Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Marije Umek ter Karla Lorenčiča in drugih iz Ruš, na seji dne 3. februarja 2000

Odlok o ureditvenem načrtu dela pretežno skladiščno-transportne cone ob Toledovi ulici v Rušah (Medobčinski uradni vestnik, št. 24/97) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudniki navajajo, da je odlok o ureditvenem načrtu dela pretežno skladiščno-transportne cone ob Toledovi ulici v Rušah (v nadaljevanju: odlok o ureditvenem načrtu) v nasprotju z več določbami zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 22/97 – v nadaljevanju: ZUN) ter s 33. členom ustave.
2. Odlok o ureditvenem načrtu naj bi predvideval gradnjo industrijskega objekta za proizvodnjo stiropora na območju, ki je v vseh občinskih planskih aktih opredeljeno kot skladiščno-transportno območje in se nahaja neposredno ob stanovanjskem območju. Iz karte št. 1 – zasnova namenske rabe površin dolgoročnega plana Občine Ruše – naj bi bilo razvidno, da skladiščno-transportna cona nikoli ni bila namenjena za gradnjo industrijskih proizvodnih objektov oziroma objektov proizvodne obrti. Iz navedenih razlogov naj bi bil izpodbijani predpis v nasprotju z vsemi planskimi akti Občine Ruše. Pobudniki nadalje navajajo, da je odlok o ureditvenem načrtu v nasprotju z določbami 36., 37. in 38. člena ZUN, ker najboljša rešitev ni bila izbrana na javnem natečaju na podlagi več pridobljenih predlogov. Tudi določbe 23., 40. in 42. člena ZUN naj bi ne bile upoštevane. Po navedbah pobudnikov investitor že opravlja dejavnost izdelave stiropora v manjšem obsegu v objektu, zgrajenem brez dovoljenj. Soglasja o emisiji škodljivih plinov, emisiji hrupa in o povečanem prometu, ki so bila dana v postopku sprejemanja izpodbijanega odloka o ureditvenem načrtu, se tako nanašajo na obstoječe in zaradi proizvodnje že poslabšano stanje. Pobudniki navajajo tudi, da je v zapisniku z javne obravnave osnutka odloka o ureditvenem načrtu izpadlo več njihovih tehtnih pripomb. Na podlagi tega zapisnika naj bi Krajevna skupnost Ruše izdala soglasje k osnutku odloka o ureditvenem načrtu. Pri Krajevni skupnosti Ruše so krajani zato ugovarjali. Posredovanje pomanjkljivega zapisnika občinskim svetnikom je po mnenju pobudnikov povzročilo, da so ti sprejeli izpodbijani odlok o ureditvenem načrtu. Po mnenju prve pobudnice je izpodbijani odlok o ureditvenem načrtu v nasprotju z določbo 33. člena ustave, ki jamči zasebno lastnino. Tovarniška hala, ki je predvidena z odlokom o ureditevenem načrtu, naj bi povzročila povečanje hrupa, prometa in onesnaženosti ozračja in okolice. Ker pobudnica stanuje v neposredni bližini predvidenega posega v prostor, naj bi bilo s tem poseženo v njeno bivalno okolje in zato v njeno zasebno lastnino.
