Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Zorana Petroviča iz Pivke, Avtošole Promet Orel, d.o.o, Ljubljana, in Franca Jurija Orla iz Ljubljane na seji dne 25. maja 2000

1. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka 138. člena, drugega odstavka 146. člena in prvega odstavka 235. člena zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 30/98) se sprejmejo.
2. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 146. člena zakona o varnosti cestnega prometa se zavrnejo.
3. Do končne odločitve se zadrži izvrševanje petega odstavka 138. člena, drugega odstavka 146. člena in prvega odstavka 235. člena zakona o varnosti cestnega prometa, kolikor se nanašajo na osebe, ki so bile zaposlene kot učitelji predpisov o varnosti cestnega prometa na dan uveljavitve navedenega zakona.

1. Pobudnik Zoran Petrovič izpodbija drugi in tretji odstavek 146. člena zakona o varnosti cestnega prometa (v nadaljevanju: ZVCP) v delu, v katerem kot pogoj za pridobitev dovoljenj za učitelja predpisov o varnosti cestnega prometa in za vodjo avto šole določata višjo strokovno izobrazbo. Določbi naj bi posegali v pridobljene pravice in naj bi bili zaradi tega v nasprotju s 155. členom ustave. Pobudnik je še navedel, da je sam učitelj predpisov in voznik inštruktor ter da doslej ni potreboval posebnih dovoljenj za opravljanje svojega dela.
2. Pobudnika Avtošola Promet Orel in Franc Jurij Orel izpodbijata peti odstavek 138. člena, drugi in tretji odstavek 146. člena in prvi odstavek 235. člena ZVCP. Izpodbijane določbe naj bi posegale v pridobljene pravice oseb, ki so pridobile status vodje avto šole in status učitelja predpisov pred uveljavitvijo ZVCP. V zakonodajnem postopku naj bi ne bili izkazani razlogi za višjo stopnjo izobrazbe za opravljanje teh del. Izpodbijane določbe naj bi bile zaradi tega v nasprotju s 155. členom in s 14. členom ustave. Pobudnik Franc Jurij Orel je navedel, da je vodja avto šole in učitelj predpisov; pobudnica Avtošola Promet Orel pa izkazuje svoj pravni interes s tem, da je zaradi izpodbijanih določb v neenakopravnem položaju z drugimi, večjimi avto šolami. Pobudnika predlagata, naj ustavno sodišče ugotovi neskladnost izpodbijanih določb z ustavo z učinkom odprave, do odločitve pa naj zadrži izvrševanje izpodbijanih določb.
3. Državni zbor in vlada sta se izrekla o pobudi Zorana Petroviča. Menita, da pobude za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 146. člena ter prvega odstavka 235. člena ZVCP niso utemeljene. Razlog za uvedbo vodij avto šol in dovoljenj za opravljanje te dejavnosti naj bi bilo prepričanje, da je to potrebno za uspešnejše delovanje avto šol oziroma za uspešnejše usposabljanje voznikov motornih vozil. Vodje avto šol naj bi bili tisti, ki naj bi skrbeli za usposobljenost in zadostno strokovnost učiteljev predpisov in voznikov inštruktorjev. Premalo usposobljeni učitelji predpisov pa naj bi bistveno pripomogli h komaj polovični uspešnosti kandidatov za voznike na izpitu iz teoretičnega dela vozniškega izpita. Pogoji za pridobitev dovoljenja za vodjo avto šole naj bi začeli veljati z uveljavitvijo ZVCP in naj bi bili za vse osebe, ki želijo pridobiti to dovoljenje, enaki. Petletno obdobje, v katerem morajo avto šole, ki so bile registrirane pred sprejemom ZVCP, zaposliti vodjo avto šole s predpisanim dovoljenjem, naj bi omogočalo pridobitev višje stopnje strokovne izobrazbe vsem, ki to želijo. Ker naj bi drugi odstavek 146. člena ZVCP ne posegal v dovoljenja, ki so bila učiteljem predpisov izdana na podlagi prej veljavnega zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list SRS, št. 5/82 in nasl. – v nadaljevanju: ZVCP-82), naj bi pobudnik ne izkazoval pravnega interesa za izpodbijanje te določbe.

4. Po določbi 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Državni zbor in vlada menita, da izpodbijane določbe ZVCP ne posegajo v veljavnost dovoljenj, izdanih na podlagi ZVCP-82, in da je zato pravni interes pobudnikov učiteljev predpisov vprašljiv.
5. ZVCP med pogoji za ustanovitev avto šole določa, da lahko kandidate za voznike pripravlja samo učitelj predpisov, ta pa mora imeti “najmanj višjo strokovno izobrazbo in veljavno dovoljenje za učitelja predpisov” (četrti in peti odstavek 138. člena). Dovoljenje se izda za tri leta, podaljša pa se lahko ob pogoju, da je oseba uspešno opravila poseben program izpopolnjevanja (drugi odstavek 148. člena). V prehodni določbi 235. člena zakon določa, da morajo avto šole prilagoditi svoje delovanje v dveh letih od uveljavitve zakona, tj. do 1. 5. 2000. Le za vodje avto šol je v tej določbi posebej predpisano, da morajo pogoj iz šestega odstavka 138. člena ZVCP ta vključuje tudi višjo strokovno izobrazbo izpolniti v petih letih. Učitelji predpisov v tej določbi niso omenjeni. Prvega odstavka 235. člena ZVCP zato ni mogoče razumeti drugače, kot da zahteva, da imajo učitelji predpisov v vseh avtošolah na dan 1. 5. 2000 višjo strokovno izobrazbo. Ker izpodbijane določbe, ki urejajo pogoje za učitelje predpisov, posegajo v pravni položaj pobudnikov, je njihov pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti teh določb podan.

