Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade Republike Slovenije in na pobudo družbe EST Poliuretani, d.o.o., Hrpelje, jo jo zastopa Ervin Dokič, odvetnik v Piranu, na seji dne 25. maja 2000

1. Odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih Občine Hrpelje-Kozina (Uradni list RS, št. 65/98) je bil v neskladju z zakonom. Ta ugotovitev ima učinek odprave.
2. Odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih Občine Hrpelje-Kozina (Uradne objave, št. 7/99) se razveljavi.

1. Predlagateljica in pobudnica izpodbijata zakonitost postopka za sprejem odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih Občine Hrpelje-Kozina (v nadaljevanju: odlok o spremembah PUP-98). Navajata, da odlok o spremembah PUP-98 ni bil javno razgrnjen niti ni bila organizirana javna obravnava njegovega osnutka. Zato naj bi bil odlok o spremembah PUP-98 v neskladju z določbami od 37. do 39. člena in s 43. členom zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN). Pobudnici naj bi bilo na podlagi odloka o spremembah PUP-98 izdano odklonilno poprejšnje soglasje zdravstvenega inšpektorja in iz tega razloga odločba, s katero ji ni dovoljena gradnja industrijskega objekta, kar ji onemogoča črpanje kredita Evropske skupnosti, zato predlaga odpravo izpodbijanega predpisa. Po navedbah vlade je že Ministrstvo za okolje in prostor opozorilo Občinski svet občine Hrpelje-Kozina, da se spremembe in dopolnitve odloka o spremembah PUP-98 lahko pripravljajo in sprejemajo le po postopku, ki je predpisan za pripravo in sprejem prostorskih izvedbenih aktov. Občinski svet naj bi ne sledil opozorilom pristojnega ministrstva niti opozorilu župana, da je treba upoštevati zakonit postopek sprejemanja predpisa. Po navedbah vlade odlok o spremembah PUP-98 ni prenehal veljati, čeprav je bil sprejet odlok o odpravi odloka o spremembah PUP-98, ker slednji ni bil objavljen, objavljen je bil namreč le “Preklic”. V novem odloku o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih Občine Hrpelje-Kozina (v nadaljevanju: odlok o spremembah PUP-99) pa tudi ni določeno, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati odlok o spremembah PUP-98. Vlada predlaga odpravo odloka o spremembah PUP-98.
2. Vlada je naknadno razširila zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti na odlok o spremembah PUP-99. Določba 2. člena odloka o spremembah PUP-99 naj bi kar neposredno določala, katera vrsta gradnje (lakirnice, brusilnice) ali katera vrsta dejavnosti (kemijska industrija) ni dovoljena na območju, ki je predmet urejanja. To naj bi bilo v nasprotju s 26. členom ZUN, po katerem se določajo pogoji, merila in ukrepi za posege v prostor, ki so podrobneje opredeljeni v določbah v 11. do 19. členu navodila o vsebini posebnih strokovnih podlag in o vsebini prostorskih ureditvenih pogojev (Uradni list SRS, št. 14/85 – v nadaljevanju: navodilo). S tem naj bi bila prepoved gradnje določena tudi nejasno in v nasprotju s standardno klasifikacijo dejavnosti (npr. industrijski ali polindustrijski obrat), kar ni v skladu z načeli pravne države. Člen 1 odloka o spremembah PUP-99 naj bi širil pristojnost občinske uprave, ker uvaja idejne zasnove, ki jih kot podlage za izdelovanje lokacijske dokumentacije potrjuje občinska uprava, kar je v neskladju s 54. in s 55. členom ZUN, ki določata način in pogoje za izdelavo lokacijske dokumentacije in pogoje za izdajo lokacijskega dovoljenja. Določba 3. člena izpodbijanih sprememb odloka določa celo obvezne preselitve dejavnosti, ki škodljivo vplivajo na okolje, in sicer na podlagi “dokončne urbanistične ureditve naselja”, ki je akt, ki še ne obstaja, kar naj bi bilo prav tako v neskladju z načeli pravne države.
3. Občina Hrpelje-Kozina v odgovoru navaja, da je sprejela odlok o odpravi odloka o spremembah PUP-98, vendar je bil v Uradnem listu RS, št. 16/99 namesto celotnega besedila odloka objavljen le njegov “Preklic”. Po navedbah občine 2. člen odloka o spremembah PUP-99 s tem ko neposredno določa katera vrsta gradnje ali opravljanja dejavnosti je na območju prepovedana, ni v neskladju s 26. členom ZUN. Citirana določba daje podlago, da se med pogoje za posege v prostor ter ukrepe za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot okolja šteje tudi prepoved gradnje in uporabe objektov za posamezna naselja ali del naselja za določene namene. Standardna klasifikacija dejavnosti naj bi bila obvezna le za uradne zbirke podatkov za potrebe statistike in analitike. Občina navaja, da odlok o spremembah PUP-99 investitorjem omogoča jasno odločitev glede njihovih investicijskih namer, zato ni v neskladju z načeli pravne države. Z idejnimi zasnovami naj bi občina skušala zagotoviti minimalne posege v okolje. Predvidene so samo za idejne rešitve stanovanjskih kompleksov. Kontrola izdelanih idejnih rešitev s strani občinske uprave naj bi bila torej predvidena le za rešitve, ki jih je naročila in plačala občina, zato odlok o spremembah PUP-99 ni v nasprotju s 54. in s 55. členom ZUN in ne širi pristojnosti občinske uprave. Po stališču Občine 26. člen ZUN daje pooblastilo in podlago, da se šteje med pogoje za posege v prostor ter ukrepe za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot okolja tudi predvidena preselitev določenih dejavnosti, ki škodljivo vplivajo na okolje, na primernejše lokacije. Pogoji preselitve niso predmet tega odloka in zato naj bi ne bi bili predmet presoje zakonitosti.

