Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pobudah Jožeta Sedonje, Branka Osterca, Lovra Šuštaršiča in Petra Teihmeistra, vseh iz Ljubljane, ter Ljubomira Jovanoviča iz Ribnice, ki jih vse zastopajo Bojana Potočan, Matjaž Rihtar in Niko Sedonja, odvetniki v Ljubljani, Marjetice Nosan iz Celja, Sindikata državnih in družbenih organov ter Sindikata carinikov Slovenije na seji dne 17. 2. 2000

1. Drugi odstavek 9. člena, drugi in četrti odstavek 11. člena ter 2. točka osmega odstavka 28. člena zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 50/99) niso v neskladju z ustavo.
2. Pobuda za oceno ustavnosti 45. člena zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb se zavrže.

1. Pobudo za oceno ustavnosti v izreku navedenih določb je vložilo šest posameznikov in dva sindikata. Posamezniki so bili leta 1992 zaposleni na Ministrstvu za pravosodje in na Ministrstvu za notranje zadeve, pobudnica pa je bila v letu 1992 sodnica. Sindikata predstavljata carinike ter zaposlene v državnih in družbenih organih. Pobude se nanašajo na t.i. “uslužbenske” lastniške certifikate, uzakonjene s spremembami zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92, 7/93 in 31/93 – v nadaljevanju: ZLPP) v letu 1993.
2. Pobudniki Jože Sedonja, Branko Osterc, Lovro Šuštaršič, Peter Teihmeister in Ljubomir Jovanovič (v nadaljevanju: pobudniki) navajajo, da jim je Republika Slovenija izdala iz naslova premalo izplačanih plač certifikate v skladu z osmim odstavkom 31. člena ZLPP. Ob prejemu uslužbenskih certifikatov niso sprožili delovnega spora zaradi terjatve razlike med izplačanimi in neizplačanimi plačami, saj so imeli možnost uporabiti te certifikate za nakup delnic ali drugega premoženja Republike Slovenije ter podjetij v njeni lasti. Uslužbenski certifikati so za pobudnike pomenili določeno premoženjsko vrednost in so bili njihova zasebna lastnina.
3. Republika Slovenija svoje obljube, ki izhaja iz 31. člena ZLPP ni izpolnila, pobudnikom pa naj bi možnost zamenjave certifikatov za določeno državno premoženje dokončno odvzela z izpodbijano ureditvijo v zakonu o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (v nadaljevanju: ZPSPID). S prenosom uslužbenskih certifikatov na račun prvega pokojninskega sklada naj bi bila pobudnikom odvzeta lastninska pravica na uslužbenskih certifikatih, s katerimi so jim bile že priznane določene premoženjske pravice: razlika med izplačanimi in neizplačanimi plačami oziroma možnost odkupa določenega državnega premoženja. Tak ukrep naj bi pomenil nacionalizacijo premoženjskih pravic pobudnikov. Za tak prisilni ukrep naj ne bi bilo podlage v ustavi, ki dopušča v 69. členu zgolj razlastitev nepremičnin v javno korist. Izpodbijane določbe ZPSPID naj bi bile zato v nasprotju s 33. členom ustave. Pobudniki še navajajo, da se niso odpovedali pravici oziroma terjatvi za razliko med izplačanimi in neizplačanimi osebnimi dohodki. Čeprav certifikat ni vrednostni papir, pa naj bi iz njegove zakonsko opredeljene vsebine izhajalo priznanje o višini dolga. Terjatve pa so premoženjske pravice, ki jih država pobudnikom, glede na določbo 33. člena ustave, ne more odvzeti in tudi ne samovoljno preoblikovati za drugačna upravičenja.
