Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Ane Blažko in drugih iz Pirana, ki jih zastopa mag. Josip Rugelj, odvetnik v Kopru, na seji dne 16. marca 2000

Odlok o lokacijskem načrtu za garažno hišo ob vstopu v mesto Piran (Uradne objave, št. 39/97) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudniki izpodbijajo odlok o lokacijskem načrtu za garažno hišo ob vstopu v mesto Piran (v nadaljevanju: odlok), ker naj bi bil v nasprotju z ustavo, z zakonom o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97 - v nadaljevanju: ZUN) ter z več drugimi predpisi. Z odlokom je predvidena gradnja garažne hiše, znotraj garažne hiše pa je predviden bencinski servis. Po navedbah pobudnikov odlok ne upošteva te okoliščine, zato obstaja v predvidenem objektu nevarnost požara. Odlok naj bi bil v nasprotju z določbo 72. člena ustave o zdravem življenjskem okolju, ker se bo po predvidevanjih pobudnikov njihovo življenjsko okolje zaradi predvidene garažne hiše močno poslabšalo. Prav tako naj bi bil odlok v nasprotju s 4. in 8. členom zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93, 44/95 - odl. US in 1/96 - v nadaljevanju: ZVO). Po 8. členu ZVO mora biti vsak poseg v okolje izveden tako, da povzroči čim manjšo spremembo okolja in čim manjše tveganje za okolje. Izdelovalec odloka naj bi ne bil pridobil strokovne študije presoje vpliva objekta na bivalno okolje in obalni pas, kar je v nasprotju s 6. členom ZVO. Nadalje naj bi izpodbijani odlok ne izpolnjeval pogojev iz 29. in 32. člena ZUN, ker ne vsebuje ocene stroškov in rešitev za varstvo in izboljšanje bivalnega okolja. Ob tem naj bi bil glede na kapaciteto (200 parkirnih mest) predrag in preveč obremenjujoč za okolje. Pobudniki navajajo, da je 500 metrov stran od predvidenega posega, na lokaciji sedanjega osrednjega parkirišča, idealno mesto za podzemno garažno hišo. Po mnenju pobudnikov odlok tudi ni v skladu z dolgoročnim planom Občine Piran. Dolgoročni plan občine naj bi bil zastarel in neuporaben. Po mnenju pobudnikov je za Piran nedopustno načrtovati tako pomemben poseg v prostor brez sprejetega dolgoročnega prostorskega plana. Odlok naj bi bil zato v neskladju tudi z zakonom o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 - v nadaljevanju: ZUreP). Ob tem bi, po mnenju pobudnikov, predlagatelj odloka moral pridobiti soglasje Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine. Zaradi posega v obalni pas naj bi bil odlok v nasprotju tudi z občinskim odlokom o priobalnem pasu in koncesijah (Uradne objave, št. 11/96), ki sporno zemljišče opredeljuje kot naravno javno dobro in služi domačinom za promenado, šport in rekreacijo. S predvidenim posegom naj bi grozilo uničenje obalnega pasu s promenado in plažno infrastrukturo. Odlok naj bi bil v nasprotju tudi s postopkovnimi določbami ZUN, ker so pobudniki na vseh javnih predstavitvah nasprotovali lokacijskemu načrtu, vendar njihovih pripomb občinski organ ni upošteval. Ob tem naj bi se besedilo odloka v 8. členu razlikovalo od besedila osnutka odloka, ki ga je sprejel občinski svet na seji dne 25. 9. 1997.
2. Občina Piran v odgovoru navaja, da so imisije hrupa in izpušnih plinov na lokaciji predvidene garažne hiše problematične že sedaj. Z gradnjo garažne hiše naj bi se promet zmanjšal na število avtomobilov, ki jih bo garažna hiša lahko sprejela. Občina Piran meni, da so navedbe pobudnikov o nevarnosti bencinskega servisa v garažni hiši neutemeljene. Pred izgradnjo objekta bo moral investitor v upravnem postopku za pridobitev lokacijskega in gradbenega dovoljenja predložiti vsa zahtevana soglasja pristojnih inšpekcij. V postopku priprave odloka naj bi bilo izdelano tudi Poročilo o vplivih na okolje, skladno s 55. členom ZVO in ZUN. V odloku so po navedbah občine predvideni stroški gradnje, pri čemer je jasno določeno, da mora investitor stanovalcem zagotoviti nadomestna stanovanja in lokale. Naknadno je občina predložila tudi oceno stroškov posega v okolje, ki je po 2. členu odloka njegov sestavni del. Občinski svet naj bi bil seznanjen z vsemi pripombami z javne obravnave osnutka odloka, njegovo končno besedilo pa je bilo spremenjeno glede na razpravo in pripombe na seji. Odlok naj bi bil objavljen v enakem besedilu, kot je bil sprejet na seji občinskega sveta. Na seji je bil namreč sprejet amandma Odbora za urbanizem, okolje in prostor o črtanju besedila 8. člena osnutka odloka, ki se je nanašalo na nasipavanje obale in ki je bil predlagan v skladu s stališčem Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine Piran. Besedilo odloka je podpisal predsednik občinskega sveta, v objavo ga je poslal župan. Dolgoročni plan po navedbah občine velja in ne more zastarati. Nov prostorski plan je bil po navedbah občine sprejet v letu 1998 in rešitve v izpodbijanem odloku z njim niso v nasprotju.