6. Očitek, da je tretji odstavek 146. člena v neskladju s 155. členom in s 14. členom ustave, ni utemeljen.
7. ZVCP je med pogoji za ustanovitev avto šole in za pridobitev dovoljenja za vodjo avto šole določil, da morajo vodje avto šol imeti višjo stopnjo strokovne izobrazbe (šesti odstavek 138. člena in tretji odstavek 146. člena). Po prehodni določbi prvega odstavka 235. člena ZVCP so avto šole in poslovne enote avto šol, registrirane do sprejema ZVCP, dolžne uskladiti svoje delovanje z določbami ZVCP v dveh letih od njegove uveljavitve. Daljši petletni rok je določen za vodje avto šol (drugi odstavek 235. člena ZVCP). ZVCP-82 ni predpisoval stopnje izobrazbe za vodjo avto šole, iz določb o izobrazbi učiteljev predpisov in voznikov inštruktorjev, po katerih se zahteva najmanj srednja izobrazba (drugi odstavek 86. člena in prvi odstavek 94. člena ZVCP-82), pa je mogoče sklepati, da so tako izobrazbo vsaj praviloma imeli tudi vodje avto šol.
8. Z določbo 155. člena, po kateri zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj, ustava prepoveduje povratni učinek pravnih aktov. Predpis povratno učinkuje tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo. S tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme (odločba št. U-I- 112/95 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 57). Tretji odstavek 146. člena ne učinkuje za nazaj. Tako kot celotni ZVCP je začel veljati in se uporabljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu RS (243. člen).
9. Varstvo pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej je zagotovljeno z določbo 2. člena ustave, da je Slovenija pravna država. Med načela pravne države sodi tudi načelo varstva zaupanja v pravo. V skladu s tem načelom zakonodajalec sme spremeniti pogoje za opravljanje dela tudi za osebe, ki to delo v času spremembe pravne ureditve že opravljajo. Sprememba je v skladu z načelom zaupanja v pravo, če je v razumnem sorazmerju z zasledovanim ustavno dopustnim ciljem in če je prizadetim osebam dana možnost, da se na novo ureditev pripravijo (tako tudi v odločbi št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998, Uradni list RS, št. 83/98 in OdlUS VII, 204; prim. tudi sklep št. U-I-67/95 z dne 4. 4. 1996, OdlUS V, 38). Kriterij za presojo očitka pobudnikov o posegu v pridobljene pravice torej ni 14. člen (enakost pred zakonom), temveč 2. člen ustave.
10. Te zahteve so v ZVCP spoštovane. Zagotovitev boljše usposobljenosti voznikov je ustavno dopusten in tudi zaželen cilj, določitev višje stopnje strokovne izobrazbe pa primerno in razumno sredstvo za dosego tega cilja. Petletno obdobje je razumen čas za pridobitev višje strokovne izobrazbe. Izobraževanje za pridobitev take izobrazbe traja namreč do dveh let (12. člen zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju, Uradni list RS, št. 12/96 ZPSI). Ustavno sodišče je zato pobudo v tem delu (2. točka izreka) kot neutemeljeno zavrnilo.

11. Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti določb, ki predpisujejo višjo stopnjo strokovne izobrazbe za učitelje predpisov (peti odstavek 138. člena in drugi odstavek 146. člena) in ki predvidevajo dveletni rok za prilagoditev novi zakonski ureditvi (prvi odstavek 235. člena ZVCP), je ustavno sodišče sprejelo (1. točka izreka). V postopku odločanja o pobudi bo predvsem presodilo, ali zakonski rok dveh let omogoča, da osebe, ki so bile učitelji predpisov ob uveljavitvi zakona, izpolnijo nove pogoje (9. točka obrazložitve tega sklepa).
12. Po določbi 39. člena ZUstS sme ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Na eni strani je treba presoditi, kakšne posledice bi nastale, če izvrševanja spornega predpisa ne bi zadržalo, pa bi kasneje ugotovilo njegovo neskladnost z ustavo oziroma z zakonom; na drugi strani je treba upoštevati težo posledic, ki bi nastale, če bi izvrševanje spornega predpisa zadržalo, pa bi se izkazalo, da izpodbijanemu predpisu ni mogoče očitati neskladnosti z ustavo oziroma z zakonom.
13. Nezadržanje izvrševanja izpodbijanih določb bi pomenilo, da osebe, ki so pred uveljavitvijo ZVCP opravljale delo učitelja predpisov o varnosti cestnega prometa in ne izpolnjujejo novega, strožjega pogoja glede izobrazbe, tega dela s 1. 5. 2000 ne morejo več opravljati. To lahko pomeni tudi prenehanje delovnega razmerja in s tem izgubo vira zaslužka. Na drugi strani zadržanje izvrševanja in kasnejša ugotovitev skladnosti izpodbijanih določb z ustavo pomeni le odložitev učinkovanja določb o strožjih pogojih za učitelje predpisov. Pri tehtanju posledic je ustavno sodišče odločilo v korist pobudnikov.

14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega in tretjega odstavka 26. člena ter 39. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednika dr. Lojze Ude ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.
Št. U-I-206/99-22
Ljubljana, dne 25. maja 2000.