4. Pobudniki zatrjujejo tudi kršitev pravice iz 22. člena ustave. Po razveljavitvi ZLPP in z uveljavitvijo izpodbijanih določb ZPSPID naj bi ne bilo več zagotovljeno enako varstvo pravic državljanov, zaposlenih v državni upravi, z državljani, zaposlenimi v podjetjih, ki so se lastninila po ZLPP. Po mnenju pobudnikov po določbi 22. člena ustave ne gre le za zagotovljeno enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem, marveč tudi pred drugimi državnimi organi, torej tudi pred Državnim zborom. Zamenjava uslužbenskih certifikatov za pokojninske bone niti za pobudnike niti za njihove pravne naslednike nima praktično nobene koristi. Posebej ne za tiste pobudnike, ki so že upokojeni. Sicer pa pobudniki pokojninskih bonov tudi nimajo namena podarjati komu drugemu.
5. Po mnenju pobudnikov je v neskladju s 125. členom in posredno s 23. členom ustave tudi določba 45. člena ZPSPID, ker naj bi z določitvijo, kdo je dolžan kriti nekatere stroške sodnih postopkov, pomenila pritisk na sodno vejo oblasti in neposreden poseg v neodvisnost sodnika.
6. Oba sindikata v samostojnih, čeprav v vsebinsko enakih vlogah, izpodbijata le drugi odstavek 9. člena ZPSPID. Po mnenju sindikatov ta določba za nazaj spreminja 31. člen ZLPP, ki je dal upravičencem pravico do delnic državnega premoženja. Lastnikom uslužbenskih certifikatov je bila vzeta tudi pravica izbire med delnicami in pokojninskimi boni. Tržna vrednost bonov naj bi bila na trgu nižja od delnic, zato bodo upravičenci ponovno prikrajšani. Pravico do državnega premoženja so upravičenci dobili že z ZLPP. Šlo naj bi za zasebno premoženje, ki je zaščiteno s 33. členom ustave. Ker naj bi izpodbijana določba z učinkom za nazaj posegla v pridobljene pravice, naj bi bila tudi v nasprotju s 155. členom ustave.
7. Pobudnica Marjetica Nosan (v nadaljevanju: pobudnica) navaja, da je bila v letu 1992 zaposlena kot sodnica. Osnova za izračun njene plače je bila določena v nasprotju z zakonom, namesto izplačila pa naj bi pobudnica prejela uslužbenski certifikat. S tem naj bi država priznala svoj dolg do pobudnice, za plačilo katerega je pobudnica vložila tožbo. Z ZPSPID naj bi država sama kot dolžnik, torej brez soglasja upnika in izrecno proti njegovi volji, določila obseg svoje obveznosti in način plačila. Z močjo oblastnega organa naj bi tako država odločila v obligacijskem razmerju, v katerem sama nastopa kot dolžnik. Pri tem naj bi kršila 2., 14., 15., 22., 153. in 155. člen ustave. Pobudnica predlaga, naj ustavno sodišče 12. točko 1. člena in drugi odstavek 9. člena ZPSPID odpravi. S tem naj bi bilo omogočeno enakopravno urejanje medsebojnih pravic med državo in delavci, ki so v letu 1992 prejemali plačo iz državnega proračuna. V tem okviru bi država kot dolžnik lahko ponudila svojim upnikom pokojninske bone, ne more pa jim tega vsiliti s sprejemom zakona.

8. Ustavno sodišče je pobude sprejelo. Državni zbor na pobude ni odgovoril. Ker je dejansko stanje dovolj pojasnjeno, je ustavno sodišče na podlagi četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
9. To, kar pobudniki izpodbijajo, so določbe ZPSPID o:
– prenosu uslužbenskih certifikatov na ločen račun prvega pokojninskega sklada (v nadaljevanju: PPS, drugi odstavek 9. člena),
– zamenjavi lastniških certifikatov PPS za dopolnilno državno premoženje (drugi in četrti odstavek 11. člena) in
– prenosu pokojninskih bonov na račune imetnikov uslužbenskih certifikatov (2. točka osmega odstavka 28. člena).