3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-315/97 z dne 5. 2. 1998 (Uradni list RS, št. 13/98) sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka in z istim sklepom do dokončne odločitve zadržalo njegovo izvrševanje.
4. Pobudniki očitajo, da je odlok v neskladju z določbami 4., 6. in 8. člena ZVO, ker bi moral poseg v okolje povzročiti čim manjše tveganje za okolje in tudi, da je odlok v neskladju z 29. in z 32. členom ZUN iz razloga, ker je pripravljen brez poročila o vplivih na okolje in brez ocene stroškov za izvedbo načrta. Predviden poseg v prostor naj bi bil tudi občutno predrag.
5. Določbe 4., 6. in 8. člena ZVO opredeljujejo temeljna načela varstva okolja. Četrti člen ZVO določa subjekte (državo, lokalne skupnosti, državljane in druge prebivalce, podjetja, izvajalce javnih služb in povzročitelje obremenitve okolja), ki zagotavljajo varstvo okolja v okviru svojih pristojnosti oziroma pravic in obveznosti. V 6. členu ZVO je navedeno načelo celovitosti, ki izhaja iz spoznanja, da varstva okolja ni možno urejati parcialno, saj se posamezne dejavnosti in ukrepi lahko izključujejo ali imajo celo nasprotne učinke, če se uporabljajo posamično. Zaradi tega naj bi bili država in lokalna skupnost pri izvajanju zadev iz njune pristojnosti dolžni presojati tudi njihove celovite in posamične vplive na okolje. Namen načela preventive iz 8. člena ZVO je preprečevati nastanek škodljivih posledic človekovega ravnanja za okolje. To načelo se med drugim odraža v določbah ZVO, ki urejajo celovito presojo vplivov na okolje po 54. členu in presojo vplivov na okolje po 55. do 63. členu. Celovita presoja vplivov na okolje naj bi se izdelovala tudi v postopku sprejemanja prostorskih planskih aktov (torej tudi prostorskih izvedbenih aktov, kakršen je lokacijski načrt). Vendar se določbe ZVO o celoviti presoji vplivov na okolje ne uporabljajo, ker še ni bil izdan izvršilni predpis iz četrtega odstavka 54. člena ZVO. Zato se v postopku priprave in sprejemanja prostorskih izvedbenih aktov glede ocenjevanja vplivov na okolje uporabljajo le določbe ZUN. Presoja vplivov na okolje (55. člen ZVO) pa je presoja, ki se opravi v postopku izdaje dovoljenja za poseg v prostor (npr. v postopku izdaje lokacijskega dovoljenja), če gre za poseg, za katerega je takšna presoja obvezna. Posege, za katere je ta obvezna, določa uredba o vrstah posegov v okolje, za katere je obvezna presoja vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 66/96 in 12/00). V razdelku “G) Druge proizvodne in druge dejavnosti” 3. člena novelirane uredbe je pod točko 27 kot tak poseg določena tudi parkirna hiša, vendar le, če ima 1 000 ali več parkirnih mest. Upoštevati pa je treba tudi druge njene določbe – npr. o presoji v primeru skladiščenja naftnih derivatov.
6. Na področju urejanja naselij in drugih posegov v prostor je država določila pravila urbanističnega načrtovanja, na podlagi katerih se v skladu z usmeritvami dolgoročnega plana in v skladu z rešitvami, ki jih določa srednjeročni plan, določijo pogoji za prenos načrtovanih objektov in naprav v prostor ter zagotavlja urbanistični nadzor nad njihovim izvajanjem. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-130/96 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 83/99) sprejelo stališče, da je treba pri izdelavi prostorskih izvedbenih aktov, ki načrtujejo posege v prostor po ZUN, posebno pozornost posvetiti vplivom, ki jih bodo predvidene dejavnosti imele na sosednja območja in okolje.