3. Občina Ruše v odgovoru navaja, da je območje ob Toledovi ulici v Rušah v planskih aktih razvrščeno v ureditveno območje naselja Ruše. Kot sestavni del dolgoročnega plana je bila po njenih navedbah sprejeta urbanistična zasnova za naselje Ruše (Medobčinski uradni vestnik, št. 14/88 – v nadaljevanju: urbanistična zasnova). Po urbanistični zasnovi je območje namenjeno pretežno skladiščno-transportni dejavnosti in nanjo vezanim dejavnostim. Gre za območje železniške postaje, na katerem se naklada, razklada in skladišči blago, dopustne pa so tudi gospodarske dejavnosti, ki območju ne spreminjajo pretežnega značaja. Iz grafičnega dela urbanistične zasnove Ruše izhaja, da je za območje treba izdelati ureditveni načrt. Na tem območju naj bi si dva investitorja prizadevala zgraditi skladiščno-proizvodni objekt in upravno zgradbo. Ker prostorski ureditveni pogoji niso prostorski izvedbeni akti, s katerimi je mogoče urejati posege v prostor na tem območju, je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-104/96 z dne 24. 10. 1996 (Uradni list RS, št. 64/96 in OdlUS V, 137) že razveljavilo sedmo alineo prvega odstavka 10. člena odloka o prostorskih ureditvenih pogojih, ki je urejal novogradnjo istega objekta. Investitorja sta po navedbah občine zato po predhodnem zbiranju ponudb naročila in plačala izdelavo ureditvenega načrta. Izvajalec naj bi bil izbran kot cenovno najugodnejši ponudnik izmed treh ponudnikov. Postopek priprave in sprejema odloka o ureditvenem načrtu naj bi potekal v skladu z zakonom o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – v nadaljevanju: ZUreP), ZUN in občinskimi planskimi akti. Občina je predložila tudi obsežno listinsko dokumentacijo o sprejemu programa priprave ureditvenega načrta, o javni razgrnitvi osnutka ureditvenega načrta in o njegovi javni obravnavi, o pripombah krajanov in o oblikovanju stališča do pripomb krajanov ter o obveščanju krajanov o stališčih občine.

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-227/97 z dne 4. 12. 1997 (Uradni list RS, št. 82/97) sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o ureditvenem načrtu in z istim sklepom do dokončne odločitve zadržalo njegovo izvrševanje.
5. Glede novogradnje na Toledovi ulici v Rušah je ustavno sodišče v odločbi št. U-I-104/96 ugotovilo, da prostorski ureditveni pogoji za to ureditveno območje in za tovrstni poseg niso ustrezen prostorski izvedbeni akt.
6. Po odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Ruše (Medobčinski uradni vestnik, št. 14/94 – v nadaljevanju: planski akti) sodi območje, ki ga ureja odlok o ureditvenem načrtu v ureditveno območje naselja Ruše. Za ureditveno območje Ruše so merila, načela in pogoji za urejanje posameznih območij določeni v urbanistični zasnovi, za katero planski akti Občine Ruše določajo, da je njihov sestavni del. Iz nje izhaja podrobnejši prikaz načina urejanja ureditvenega območja Ruše. Merila, načela in pogoji za urejanje posameznih območij pa bodo po planskih aktih natančneje določeni v posameznih prostorskih izvedbenih aktih.
7. Urbanističa zasnova obsega več tematskih kartografskih prilog. Na karti, ki ureja zasnovo namenske rabe površin, je kot obstoječe stanje na območju, ki ga ureja izpodbijani odlok o ureditvenem načrtu, določeno, da sodi v skladiščno-transportno območje. Glede predvidene namenske rabe površin to območje ni posebej urejeno. Iz karte, ki ureja stavbna zemljišča in druga območja kompleksne gradnje, je razvidno, da je območje opredeljeno kot območje proizvodnih dejavnosti. Na karti, ki določa usmeritve za urejanje območij s prostorskimi izvedbenimi akti, je območje opredeljeno kot pretežno skladiščno-transportno območje, za katerega je treba izdelati ureditveni načrt. Iz planskih aktov izhaja, da je območje, ki ga ureja odlok o ureditvenem načrtu, pretežno skladiščno transportno območje. Na njem je predvidena tudi proizvodna dejavnost.
8. Očitek pobudnikov, da je v planskih aktih občine območje določeno kot izključno skladiščno transportno, zato ni utemeljen. V planskih aktih Občine Ruše je na območju predvidena tudi proizvodna dejavnost v obsegu, ki območju ne spreminja pretežnega značaja skladiščno transportnega območja. Odlok o ureditvenem načrtu iz teh razlogov ni v nasprotju s planskimi akti Občine Ruše.