10. Gre torej za zakonsko ureditev, po kateri so se uslužbenski certifikati, izdani na podlagi šestega odstavka 31. člena ZLPP, zamenjali za pokojninske bone. Za presojo take zamenjave pa je treba najprej presoditi, kakšna je pravna narava uslužbenskih certifikatov ter kakšne pravice oziroma upravičenja so imeli njihovi imetniki.
11. ZPSPID v 12. točki 1. člena pove, kaj razume pod pojmom uslužbenski certifikat: to so lastniški certifikati, izdani na podlagi šestega odstavka 31. člena ZLPP. Gre zgolj za poimenovanje dodatnih lastninskih certifikatov, s čimer se za njihove imetnike (upravičence) nič ne spremeni. Še posebej ne to, kar navaja pobudnica: da naj bi bilo že poimenovanje teh lastniških certifikatov kot “uslužbenskih” podlaga za njihovo zamenjavo v pokojninske bone.
12. S spremembami ZLPP v letu 1993 se je država obvezala, da bo poleg državljanskih certifikatov (namenjenih brezplačni razdelitvi dela družbenega kapitala vsem državljanom) izdala še lastniške certifikate zaposlenim v javnih zavodih, državnih organih in drugih organih in organizacijah, ki se pretežno financirajo iz proračunskih sredstev. Po šestem odstavku 31. člena ZLPP je izdaja teh certifikatov omejena le na tiste zaposlene, ki so bili v negospodarskih organizacijah zaposleni v obdobju od 1. 1. 1992 do 31. 10. 1992. Medtem ko je vrednost državljanskih certifikatov določena v absolutnih zneskih (v enaki višini za vse državljane enake starosti), je za določitev vrednosti uslužbenskega certifikata predpisan kriterij plače, na podlagi katerega se ugotovi vrednost certifikata za vsakega upravičenca posebej.
13. Uslužbenski certifikati so se izdali za razliko med izplačanimi plačami in neizplačanimi plačami v skladu s kolektivno pogodbo za negospodarske dejavnosti (Uradni list RS, št. 18/91 – v nadaljevanju: KPND). Pobudniki in pobudnica, enako pa tudi oba sindikata, izhajajo iz napačne predpostavke, da gre za razliko v plači, ki bi morala biti zaposlenim sicer izplačana v denarju. Iz stališča torej, da je šlo le za zakonsko določitev načina poplačila denarne obveznosti (nadomestno izpolnitev) in da je certifikat tudi listina o pripoznavi dolga (obligacijske terjatve za neizplačane plače). Na tako razlago bi sicer lahko kazala uporaba pojma “neizplačane plače”.
14. Pobudniki in pobudnica so bili zaposleni v državni upravi oziroma v pravosodju. Sindikata predstavljata delavce državnih organov. V letu 1992 sta plače zaposlenih v državnih organih urejala zakon o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90 – v nadaljevanju: ZDDO) in zakon o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/90 – v nadaljevanju: ZFDO). Takrat veljavna KPND je svojo stvarno in osebno veljavnost omejila tako, da izrecno ni veljala za voljene in imenovane funkcionarje, za državne organe pa le tam, kjer posameznih vprašanj zakon ni drugače uredil.
15. Ker je plače zaposlenih v državnih organih v celoti urejal zakon, “neizplačane plače” po kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti za te zaposlene sploh ne more biti – in zato tudi ne zahtevkov iz tega naslova. Razlika v plači je bila lahko le med dejansko izplačano plačo in plačo, ki bi zaposlenim po zakonu morala biti izplačana. O znižanjih plač zaposlenih v državnih organih (in pravosodju) je ustavno sodišče odločalo v zadevah št. U-I-77/91 (odločba in sklep z dne 6. 2. 1992, Uradni list RS, št. 10/92 in OdlUS I, 3), št. U-I-94/92 (odločba in sklep z dne 27. 10. 1992, Uradni list RS, št. 53/92 in OdlUS I, 76), št. U-I-97/92 (odločba z dne 12. 11. 1992, Uradni list RS, št. 56/92 in OdlUS I, 86) in št. U-I-133/92 (sklep z dne 11. 2. 1992, OdlUS II, 17). Odločitve ustavnega sodišča so bile podlaga za uveljavljanje večjega števila zahtevkov zaposlenih v državnih organih, ki pa so se nanašali na tisti del znižanj, ki je šel preko zakonsko dopustnih meja (40% oziroma 50% znižane osnove) – in pa predvsem na plačilo zamudnih obresti.
