Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Neže Štifter iz Celja, ki jo zastopata Mateja Končan-Verstovšek in Branko Verstovšek, odvetnika v Celju, na seji dne 13. aprila 2000

1. Drugi odstavek 42. člena odloka o ureditvi cestnega prometa v naseljih Občine Celje (Uradni list RS, št. 5/93, 54/94 in 46/96) je bil v času do 2. 5. 1998 v neskladju z ustavo in zakonom. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti navodil o namestitvi in odstranitvi klešč oziroma lisic za blokado vozila v Celju z dne 10. 1. 1995 se zavrže.

1. Pobudnica izpodbija drugi odstavek 42. člena odloka o ureditvi cestnega prometa v naseljih Občine Celje (v nadaljevanju: odlok), s katerim je predvideno blokiranje napačno parkiranega vozila z lisicami. Vozilo lahko blokira občinski stražnik ali policist tako, da ga lastnik oziroma voznik ne more uporabljati do identifikacije kršilca oziroma poravnave kazni ali prevzema plačilnega naloga. Pobudnica meni, da takšen ukrep nima podlage v zakonu in da je v nasprotju z ustavo. Izpodbijane določbe odloka naj bi bile v nasprotju z zakonom o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 5/82, 40/84, 29/86 in Uradni list RS, št. 1/91 – v nadaljevanju: ZVCP-82), ki za nepravilno parkiranje predvideva kot sankcijo le plačilo kazni za prekršek in odstranitev nepravilno parkiranega vozila. Blokiranje vozila z lisicami pa pomeni dodatno kazen, ki ni predvidena niti z ZVCP-82 niti s kakšnim drugim zakonom. Ker takšno kaznovanje z zakonom ni predvideno, naj bi bil odlok v nasprotju tudi z 28. členom ustave (načelo zakonitosti v kazenskem pravu). Poleg tega naj bi bila izpodbijana ureditev v nasprotju tudi s 140. členom ustave (usklajenost pravnih aktov), po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z zakonom.
2. Pobudnica izpodbija tudi navodila o namestitvi in odstranitvi klešč oziroma lisic za blokado vozila v Celju (v nadaljevanju: navodila) z dne 10. 1. 1995, ki jih je izdal župan Mestne občine Celje in s katerimi se operacionalizirajo izpodbijane določbe odloka. Z navodili je dano pooblastilo mestnemu stražniku, da blokira napačno parkirano vozilo oziroma da izda pooblaščenemu izvajalcu odredbo o namestitvi in odstranitvi klešč, pri čemer prizadetemu lastniku vozila ni dana možnost pravnega sredstva zoper takšno odredbo. Po mnenju pobudnice naj bi bila navodila v nasprotju z istimi zakoni oziroma z istimi določbami ustave, s katerimi naj bi bil v nasprotju tudi odlok.
3. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes s tem, da so ji delavci pooblaščenega izvajalca dne 9. 6. 1997 z lisicami blokirali nepravilno parkirano vozilo v Celju in da zoper Mestno občino Celje zaradi navedenega ukrepa pred pristojnim sodiščem teče spor zaradi motenja posesti.
4. Mestna občina Celje na pobudo ni odgovorila.