9. Pobudniki nadalje navajajo, da najboljša strokovna rešitev ni bila izbrana na javnem natečaju na podlagi več pridobljenih predlogov. Zato naj bi bil odlok o ureditvenem načrtu v nasprotju z določbami 36., 37. in 38. člena ZUN.
10. Način pridobitve strokovnih rešitev ureja 36. člen ZUN. S programom priprave prostorskih izvedbenih aktov se določi način pridobitve strokovnih rešitev za prostorske izvedbene načrte. Za zazidalne oziroma ureditvene načrte se pripravijo praviloma variantne strokovne rešitve. Te rešitve se za območja z vsebinsko in oblikovno zahtevnejšimi posegi oziroma prostorskimi ureditvami pridobijo z javnim natečajem, ki ga razpiše pristojni organ občine. Ta imenuje tudi strokovno telo za oceno pridobljene rešitve. Z natečajem pridobljene rešitve se skupaj s strokovnim mnenjem javno razgrnejo najmanj za 14 dni. O izbiri rešitve, ki je podlaga za pripravo prostorskega izvedbenega načrta, odloči pristojni organ občine. Na podlagi ZUN je izdano navodilo o vsebini posebnih strokovnih podlag in vsebini prostorskih izvedbenih aktov (Uradni list RS, št. 14/85 – v nadaljevanju: navodilo), ki v 9. členu določa, da se strokovne rešitve za realizacijo odločitev v planskih aktih za ureditvene oziroma zazidalne načrte pripravijo variantno, razen če je zaradi naravnih in drugih omejitev, tehnoloških zahtev in omejitev ter pogojev organov, organizacij oziroma skupnosti, ki dajejo soglasja k osnutkom teh načrtov, na obravnavanem območju možna le ena rešitev. Za območja z vsebinsko in oblikovno zahtevnejšimi posegi oziroma prostorskimi ureditvami se variantne rešitve pridobijo z javnim natečajem, ki ga razpiše pristojni organ občine.
11. Zakon ureja pridobitev strokovnih rešitev za pripravo ureditvenega načrta v eni ali v več variantah. Nadalje zakon predvideva način pridobitve strokovnih rešitev. Kot način pridobitve rešitev je predpisan javni natečaj za rešitve na območju z vsebinsko in oblikovno zahtevnejšimi posegi oziroma prostorskimi ureditvami. V primeru, ko morajo biti rešitve pripravljene variantno, vendar brez natečaja, se lahko naloga poveri eni strokovni organizaciji, ki pa mora vsako od variant strokovno ovrednotiti. Ko so strokovne rešitve pridobljene na javnem natečaju, jih strokovno oceni strokovno telo in se javno razgrnejo. O izbiri rešitve, ki je podlaga za pripravo prostorskega izvedbenega načrta, odloči pristojni organ občine.
12. Občina Ruše je v programu priprave določila izdelovalca ureditvenega načrta, ki je bil izbran kot cenovno najugodnejši ponudnik in ki naj strokovno rešitev predvidi v eni varianti. Ustavno sodišče ne more presojati ali je zaradi naravnih in drugih omejitev, tehnoloških zahtev ter pogojev organov, organizacij oziroma skupnosti, ki dajejo soglasja k osnutkom teh načrtov, možna le ena rešitev glede predvidenih prostorskih ureditev na obravnavanem območju, ker gre za urbanistično in ne pravno presojo. Iz enakih razlogov tudi ne more presojati ali je rešitev vsebinsko in oblikovno takšen poseg, za katerega je predpisan javni natečaj.
13. Iz navedenih razlogov ustavno sodišče ocenjuje, da odlok o ureditvenem načrtu ni v neskladju s 36. členom ZUN, ker je Občina Ruše v programu priprave določila način pridobitve strokovnih rešitev za izpodbijani predpis.