16. Vendar te razlike niso podlaga za izračun vrednosti uslužbenskega certifikata.1 Njegova vrednost se je za zaposlene v državnih organih izračunala kot razlika med izplačano plačo in fiktivno izračunano plačo, ki bi tem zaposlenim šla, če bi bila njihova osnova za obračun plač taka, kot jo je določala kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti. V izhodišču je bila ta osnova v letu 1992 (razen za oktober 1992) sicer ista: povprečna mesečna plača v gospodarstvu Republike Slovenije (60. člen ZDDO oziroma 6. člen ZFDO in 33. člen KPND). Toda za zaposlene v državnih organih se je ta osnova lahko (in se tudi je) zmanjšala za odstotek, ki ga določi vlada glede na proračunske možnosti. Odstotek takega zmanjšanja je po ZDDO in ZFDO v letu 1992 lahko znašal največ 50%.
17. Uslužbenski certifikat ni potrdilo o premalo izplačani plači, ki bi dajal podlago za denarni zahtevek delavca. S certifikatom ugotovljena razlika ni plača, ki bi zaposlenemu v državnih organih šla iz naslova premalo izplačane ali napačno obračunane plače. Določba o “uslužbenskih” lastniških certifikatih je umeščena v zakonsko določbo, ki ureja “državljanske” lastniške certifikate. Lastniški certifikati iz 31. člena ZLPP upravičencem ne dajejo pravice zahtevati izplačilo njihove vrednosti v denarju. Uporabijo jih lahko le za zakonsko določene namene – “uslužbenske” certifikate tako le za nakup delnic ali drugega premoženja RS ter podjetij v njeni lasti, ki se ponudijo javnosti v odkup za lastniške certifikate.
18. Pravna narava “državljanskih” in “uslužbenskih” lastniških certifikatov je v osnovi enaka (obrazložitev predloga ZPSPID pravi, da “so uslužbenski certifikati po svoji vsebini enaki lastniškim certifikatom”; Poročevalec DZ, št. 30/99). Gre za neprenosljivo listino, ki zagotavlja njenemu imetniku neko premoženjsko pravico: terjatev do države v višini vrednosti sredstev na certifikatnem (evidenčnem) računu upravičenca. Omejena pa je tudi uporaba teh sredstev. Upravičenec jih lahko uporabi le za zakonsko predpisan namen. Uredba o izdaji, razdelitvi in uporabi lastniških certifikatov (Uradni list RS, št. 40/93) glede načina uporabe certifikatov (ki velja tudi za uslužbenske certifikate – 39. člen uredbe) v 6. členu določa, da imetnik uporablja certifikate z lastninsko nakaznico. Z njo da dovoljenje za prenos oziroma preknjižbo sredstev s svojega evidenčnega računa na račun prejemnika – pri tem “izkorišča in uporablja svojo pravico do nakupa delnic v zameno za lastniške certifikate.”