7. Po 29. členu ZUN se pri pripravi prostorskih izvedbenih načrtov upoštevajo ugotovitve iz strokovnih podlag. Iz določbe 23. člena ZUN izhaja, da se prostorski izvedbeni akti pripravljajo ob upoštevanju strokovnih podlag, ki so bile pripravljene za planske akte ter posebnih strokovnih podlag, ki so določene v programu priprave prostorskih izvedbenih aktov. Tretji odstavek 29. člena ZUN predpisuje skupno vsebino vseh prostorskih izvedbenih načrtov. Na podlagi prostorskih pogojev se razčleni in prikaže tudi ocena stroškov za izvedbo prostorskega izvedbenega načrta. Po 32. členu ZUN morajo v lokacijskem načrtu prostorski pogoji za posege v prostor in druge prostorske ureditve poleg rešitev, ki so potrebne za normalno delovanje infrastrukturnega objekta ali naprave, določiti tudi rešitve glede možnih vplivov takega posega na obstoječe objekte ali naprave in na okolje, kakor tudi rešitve v zvezi s prestavitvami, rušitvami ali drugimi posledicami, ki jih povzroči tak poseg.
8. Planski akti občine niso vsebovali strokovnih podlag za pripravo lokacijskega načrta, zato je bilo treba ta vprašanja ustrezno urediti v posebni strokovni podlagi za lokacijski načrt oziroma neposredno v samem načrtu. Občina Piran je sprejela program priprave prostorskih izvedbenih aktov in strokovnih študij za leto 1996 in enak akt tudi za leto 1997 (v nadaljevanju: program 96 in Program 97). V programu 97 je predvidela nadaljevanje izdelave lokacijskega načrta za garažno hišo. V programih priprave ni bila predvidena izdelava posebnih strokovnih podlag po 23. členu ZUN, vendar je občina naročila izdelavo poročila o vplivih na okolje. Ustavno sodišče ocenjuje kot pomembno, da je bilo to poročilo o vplivih na okolje dejansko upoštevano pri pripravi osnutka odloka še pred njegovo javno razgrnitvijo in javno obravnavo.
9. Izpodbijani odlok v 2. členu določa, da je njegov sestavni del ocena stroškov posega v okolje. V 5. členu odloka je tudi določeno, da mora investitor zagotoviti nadomestna stanovanja za tista, ki so predvidena za rušenje.
10. Iz priložene dokumentacije izhaja, da so pobudniki med javno razgrnitvijo in javno obravnavo dali pripombe na predvidene stroške izgradnje garažne hiše in celo na prodajno ceno garažnega boksa, kar kaže na to, da je bila ocena stroškov predvidenega posega v prostor sestavni del osnutka odloka, ki je bil predložen v javno obravnavo.
11. Očitek pobudnikov, da je odlok v neskladju z določbami 4., 6. in 8. člena ZVO ter z določbami 29. in 32. člena ZUN, je zato neutemeljen. Do trditve, da je predviden poseg v prostor predrag, pa se ustavno sodišče ni opredelilo, ker gre za vprašanje primernosti, ki ni predmet ustavnosodne presoje.
12. Pobudniki nadalje odloku očitajo, da je v neskladju s planskimi akti občine, da so ti zastareli in da je zato odlok v neskladju tudi z ZUreP. Očitka niso posebej utemeljili.
13. V času priprave in sprejema izpodbijanega odloka so spremembe in dopolnitve dolgoročnega plana Občine Piran za obdobje 1986–2000 – uskladitev (Uradne objave, št. 10/89 - v nadaljevanju: dolgoročni plan) predvidevale dograditev površin za mirujoči promet s posebnim poudarkom na povezavi z območjem obale. Infrastrukturni objekti se po dolgoročnem planu urejajo z lokacijskimi načrti. Družbeni plan Občine Piran za obdobje 1986-1990 (Uradne objave, št. 15/87 - v nadaljevanju: plan) je v prostorski celoti 3, ki se nanaša na Piran, predvideval tudi garažno hišo. Trditev pobudnikov, da je odlok v neskladju s planskimi akti, ni utemeljena. Občina je planske akte uskladila v letu 1991 in sprejela spremembe in dopolnitve planskih aktov v letu 1995. Pri pripravi odloka je bila občina dolžna upoštevati takrat veljavne planske akte. Lokacijski načrt je v skladu z usmeritvami iz takrat veljavnega občinskega dolgoročnega plana in odločitvami iz srednjeročnega plana, ki se nanašajo na obravnavano območje (prvi odstavek 29. člena ZUN).