14. Pobudniki očitajo, da je iz zapisnika z javne obravnave osnutka odloka o ureditvenem načrtu izpadlo več njihovih tehtnih pripomb. Na podlagi pomanjkljivega zapisnika naj bi Krajevna skupnost Ruše dala soglasje k osnutku odloka o ureditvenem načrtu. Občinski svetniki naj bi na podlagi pomanjkljivega zapisnika glasovali za sprejem odloka o ureditvenem načrtu.
15. Določbe 37., 38. in 39. člena ZUN urejajo postopek javne razgrnitve in javno obravnavo osnutka ureditvenega načrta. Po preteku javne razgrnitve občinski svet obravnava pripombe in predloge ter zavzame do njih stališče. Na podlagi teh stališč se osnutek prostorskega izvedbenega akta dopolni, pridobijo se soglasja pristojnih organov, organizacij oziroma skupnosti ter pripravijo druge potrebne tehnične rešitve. Tako dopolnjeni osnutek se pošlje v sprejem občinskemu svetu.
16. Iz dopisa, ki so ga pobudniki naslovili na Krajevno skupnost Ruše dne 12. 7. 1997, izhaja, da naj bi bile posamezne izjave v zapisniku z javne obravnave izpuščene. Tudi če bi bil zapisnik z javne obravnave pomanjkljiv, ustavno sodišče ocenjuje, da ne gre za pomanjkljivosti takšne narave, da bi vplivale na celovitost pripomb in predlogov, do katerih je potrebno oblikovati posebno stališče v skladu z 39. členom ZUN. Občinski svet občine Ruše je obravnaval vse pripombe in predloge z javne obravnave in do njih oblikoval stališča. Občinskemu svetu pa na seji ni bil posredovan zapisnik z javne obravnave, kot zmotno menijo pobudniki. Strokovne službe občinske uprave so pripravile za sejo občinskega sveta gradivo. Z vpogledom v gradivo, pa se je ustavno sodišče prepričalo, da so v njem vsebinsko zajete vse pripombe in vsi predlogi ter da so do njih oblikovana stališča. Gradivo je podpisal župan in ga posredoval v sprejem občinskemu svetu.
17. Obveznost pridobiti soglasje krajevne skupnosti tudi ne izhaja iz določb ZUN, temveč je predvidena v programu priprave ureditvenega načrta. Krajevna skupnost je k osnutku odloka o ureditvenem načrtu dala soglasje.
18. Iz navedenih razlogov ustavno sodišče ugotavlja, da je občinski svet obravnaval vse pripombe in predloge z javne obravnave in do njih zavzel stališče, zato odlok o ureditvenem načrtu ni v neskladju z 39. členom ZUN.
19. Pobudniki navajajo tudi kršitve določb 23., 40. in 42. člena ZUN. Pri tem pojasnjujejo, da so pri pripravi odloka o ureditvenem načrtu izhajali iz obstoječega poslabšanega stanja v okolju, zaradi obstoječe proizvodnje v manjšem obsegu, ki se opravlja brez dovoljenja.
20. Določba 40. člena ZUN se nanaša na prostorske ureditvene pogoje, zato odlok o ureditvenem načrtu z njo ne more biti v neskladju.
21. Določba 42. člena se nanaša na javnost prostorskih izvedbenih aktov, pobudniki pa v zvezi z javnostjo odloka o ureditvenem načrtu ne navajajo kršitev.
22. Prvi odstavek 23. člena ZUN ureja strokovne podlage, ki so potrebne pri pripravi prostorskih izvedbenih aktov. Prostorski izvedbeni akti se pripravljajo na podlagi podatkov o naravnih lastnostih prostora in o obstoječi in predvideni rabi prostora ter ob upoštevanju strokovnih podlag, ki so bile pripravljene za dolgoročni in srednjeročni plan, ter posebnih strokovnih podlag, ki so določene v programu priprave prostorskih izvedbenih aktov.
23. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-130/96 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 83/99) sprejelo stališče, da je treba pri izdelavi prostorskih izvedbenih aktov, ki načrtujejo posege v prostor, posebno pozornost posvetiti vplivom, ki jih bodo predvidene dejavnosti imele na sosednja območja in okolje.
24. V planskih aktih so v poglavju 3.7 pod naslovom “Sanacija naravnih virov” predvideni cilji in splošni ukrepi za varstvo zraka, vode, ravnanje z odpadki, omejevanje hrupnosti in onesnaženosti tal. Pod poglavjem 4.3 z naslovom “Program dodatnih raziskav, analiz in študij” je predvidena izdelava posameznih raziskav in analiz, med njimi tudi izdelava posebnih strokovnih podlag in novelacija urbanističnih zasnov za Ruše. Do priprave in sprejema izpodbijanega odloka o urbanističnem načrtu urbanistične zasnove niso bile novelirane.
25. Ker vprašanja vplivov predvidenega posega na okolje oziroma medsebojnih vplivov predvidenih dejavnosti z obstoječimi niso bile prikazane v planskih aktih, je bila potrebna izdelava posebnih strokovnih podlag za pripravo odloka o ureditvenem načrtu. Posebne strokovne podlage za prostorski izvedbeni akt se pripravijo takrat, kadar strokovne podlage za dolgoročni in srednjeročni družbeni plan niso dovolj podrobne in je treba glede na konkretne zahteve in pogoje, ki jih bo obravnaval prostorski izvedbeni akt, te podlage poglobiti oziroma dopolniti ali pripraviti posebej. Odločitev o tem se sprejme v okviru programa priprave prostorskega izvedbenega akta (35. člen ZUN).
26. V programu priprave je predvideno, da se uporabijo že izdelane strokovne podlage in lokacijska dokumentacija, ki je bila pripravljena za odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za naselje Ruše. Izdelovalec odloka o urbanističnem načrtu naj bi posebej izdelal geodetski posnetek območja in potrebne strokovne podlage, projekt objektov in presojo vplivov na okolje pa naj bi zagotovi investitor. Na osnovi vseh navedenih dokumentov pa se pripravi osnutek odloka o ureditvenem načrtu.
27. Po drugem odstavku 23. člena ZUN se s posebnimi strokovnimi podlagami podrobneje razčlenijo naravne lastnosti in ustvarjene razmere na območju, za katero se pripravlja prostorski izvedbeni akt, ugotovijo vplivi predvidenih prostorskih ureditev na okolje ter možnosti za realizacijo odločitev, sprejetih v srednjeročnih planih. Natančnejša vsebina posebnih strokovnih podlag izhaja iz določb navodila.
28. Pri pripravi ureditvenega načrta so bile upoštevane naslednje posebne strokovne podlage o vplivih predvidene prostorske ureditve na okolje: strokovna ocena obremenitve okolja s hrupom zaradi predvidene proizvodne hale za izdelavo stiropora, presoja vplivov na okolje pri proizvodnji ekspandiranega polistirena, dopolnitev presoje vplivov na okolje pri proizvodnji ekspandiranega polistirena in strokovne podlage za lokacijsko dokumentacijo, pripravljeno na podlagi odloka o ureditvenih pogojih, ki je predvideval izgradnjo istega objekta, skupaj s presojo vplivov.
29. V skladu z drugim odstavkom 23. člena ZUN so bile pri pripravi posebnih strokovnih podlag o vplivih na okolje upoštevane naravne lastnosti in ustvarjene razmere na območju. Prikazan je bil vpliv predvidene dejavnosti na okolje in upoštevani so bili predpisani pogoji in omejitve. Na podlagi navedenega so bile določene omejitve glede razvojnih možnosti za predvideno dejavnost v tem okolju. Po 10. členu odloka o ureditvenem načrtu so posebne strokovne podlage o vplivih na okolje sestavni del ureditvenega načrta.