19. Izpodbijane določbe ZPSPID naj bi posegale v pravico do izbire. Vendar je bila imetnikova pravica izbire že po 31. členu ZLPP omejena le na tisto premoženje, ki ga bo država ponudila v odkup za lastniške certifikate. Imetnik certifikata torej ni (ne bi) mogel povsem prosto odločati, kam bo svoj certifikat vložil. Prva izbira je bila na državi, da po svoji presoji določi, katero premoženje bo zamenjala za certifikate. Sedaj pa so uslužbenski certifikati zamenjani v pokojninske bone, ki se lahko porabijo na dva načina. Ali se zamenjajo za polico dodatnega pokojninskega zavarovanja ali pa se z njimi trguje na trgu vrednostnih papirjev (se prodajo enako kot bi se delnice). Za katero premoženje bodo certifikati zamenjani, bo na podlagi 11. člena ZPSPID še vedno odločila le vlada.
20. Vprašanje bi bilo enako, če bi država v nakup za uslužbenske certifikate ponudila le točno določena podjetja. Tudi v takem primeru bi imetnik uslužbenskega certifikata neutemeljeno ugovarjal poseg v pravico do zasebne lastnine s tem, da bi morala država ponuditi v nakup premoženje, ki bi mu po njegovem mnenju prinašalo večji donos. Uslužbenski certifikat daje le pravico do zamenjave za vrednostno ustrezen del državnega premoženja – premoženja, ki ga za tako zamenjavo določi država, ne pa premoženja, ki ga povsem prosto izbere upravičenec sam.
21. Uslužbenski certifikat ni predmet lastninske pravice. Je le potrdilo (izdano v nematerializirani obliki), iz katerega je razvidna višina (vrednost) sredstev na evidenčnem računu, ki jih lahko njegov imetnik uporabi za zakonsko določen namen. Zamenjava za pokojninske bone v višini teh sredstev in premoženjskopravno upravičenje do uporabe teh sredstev ne posega, zato ni v neskladju s 33. in 155. členom ustave. Vprašanje je lahko le, ali je že samo pričakovanje, ki ga daje uslužbenski certifikat, varovano s 33. členom ustave. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-302/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 72/98 in OdlUS VII, 187) navedlo, da gre pri upravičencih do privatizacije za poseg v njihove “pričakovalne pravice” do pridobitve lastništva nad podjetjem, torej do lastništva delnic. Take “pričakovalne pravice” do pridobitve lastninske pravice v tranzicijskih procesih in njihovo varovanost s 33. členom ustave je ustavno sodišče priznalo tudi upravičencem v postopku denacionalizacije (odločba št. U-I-107/96 z dne 5. 12. 1996, Uradni list RS, št. 1/97 in OdlUS V, 174) in zato ni bilo razloga, da jih ne bi priznalo tudi upravičencem v drugem postopku, po katerem se nekdanja “družbena lastnina” pretvarja v pravo lastnino, to je v postopku lastninskega preoblikovanja podjetij.
22. Sprejemanje zakona ni postopek odločanja o pravicah, dolžnostih in pravnih interesih posameznika, v katerem mu ustava z 22. členom zagotavlja enako varstvo pravic. Člen 22 ustave pomeni aplikacijo splošnega načela o enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) na področju sodnega in drugega varstva pravic, zakonodajalca pa obvezuje le glede tega, da posamezne sodne in druge postopke uredi tako, da so v posameznem postopku glede varstva pravic vsi v enakem položaju. Kolikor pobudniki zatrjujejo neskladnost izpodbijanih določb s 14. členom ustave zato, ker da ne zagotavljajo enakih pravic zaposlenim v državni upravi v primerjavi z zaposlenimi v podjetjih, ki so se lastninila po ZLPP, je o tem ustavno sodišče že odločalo, zlasti z odločbo št. U-I-178/93 z dne 19. