Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Bože Plut iz Radomelj, na seji dne 10. 5. 2000

Drugi odstavek 16. člena pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih (Uradni list RS, št. 44/96, 1/98 in 84/98) se razveljavi.

1. Pobudnica izpodbija določbo pravilnika o plačilih staršev za programe v vrtcih (v nadaljevanju: pravilnik), po kateri lahko vrtec otroka zaradi nerednega plačevanja izključi. Pobudnica meni, da je določba neustavna in nezakonita, ker staršev ter vrtca ne obravnava kot enakopravnih strank. Vrtec lahko zaradi neplačila storitve uporabi “prisilna sredstva“, njej pa je na razpolago le sodna pot, da bi od otrokovega očeta izterjala preživnino in s tem sredstva za plačilo vrtca. Poudarja, da bi morale biti otrokove koristi glavno vodilo pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki.
2. Ministrstvo za šolstvo in šport odgovarja, da je pravilnik izdan na podlagi 33. člena zakona o vrtcih (Uradni list RS, št. 12/96 – v nadaljevanju: ZVrt). V pravilniku so določene podrobnosti glede lestvice, prejemkov, ki se vštevajo v dohodek na družinskega člana, in premoženja, ki se upošteva za določitev plačila, glede načina njihovega ugotavljanja ter načina in postopka uveljavljanja znižanega plačila. Postopek uveljavljanja znižanega plačila je opredeljen v IV. točki pravilnika. Tako je v tem delu podrobneje razdelan ves potek postopka od oddaje vloge staršev za znižano plačilo pri pristojnem organu do opredelitve obveznosti staršev, da so račun za vrtec dolžni poravnati v roku 8 dni od izstavitve računa. Kot skrajno možnost za neizpolnjevanje te obveznosti drugi odstavek 16. člena določa, da vrtec lahko otroka izključi. Vključevanje otrok v vrtec je prostovoljno, obvezna je le vključitev otrok v pripravo otrok na osnovno šolo eno leto pred vstopom v šolo. Ta obveznost bo trajala do prehoda na program 9-letne osnovne šole. Starši, ki se odločijo za vključitev otroka v vrtec, sklenejo z vrtcem posebno pogodbo, v kateri so natančneje opredeljene medsebojne pravice in obveznosti vrtca in staršev. Čeprav starši plačajo le določen del ekonomske cene programa, v katerega je otrok vključen, preostalo razliko pa zagotavlja iz javnih sredstev občina, gre po navedbah ministrstva med vrtcem in starši za dvostransko obvezno razmerje. Obveznost vrtca predstavlja izvajanje programa, ki so ga starši izbrali za svojega otroka. Vsebino programa, cilje in metode dela mora vrtec predstaviti v posebni publikaciji po 11. členu ZVrt, pri čemer pa podrobnejša navodila vsebuje pravilnik o publikaciji vrtca (Uradni list RS, št. 64/96). Ta kot obvezno vsebino publikacije določa med drugim tudi opredelitev obveznosti staršev do vrtca. V zvezi s pobudničinimi navedbami o socialnem položaju Ministrstvo opozarja na nekatere možnosti, ki jih je glede na socialni položaj družine mogoče upoštevati pri določitvi plačila za vrtec. Sistem, na podlagi katerega se staršem določi plačilo za vrtec, naj bi omogočal pravično določitev plačila. Pogodbeno razmerje med vrtcem in starši naj bi zakon in podzakonski predpisi urejali na način, ki obema strankama zagotavlja enakopraven položaj.

