabo (funkcionalno zemljišče). V skladu z navedenim lahko občine uvajajo nadomestilo za uporabo nezazidanih stavbnih zemljišč le od površine gradbene parcele, ki je po prostorskem izvedbenem načrtu določena za gradnjo. Izven območij, ki so urejena s prostorskimi izvedbenimi načrti, npr. na območjih, ki so urejena s prostorskimi ureditvenimi pogoji, pa se nadomestilo plačuje le od površine nezazidanega stavbnega zemljišča (parcele), za katero je izdano lokacijsko dovoljenje. To med drugim pomeni, da za nezazidano površino, ki presega površino funkcionalnega zemljišča pri obstoječih stavbah, lahko občina predpiše plačilo nadomestila samo, če je za tako nezazidano stavbno parcelo izdano lokacijsko dovoljenje. Po petem odstavku 60. člena ZSZ pa občina lahko z odlokom določi, da se plačuje nadomestilo tudi za površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti. Drugi odstavek 60. člena ZSZ pa določa, da se plačuje nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča le od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe, kar pomeni, da se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča ne plačuje tudi od površine funkcionalnega zemljišča. Glede na navedeno je bil del določbe 2. člena odloka, da se kot nezazidano stavbno zemljišče šteje tudi zemljišče, ki presega površino funkcionalnega zemljišča pri obstoječih stavbah oziroma površino, ki je potrebna za njihovo normalno rabo in jo je po prostorskem načrtu možno uporabiti za drug namen, v neskladju z zakonom. Ta ugotovitev ima v smislu 47. člena ZUstS učinek razveljavitve, ki ga bo mogoče uveljavljati v postopkih, ki še niso končani s pravnomočno odločbo. Pobudnik izpodbija tudi 4. člen odloka, ki naj bi določal območja, ki presegajo okvire iz 2., 58. in 60. člena ZSZ. Ker pa pobudnik ni navedel konkretnih območij, ki naj bi te okvire presegali, tega ustavno sodišče ni moglo presojati.

9. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 6. in 21. člena in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I- 390/96
Ljubljana, dne 22. decembra 1999.