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 40/94 in OdlUS III, 54). Z navedeno odločbo je ustavno sodišče odločilo, da diferenciacija pri urejanju pravic iz naslova neizplačanega dela plač, ki jo ZLPP ureja med delavci, zaposlenimi v podjetjih, ki se lastninsko preoblikujejo, (25.a člen ZLPP) in delavci, zaposlenimi v javnih zavodih, državnih organih in organizacijah, ki se pretežno financirajo iz proračunskih sredstev (šesti odstavek 31. člena ZLPP), ne krši ustavnega načela enakosti pravnih subjektov (drugi odstavek 14. člena ustave), ker jo pogojujeta različna dejanska stanova. Tudi za ureditev po izpodbijanih določbah ZPSPID velja, da pravic zaposlenih v državnih organih pri razdelitvi ali odkupu državnega premoženja ni mogoče primerjati s pravicami delavcev pri lastninskem preoblikovanju po metodi interne razdelitve delnic in notranjega odkupa. Njihove “pričakovalne pravice” oziroma upravičenja iz uslužbenskega certifikata so drugačna kot pa upravičenja denacionalizacijskih upravičencev in delavcev v postopkih lastninskega preoblikovanja “njihovih” podjetij. Zaposlenim v negospodarstvu se prek uslužbenskih certifikatov le dodatno razdeli del nekdaj družbenega kapitala, pri nastanku katerega so bili posredno udeleženi tudi sami (tudi tako, da so prejemali manjše plače, kot pa bi jih morda lahko). Način, oblika oziroma vrsta premoženja oziroma premoženjskih pravic, ki se jim zagotavlja, je zato lahko različna od tiste, ki se zagotavlja zaposlenim v gospodarstvu.
23. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-172/97 z dne 8. 10. 1998 (OdlUS VII, 181) sprejelo stališče, da zakonska ureditev, s katero se sicer lahko zmanjšajo možnosti za uporabo lastniškega certifikata, ni poseg v nobeno ustavno pravico imetnika certifikata. Izpodbijana ureditev v ZPSPID prav tako le “zmanjša” oziroma spremeni možnost uporabe uslužbenskega certifikata. Taka sprememba pa ne posega v pravico do zasebne lastnine, zato ni v neskladju s 33. členom ustave.
24. Določba 45. člena ZPSPID nalaga javnim zavodom ter državnim in drugim organom in organizacijam, v katerih so zaposleni imetniki uslužbenskih certifikatov, da krijejo tem delavcem stroške sodnih postopkov po tožbah zaradi uveljavitve obveznosti za zagotovitev državnega premoženja za vrednost uslužbenskih certifikatov, vendar le stroškov, nastalih do uveljavitve ZPSPID. Naslovnik te norme niso ne sodišča in sodniki ne imetniki uslužbenskih certifikatov. Določba ne nalaga sodnikom, da odločajo o stroških postopka drugače, kot to predpisuje na primer zakon o pravdnem postopku Uradni list RS, št. 26/99 – ZPP), in tudi ne, kako oziroma komu naj naložijo plačilo sodnih stroškov. Zato tudi ni v neskladju s 125. členom ustave. Če pa bo v sodnih postopkih, navedenih v 45. členu (kamor pa na primer ne spadajo spori za izplačilo vrednosti certifikata v denarju), plačilo stroškov naloženo delavcu, bo imel ta na podlagi navedene določbe pravico zahtevati njihovo povračilo po predpisanih pogojih (zavezanec, narava spora, rok). Določba 45. člena ZPSPID torej daje imetniku lastninskega certifikata pod določenimi pogoji neko pravico, ki pa se ji lahko tudi odpove. S takim “poseganjem” v njegove pravice pa ne izkazuje pravnega interesa za vložitev pobude, kot to predpisuje 24. člen ZUstS. Zato je v tem delu ustavno sodišče pobudo zavrglo.

25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Povezava bi bila lahko le pri izračunu dejansko izplačanih plač: če je bil zaposlenim nezakonito znižani del plače izplačan šele kasneje (ali pa sploh ne), je razlika, ki je podlaga za vrednost certifikata lahko za toliko večja. Vendar država temu ne ugovarja, zaposleni pa tudi ni povsem brez nadomestila, saj mu je bil izdan certifikat v ustrezno višjem znesku.