3. Ustavno sodišče je na podlagi šeste alinee 52. člena poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) zadevo obravnavalo prednostno. Pobudo je sprejelo in glede na izpolnjene pogoje, določene v četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Pri tem se je omejilo na izpodbijano določbo in se ni spuščalo v oceno drugih določb pravilnika.
4. Temeljne naloge vrtcev so pomoč staršem pri celoviti skrbi za otroke, izboljšanje kvalitete življenja družin in otrok ter ustvarjanje pogojev za razvoj otrokovih telesnih in duševnih sposobnosti. Predšolsko vzgojo v vrtcih, ki jo ZVrt opredeljuje kot sestavni del sistema vzgoje in izobraževanja, izvajajo javni in zasebni vrtci.
5. ZVrt ureja vpis in sprejem otrok v javni vrtec, torej v vrtec, ki izvaja javno službo. Javni vrtec vpisuje in sprejema otroke v svoje programe na podlagi prijav vse leto. Če je v vrtec vpisanih več otrok, kot je v vrtcu prostih mest, odloča o sprejemu komisija za sprejem otrok. V petem odstavku 20. člena je določeno, da ima pri sprejemu v vrtec prednost otrok, za katerega starši predložijo potrdilo centra za socialno delo o ogroženosti zaradi socialnega položaja družine. Programi predšolske vzgoje se financirajo iz javnih sredstev, sredstev ustanovitelja, plačil staršev ter donacij in drugih virov. Osnova za plačilo staršev je cena programa, v katerega je otrok vključen (20. člen). Plačilo staršev določi lokalna skupnost na podlagi lestvice, ki starše razvršča v razrede. Starši, ki prejemajo denarni dodatek po predpisih o socialnem varstvu, so po drugem odstavku 32. člena ZVrt plačila oproščeni. V 33. členu je ministru, pristojnemu za predšolsko vzgojo, naloženo, da določi lestvico, prejemke, ki se vštevajo v dohodek na družinskega člana, in premoženje, ki se upošteva za določitev plačila, način njihovega ugotavljanja ter način in postopek uveljavljanja znižanega plačila.
6. Ob sklicevanju na navedeni 33. člen ZVrt in drugi odstavek 99. člena zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZUpr) je Minister za šolstvo in šport izdal izpodbijani pravilnik. V prvem odstavku 16. člena je določil, da so starši dolžni poravnati račun v roku 8 dni od izstavitve računa za pretekli mesec, sicer jim vrtec zaračuna zakonite zamudne obresti. V drugem odstavku 16. člena pa pravilnik določa, da lahko vrtec zaradi nerednega plačevanja otroka izključi. S takšno določbo pravilnika je minister presegel s 33. členom ZVrt izrecno opredeljeno pooblastilo.
7. Glede na tretji odstavek 153. člena ustave, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni, lahko pravilnik, ki je izvedbeni akt, zakonsko normo dopolnjuje le tako daleč, da z dopolnjevanjem ne ureja razmerij samostojno, zunaj zakonskega okvira, ali da ne uvaja novih obveznosti. To, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izključuje načelo delitve oblasti, ki med drugim pomeni, da upravni organi nimajo pravice izdajati splošnih norm brez podlage v zakonu. Skladno z drugim odstavkom 120. člena ustave so namreč upravni organi pri svojem delu, kamor sodi tudi izdajanje predpisov iz njihove pristojnosti, vezani na okvir, ki ga določata ustava in zakon. Pravilnik ne sme v vsebinskem smislu določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Tudi drugi odstavek 99. člena ZUpr, na katerega se minister sklicuje, določa, da se s pravilnikom razčlenijo posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta za njegovo izvrševanje. Gre torej za potrebe izvajanja tistega zakona, na podlagi oziroma zaradi katerega je pravilnik izdan. Minister si zato ne sme privzeti pristojnosti, da s pravilnikom, izdanim za izvrševanje določenega zakona, brez izrecnega pooblastila podrobneje uredi še vprašanje, za katerega nima pooblastila niti v tem niti v kakšnem drugem zakonu. Takega pooblastila minister nima.
8. Ni sporno, da so starši dolžni plačevati vrtec. Način plačevanja (kadar je na primer potrebno določiti drugačnega od splošno veljavnega), zlasti pa posledice neplačevanja bi moral v osnovi urediti ZVrt. Ureditev v pravilniku bi se zato lahko nanašala samo na podrobnejše urejanje načina uresničevanja takšnih z ZVrt določenih pravic in obveznosti staršev otrok, ki so sprejeti v vrtec. Izpodbijana ureditev pravilnika glede na navedeno ni primerna za predmet urejanja v podzakonskem aktu, saj posega v pravice posameznikov tako, da jih omejuje. Zlasti je očitno omejevanje otrokove pravice obiskovati vrtec. Varovanju te otrokove pravice bi oziroma bo morala tudi zakonska ureditev dati prednost pred ekonomskim interesom vrtca. Otroci po 56. členu ustave uživajo posebno varstvo in skrb. Tudi po 3. členu Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, Mednarodne pogodbe, št. 15/90) naj bi bile otrokove koristi glavno vodilo tudi zakonodajalcu. Zaradi takšne posebne skrbi, ki jo morajo biti deležni otroci, v ureditev, ki zadeva otroke, ni mogoče iz splošne ureditve obligacijskih razmerij avtomatično prenesti načela, da lahko v primeru, če ena stranka dvostranske pogodbe ne izpolni svoje obveznosti, druga stranka razdre pogodbo z navadno izjavo. Tudi če razmerje med starši, katerih otrok je sprejet v vtrec, in tem vrtcem opredelimo kot civilnopravno razmerje, so v njem močno prisotni javnopravni elementi, kar se kaže zlasti v načinu določanja plačila staršev. V ZVrt je tudi poudarjena skrb za ustvarjanje možnosti za vključitev otrok v javni vrtec. Lokalna skupnost je na primer dolžna začeti postopek za zagotovitev dodatnih prostih mest v javnem vrtcu ali razpisati koncesijo, kadar v kraju bivanja ni vrtca, ki izvaja javno službo, oziroma vrtec nima prostih mest, starši pa izrazijo interes za vključitev v vrtec tolikšnega števila otrok, da bi se v skladu s standardi in normativi oblikoval en oddelek.
9. Poleg vsega bi bilo treba merila za izključitev otroka iz vrtca določiti v zakonu in zato tudi ureditev v pravilniku, da lahko o tem odloča vrtec sam, ni v skladu niti z legalitetnim načelom niti z načelom enakosti pred zakonom po drugem odstavku 14. člena ustave. Prav pobudničin primer kaže na to, da vrtcu ne sme biti dana polna diskrecija pri takšnem ravnanju.
10. Pobudnica je prejela opomin pred izključitvijo otroka iz vrtca, ni pa izkazala, da bi bila izključitev izvršena in bi tako zaradi ugotovljene protiustavnosti in nezakonitosti nastale takšne škodljive posledice, da bi bilo treba obravnavano določbo pravilnika odpraviti z učinkom za nazaj. Zato je ustavno sodišče izpodbijano ureditev razveljavilo. Razveljavitev začne učinkovati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in ima učinke po tretjem odstavku 45. člena ZUstS.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.