14. Navedbi pobudnikov, da predlagatelj odloka ni pridobil soglasja Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine in da je predvideni objekt nevaren zaradi požara, nista utemeljeni. Po 2. členu odloka so njegov sestavni del tudi izdana soglasja pristojnih organov, organizacij in skupnosti. Med pridobljenimi soglasji sta tudi soglasje Zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine in požarno soglasje. V postopku izdaje dovoljenja za graditev garažne hiše bo treba upoštevati tehnologijo in požarnovarnostne ukrepe, ki so določeni v požarnem soglasju.
15. V zvezi s trditvijo pobudnikov, da je odlok v neskladju z odlokom o priobalnem pasu in koncesijah, ustavno sodišče ugotavlja, da na podlagi 21. člena ZUstS ni pristojno za ugotavljanje skladnosti izpodbijanega odloka z odlokom o priobalnem pasu in koncesijah, ker gre za presojo skladnosti dveh istovrstnih predpisov lokalne skupnosti.
16. Pobudniki tudi očitajo, da je bil odlok sprejet v nasprotju s postopkovnimi določbami ZUN, ker niso bile upoštevane njihove pripombe in predlogi.
17. ZUN predlagatelja oziroma pripravljalca osnutka prostorskega izvedbenega akta ne zavezuje, da mora pri dokončnem oblikovanju osnutka sprejeti pripombe in predloge, dane med javno razgrnitvijo in javno obravnavo. Člen 39 zakona od pristojnega občinskega organa zahteva le, da mora po preteku javne razgrnitve obravnavati pripombe in do njih zavzeti stališče ter na podlagi teh stališč dopolniti osnutek akta. Občani morajo imeti v postopku sprejemanja osnutka prostorskega izvedbenega akta možnost aktivne udeležbe in možnost izražati pripombe in predloge, stvar ocene pristojnega občinskega organa pa je, katere pripombe in predloge bo upošteval in v kakšnem obsegu. Tako stališče je ustavno sodišče že zavzelo v sklepu št. U-I-24/96 z dne 9. 12. 1999 (priložen odločbi).
18. Po javni razgrnitvi osnutka odloka in po njegovi javni obravnavi je občinski svet obravnaval vse pripombe in predloge ter do njih zavzel stališče. Ravnal je v skladu z zakonom, zato je očitek pobudnikov neutemeljen.
19. Po mnenju pobudnikov se besedilo objavljenega odloka v 8. členu razlikuje od besedila osnutka odloka, ki je bil sprejet na seji občinskega sveta.
20. Na seji občinskega sveta se je na podlagi sprejetega amandmaja iz osnutka odloka črtal del besedila 8. člena, ki se je nanašal na nasipavanje obale. S tem se je odlok uskladil z odlokom o asanacijskem načrtu mesta Piran (Uradne objave, št. 10/77 – v nadaljevanju: asanacijski načrt).
21. Pobudniki tudi zatrjujejo, da je odlok v nasprotju z 72. členom ustave, ker naj bi se zaradi predvidene garažne hiše njihovo življenjsko okolje močno poslabšalo.
22. Na podlagi prvega in drugega odstavka 72. člena ustave ima v skladu z zakonom vsakdo pravico do zdravega življenjskega okolja. Država skrbi za zdravo življenjsko okolje. V ta namen zakon določi pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti.
23. Vsaka nova gradnja pomeni poslabšanje bivalnih razmer, vendar to samo po sebi še ne predstavlja kršitve pravice do zdravega življenjskega okolja. Ustavno sodišče je že v prej navedenem sklepu št. U-I-24/96 sprejelo stališče, da se pravica do zdravega okolja varuje s standardi, ki veljajo za gradnjo objektov, in s standardi oziroma normami, ki zagotavljajo, da ne pride do takšnih vplivov na okolje, ki bi bili tako prekomerni, da bi ogrožali zdravje ljudi. Ljudje, ki živijo v določeni krajevno povezani skupnosti, morajo nujno trpeti tudi nekatere neprijetnosti, ki so neogibno potrebne zaradi življenja v taki skupnosti. Do škodljivih posegov v okolje bi lahko prišlo le v primeru, če bi šlo pri omenjenih vplivih za čezmerne obremenitve okolja, ki bi presegale predpisane mejne vrednosti ali okvire dovoljenih posegov v okolje.
24. Pobudniki ne zatrjujejo in ne izkazujejo čezmernih obremenitev okolja, ki bi presegale predpisane mejne vrednosti ali okvire dovoljenih posegov v okolje. Takšne obremenitve okolja ne izhajajo niti iz poročila o vplivih na okolje, zato izpodbijani odlok ni v nasprotju z 72. členom ustave.

25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.