Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Jožeta Požuna iz Velenja, Slavice Mežnar iz Celja, Miloša Skaliča iz Ljubljane, Ervina Dokiča iz Pirana, Antona Škraba iz Radovljice ter Valentina Križa in drugih iz Kočevja, na seji dne 16. decembra 1999

Prva alinea 56. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97) in 58. do 63. člen zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 32/85, 33/89 in Uradni list RS, št. 24/92 – odl. US) niso v neskladju z ustavo.

1. Pobudniki izpodbijajo določbe VI. poglavja prejšnjega zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ-84), ki so po prvi alinei 56. člena novega zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ) še ostale v veljavi in urejajo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Pobudniki sicer nekoliko različno utemeljujejo svoje pobude, vendar je temeljna značilnost vseh v tem, da napadajo ureditev, po kateri morajo nadomestilo plačevati lastniki stavbnega zemljišča. Po navedbah pobudnikov naj bi bilo to nadomestilo uvedeno v času, ko so imela vsa stavbna zemljišča status družbene lastnine. Plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča naj bi bilo takrat utemeljeno, saj naj bi uporabniki uporabljali družbeno premoženje (torej tuje zemljišče). Po 2. členu zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZLNDL) so dotedanje nepremičnine v družbeni lastnini postale lastnina fizičnih oseb, ki so imele na nepremičnini pravico uporabe. S tem, ko je stavbno zemljišče postalo lastnina fizične osebe, po mnenju pobudnikov ni mogoče govoriti o nadomestilu za uporabo, saj za uporabo svoje lastnine v pravni državi ni dopustno pobirati plačila. Poleg tega morajo lastniki plačevati še davek in so tako dvojno obremenjeni. Določanje in pobiranje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki je lastnina fizične osebe, predstavlja po mnenju pobudnikov poseg v lastninsko pravico v nasprotju s 33. členom ustave. Takšna ureditev naj bi bila po mnenju pobudnikov tudi v nasprotju z načeli pravne države (2. člen ustave) in z načelom enakosti pred zakonom (14. člen ustave).
2. Pobudniki utemeljujejo svoj pravni interes s tem, da so kot lastniki stavbnega zemljišča na podlagi odločb pristojnih organov dolžni plačevati nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in da torej plačujejo obveznost, ki je po njihovem mnenju določena v nasprotju z ustavo.
3. Pobudniki predlagajo tudi, naj ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb zakonov.
4. Državni zbor in vlada navajata:
a) Pravna podlaga za obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ni pravica uporabe stavbnega zemljišča v družbeni lastnini, temveč neposredna uporaba stavbnega zemljišča. Zavezanec za plačilo torej ni (v vsakem primeru) lastnik stavbnega zemljišča, ampak je to le v primeru, če je hkrati tudi neposredni uporabnik. Po določbah 62. člena ZSZ-84 so to nadomestilo dolžni plačati taksativno navedeni neposredni uporabniki zemljišča oziroma stavbe ali dela stavbe, in sicer lastnik oziroma najemnik stanovanja ali poslovnega prostora. V obravnavanem primeru torej ni zveze med lastništvom stavbnega zemljišča in obveznostjo plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, zato tu ne gre za kršitev 14. člena ustave (enakost pred zakonom), prav tako pa tudi ne za kršitev 33. člena (pravica do zasebne lastnine).
b) V ZSZ je prehodno ohranjena obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča do sprejetja zakona, ki bo urejal davek na nepremičnine. V prehodnem obdobju, dokler ne bo uveljavljen nov sistem obdavčenja vseh vrst nepremičnin, zakonodajalec ni mogel enostavno ukiniti enega od najpomembnejših finančnih virov občinskih proračunov po določbah zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94, 45/97 – odl. US, 56/98, 1/99, 59/99 – odl. US, 61/99 – odl. US in 79/99 – odl. US – ZFO), s katerim se zagotavlja ne le ustrezna (komunalna) opremljenost stavbnih zemljišč, ampak tudi gospodarski in družbeni razvoj občin. S tem virom lokalna skupnost nadomešča del stroškov za graditev, vzdrževanje in obratovanje ustreznega dela komunalne infrastrukture (javne površine, javna razsvetljava, kanalizacija ipd.) oziroma javnih služb (čiščenje javnih površin, odvoz odpadkov neznanega izvora), katerih uporaba se po naravi stvari ne more zaračunavati posameznemu uporabniku.
c) Občinam je treba zagotoviti sistemski vir sredstev za obveznosti, ki jim jih nalaga zakon. V 8. členu ZSZ je določeno, da je gospodarjenje s stavbnimi zemljišči obvezna lokalna gospodarska javna služba, gospodarjenje s stavbnimi zemljišči pa po 7. členu navedenega zakona obsega tudi graditev javne infrastrukture, s katero se glede na njihov namen zagotavlja uporabnost zemljišč (opremljanje stavbnih zemljišč). Ker pa je z 39. členom istega zakona med drugim tudi jasno določeno, da je gradnja objektov mogoča samo na opremljenih stavbnih zemljiščih, bi prekinitev ali drastično zmanjšanje višine nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pomenila tudi občutni zastoj razvoja na določenem območju. Z reformo lokalne samouprave je občina postala temeljna lokalna samoupravna skupnost, ki v okviru zakonov samostojno organizira svoje službe in njihovo delo. To velja tudi za opremljanje stavbnih zemljišč. Zato je z 9. členom ZSZ jasno določeno, da so zadeve, o katerih po tem zakonu odločajo pristojni občinski organi, zadeve iz izvirne pristojnosti občine. Ta naloga izvira iz njene splošne pristojnosti za urejanje prostora na območju občine, torej tudi, da gospodari s stavbnimi zemljišči na svojem območju.
č) Poleg tega je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča tudi instrument zemljiške politike, ki naj preprečuje prekomerno poseganje na zemljišča, vključno s kmetijskimi zemljišči. Z nadomestilom pa občina zajema tudi del povečane vrednosti nepremičnin, ki je posledica vlaganj v razvoj območja, kjer nepremičnina leži in kjer torej ne gre za vlaganja lastnikov oziroma uporabnikov nepremičnin.

5. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo, ni pa sprejelo predloga za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZSZ do končne odločitve (sklep št. U-I-39/97 z dne 4. 2. 1999).
6. Pravna razmerja v zvezi s stavbnimi zemljišči so bila na novo urejena z ZSZ, ki je obdržal v veljavi določbe prve in tretje alinee 41. člena ter 58. do 63. člena (VI. poglavje) ZSZ-84. Te urejajo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Zakonodajalec se je zavedal, da veljavna ureditev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ni primerna in ni pravno konsistentna. Zato je ni povzel v novem zakonu, temveč jo je le začasno zadržal v veljavi kot prehodno ureditev do uzakonitve novega sistema obdavčitve nepremičnin. Z njim bo predvidoma uvedena davčna obveznost (kot premoženjski davek) za vse vrste nepremičnin, medtem ko se po obstoječi ureditvi premoženjski davek plačuje le od stavb oziroma stanovanj nad 160 m2 površine, stavbna zemljišča pa niso obdavčena. Navedeno plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča je torej ohranjeno kot začasna oziroma prehodna rešitev do uveljavitve nove sistemske zakonodaje na področju premoženjskih davkov, saj v navedenem prehodnem obdobju ni bilo mogoče ukiniti enega od najpomembnejših virov prihodkov občinskih proračunov za financiranje javne porabe na ravni občin.
7. Ustavno sodišče je ustavnost določb ZSZ-84 o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča že presojalo. V obrazložitvi sklepa št. U-I-96/93 z dne 12. 5. 1994 (OdlUS III, 47) je poudarilo, da pravna podlaga za obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ni pravica uporabe stavbnega zemljišča v družbeni lastnini, temveč neposredna uporaba stavbnega zemljišča. To nadomestilo so dolžni plačevati v zakonu taksativno navedeni neposredni uporabniki stavbnega zemljišča oziroma stavbe ali dela stavbe. Po izvedenem lastninjenju stavbnih zemljišč so to lastniki ali drugi neposredni uporabniki. To, da je z nadomestilom dejansko obremenjena uporaba, izhaja tudi iz 61. člena ZSZ-84, ki določa, da je višina nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča odvisna od opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter od možnosti priključitve na te objekte in naprave, lege in namembnosti ter smotrne izkoriščenosti stavbnega zemljišča, od izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in od meril za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.
8. Z izpodbijano ureditvijo je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ohranjeno kot javnopravna dajatev za dejansko uporabo stavbnega zemljišča. Pravna podlaga za obveznost plačevanja tega nadomestila torej ni lastninska pravica, temveč neposredna uporaba stavbnega zemljišča. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in davek od stavb predstavljata torej skupaj začasno (do uveljavitve nove sistemske ureditve) celovito obdavčitev nepremičnin, pri čemer pomeni nadomestilo finančno pomembnejši vir, saj prinaša občinam mnogo večji prihodek kot davek od stavb.
9. Opisani sistem obdavčevanja je torej sistem v prehodnem obdobju, pri čemer obremenjuje ta obveznost glede na lastninjenje stavbnih zemljišč nove lastnike in uporabnike. Po oceni ustavnega sodišča obstoj in čas trajanja prehodne ureditve še nista v nasprotju z načeli pravne države (2. člen ustave). Glede na določbe 146. in 147. člena ustave izpodbijana ureditev ne predstavlja posega v 33. člen ustave, ki zagotavlja varstvo zasebne lastnine. Kot vse druge davščine temelji na 147. členu ustave, ki predstavlja podlago za predpisovanje davkov in drugih dajatev. Sama po sebi torej ne predstavlja posega v pravico do zasebne lastnine.
10. Prav tako tudi ni utemeljen očitek pobudnikov glede neskladnosti izpodbijane ureditve s 14. členom ustave, saj ZSZ nalaga obveznost vsem uporabnikom stavbnih zemljišč ne glede na lastništvo in med njimi ne dela neutemeljenih razlik. V praksi sicer lahko prihaja do določenih razlik glede višine obremenitve po posameznih območjih oziroma po vrstah zemljišč, vendar na podlagi z zakonom določenih kriterijev.
11. Glede na navedeno ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana ureditev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča ni v neskladju z ustavo. Pri presoji je ustavno sodišče upoštevalo, da predstavlja izpodbijano nadomestilo zelo pomemben vir sredstev za financiranje občinskih proračunov, in da je od njega odvisno izvrševanje številnih nalog na področju lokalne samouprave. Glede na navedeno bi morebitna ukinitev tega nadomestila zaradi pomanjkljivosti v njegovi pravni izvedbi (pred uvedbo novega nepremičninskega davka) lahko resno ogrozila izvajanje ustavnih nalog občin.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: namestnik predsednika dr. Lojze Ude ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-39/97
Ljubljana, dne 16. decembra 1999.