30. Pogoji in omejitve glede vplivov predvidenega posega v prostor na okolje so določeni s predpisi, ki so bili v posebnih strokovnih podlagah upoštevani. V njih so določene med drugim zgornje meje dopustnosti posameznih emisij. Nanje ne more vplivati neregistrirana dejavnost investitorja. Ustavno sodišče pa ni pristojno ocenjevati posebnih strokovnih podlag o naravnih lastnostih in posebnih strokovnih podlag o ustvarjenih razmerah na območju, ker gre za njihovo strokovno in ne pravno presojo. Ustavno sodišče na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) tudi ni pristojno za presojo konkretnih aktov organov, organizacij in skupnosti, ki so dali soglasja in postavili zahteve za pripravo ureditvenega načrta.
31. V postopku priprave ureditvenega načrta so bile pripravljene posebne strokovne podlage, ki so razčlenile naravne lastnosti in ustvarjene razmere na območju, za katerega se je pripravljal izpodbijani predpis. Ugotovljeni so bili vplivi predvidenih prostorskih ureditev na okolje ter možnosti za realizacijo odločitev iz planskih aktov, s tem da so bili upoštevani predpisani pogoji in omejitve ter na podlagi tega določene razvojne omejitve za to dejavnost. Ustavno sodišče zato ugotavlja, da odlok o ureditvenem načrtu ni v neskladju s 23. členom ZUN.
32. Pobudnica izpodbijanemu predpisu, ki načrtuje izgradnjo proizvodnega objekta, očita, da v nasprotju s 33. členom ustave posega v njeno lastnino, saj bo poseg poslabšal njeno bivalno okolje.
33. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 65) ugotovilo, da ustave demokratičnih držav varujejo lastninsko pravico kot posebno obliko materialnega varstva človekove svobode, ki naj skupaj z drugimi ustavnimi pravicami zagotavlja možnost svobodnega življenja, zadovoljevanja življenjskih potreb in osebnostni razvoj v družbi. Hkrati pa se v teh pravnih sistemih uveljavlja spoznanje, da posameznikova svoboda na premoženjskem področju ne more biti neomejena, vezana le na posameznika – lastnika, ampak da se morajo pri izvrševanju te pravice upoštevati tudi interesi drugih članov skupnosti. Zato omejitve lastninske svobode zaradi zagotavljanja javnega interesa sodijo v okvir socialne vezanosti lastnine. Navedena spoznanja so upoštevana tudi v ustavi. Pravica do zasebne lastnine je načelno zagotovljena v 33. členu ustave. V 67. členu ustave pa je določeno, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Zato sta določbi 33. in 67. člena neločljivo povezani, zakonodajalec pa je pri konkretizaciji vsebine lastninske pravice to dolžan upoštevati.
34. Odlok o urbanističnem načrtu, ki predvideva izgradnjo industrijskega objekta in naj bi posegel v lastninsko pravico pobudnice, je bil sprejet v skladu z določbami ZUN. V okviru socialne vezanosti lastninske pravice ZUN v javnem interesu ureja urbanistično načrtovanje naselij oziroma urbanistično načrtovanje drugih posegov v prostor. Osrednji del tega zakona pomeni konkretizacijo aktivnosti, ki se imenuje urbanistično načrtovanje. Na podlagi pravil urbanističnega načrtovanja se v skladu z usmeritvami dolgoročnega plana in v skladu z rešitvami, ki jih določa srednjeročni plan, določijo pogoji za prenos načrtovanih objektov in naprav v prostor ter zagotavlja urbanistični nadzor nad njihovim izvajanjem. Izhajajoč iz namena ZUN, na podlagi katerega je bil sprejet izpodbijani predpis, ustavno sodišče ugotavlja, da odlok o ureditvenem načrtu ne predvideva takšnega posega v prostor, ki bi predstavljal nedopusten poseg v lastninsko pravico v nasprotju s 33. členom ustave.

35. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.