5. Ustavno sodišče ugotavlja, da je med postopkom za preizkus pobude izpodbijani odlok prenehal veljati, in sicer na podlagi 61. člena odloka o ureditvi prometa v Mestni občini Celje (Uradni list RS, št. 87/99). Ustavno sodišče v skladu z 21. členom zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) ni pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki ne veljajo več. Ustavno sodišče pa lahko po 47. členu ZUstS ugotavlja skladnost predpisov z ustavo in zakoni tudi v primeru, če je izpodbijani predpis med postopkom prenehal veljati, kolikor niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti. Glede na to, da je pobudnica v dopolnitvi pobude predlagala odpravo izpodbijanih določb odloka (v prvotni pobudi je predlagala le razveljavitev), ker pred pristojnim sodiščem še teče postopek po njeni tožbi zaradi motenja posesti zoper Mestno občino Celje, je ustavno sodišče štelo, da so podani pogoji iz 47. člena ZUstS za začetek postopka za oceno morebitne neustavnosti in nezakonitosti odloka, ki je sicer prenehal veljati.
6. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Ustavno sodišče je vprašanje predpisovanja ukrepa blokiranja nepravilno parkiranega avtomobila z lisicami že obravnavalo v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97 in OdlUS VI, 25), ko je ocenjevalo ustavnost in zakonitost takšnega ukrepa, ki ga je predpisala Mestna občina Ljubljana. Ustavno sodišče je v tej zadevi presodilo, da je takšen ukrep v nasprotju z zakonom, zato je ustrezne določbe odloka Mestne občine Ljubljana razveljavilo.
8. V tretjem odstavku 153. člena ustave je določeno, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v nasprotju z zakoni. Pravnih razmerij torej ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila. V vsakem primeru posebej je treba z razlago zakona ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini. Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je treba z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila. Kadar pa zakon ne določa izvirnih pristojnosti občine na določenem področju, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca izključno oziroma izčrpno urediti to področje ali pa je dopustil možnost, da občina dopolnilno uredi to področje.
9. V obravnavanem primeru je za presojo zakonitosti pomemben predvsem ZVCP-82. Ta predpis je z uveljavitvijo novega zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 30/98 – v nadaljevanju: ZVCP-98) sicer prenehal veljati, vendar ga je v tej zadevi treba kljub temu upoštevati, saj je veljal v času vložitve pobude. V prvem odstavku 9. člena ZVCP-82 je bila občini naložena odgovornost za nemoten in varen potek prometa v naseljih. Za uresničevanje te odgovornosti je bila občinska skupščina z drugim odstavkom istega člena pooblaščena, da predpiše prometno ureditev v naseljih in da določa postopek, pogoje in način za odstranjevanje nepravilno parkiranih vozil.
10. Okvir občinskega normativnega urejanja na področju cestnega prometa je bil torej z ZVCP-82 določen z namenom “nemotenega in varnega poteka prometa.“ Normativno urejanje, ki zasleduje ta namen, je zakonodajalec predvidel na področju prometnega režima, to je na področju poteka prometa in na področju mirujočega prometa (parkiranje). Glede slednjega je predvidel ukrep odstranjevanja nepravilno parkiranih vozil. Drugih represivnih ukrepov v zvezi z nepravilno parkiranimi vozili zakonodajalec ni predvidel, občina pa je imela po 3. členu zakona o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83 in nasl. – ZP) pooblastilo, da predpiše prekrške za kršitve svojih predpisov, torej tudi predpisov, s katerimi ureja parkiranje.
11. Čeprav so bili ukrepi v ZVCP-82 našteti primeroma in ne taksativno, pa je zakonodajalec z naštevanjem obrazložil svoj pogled na to, kateri ukrepi so primerni za doseganje navedenega namena in s tem olajšal teleološko razlago pooblastitvenih določb. Kot represivni ukrep na področju mirujočega prometa je bil predviden le odvoz nepravilno parkiranih vozil. Ukrep priklenitve z lisicami ima drugačen pomen kot odvoz, saj ni usmerjen v odpravo stanja, ki je nastalo v konkretnem primeru zaradi protipravnega parkiranja. Ukrep ima zlasti generalno in specialno preventivni pomen. Za doseganje tega namena pa je imela občina možnost določiti prekrške za kršitve svojih predpisov, s katerimi se ureja parkiranje. S teleološko razlago zakona (ob upoštevanju neločljive povezanosti generalne klavzule in primeroma naštetih ukrepov, ki pojasnjujejo pogled zakonodajalca na to, na kakšne načine je mogoče uresničiti ta namen) pridemo do sklepa, da je zakonodajalec na področju mirujočega prometa predvidel kot represivni ukrep (poleg sankcij za prekršek) izključno odvoz nepravilno parkiranega vozila. Ukrep priklenitve z lisicami je bil torej v nasprotju z ZVCP-82, ker je presegel zakonsko pooblastilo. To neskladje z zakonom je trajalo do 2. 5. 1998, ko je bil uveljavljen ZVCP-98, ki daje podlago za uvedbo ukrepa priklenitve napačno parkiranega vozila z lisicami (18. člen).
12. Ugotovitev ustavnega sodišča, da so bile izpodbijane določbe odloka v neskladju z zakonom, ima glede na 47. člen ZUstS lahko učinek odprave ali razveljavitve. Pobudnica je sicer predlagala odpravo navedenih določb, vendar se je ustavno sodišče odločilo za razveljavitev, ker bo tudi tako omogočena odprava posledic nezakonitosti, ki jih pobudnica uveljavlja v postopkih, ki še niso končani s pravnomočno odločbo.
13. Glede navodil, ki jih izpodbija pobudnica, je ustavno sodišče ugotovilo, da nimajo pravne narave predpisa oziroma splošnega akta. Navodil namreč ni sprejel občinski svet, temveč župan. Navodila vsebujejo pravila za delo občinske uprave, ki nimajo zunanjih učinkov, zato so interni akti. Ustavno sodišče je po 21. členu ZUstS pristojno za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov. Ker izpodbijana navodila nimajo takšne pravne narave, temveč so po svoji vsebini interni akti, ki ne morejo biti predmet ustavne presoje, je ustavno sodišče pobudo za oceno njihove ustavnosti in zakonitosti zavrglo.

14. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 25. in 47. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednika dr. Lojze Ude ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U I 230/97
Ljubljana, dne 13. aprila 2000.