Presoja odloka o spremembah PUP-98
4. V Uradnem listu Rebublike Slovenije, št. 16/99 je bil objavljen preklic odloka o spremembah PUP-98. Preklic predpisa niti pravno ni urejen niti ni mogoče določiti njegove pravne narave, zato nima pravnih posledic. Občina je po objavi preklica objavila v Uradnih objavah odlok o spremembah PUP-99.
5. Odlok o spremembah PUP-98 je imel le eno določbo, po kateri v strnjenih naseljih in v bližini javnih zavodov (šole in vrtci) na območju občine ni dovoljena gradnja ter uporaba objektov in naprav za potrebe kemijske industrije ter vseh ostalih industrijskih ali polindustrijskih obratov (nepremični viri onesnaževanja), kjer lahko pride do emisij prašnih delcev (brusilnice) oziroma organskih topil (lakirnice). V odloku o spremembah PUP-99 je ta določba dopolnjena tako, da je za besedama “kemijske industrije” dodano besedilo: “oziroma ekološko sporne proizvodnje”. Na koncu določbe je še dodano besedilo: “razen manjših obrtnih delavnic, katerih škodljivost se da lažje in enostavneje nadzirati”.
6. Odlok o spremembah PUP-99 je v celoti nadomestil besedilo odloka o spremembah PUP-98, ob tem pa dodal še dve novi določbi. V odloku o spremembah PUP-99 ni navedeno, da je z dnem njegove uveljavitve prenehal veljati odlok o spremembah PUP-98, vendar je to razumeti s splošnim pravilom razlage, da novejši predpis razveljavlja starejšega (lex posterior derogat legi priori). Odlok o spremembah PUP-98 je zato med postopkom za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti prenehal veljati.
7. Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Če predpis preneha veljati med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti, ga ustavno sodišče presoja le ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Na tej podlagi lahko ustavno sodišče ugotovi, da predpis, ki je med postopkom prenehal veljati, ni bil v skladu z ustavo in zakonom, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti. Pri podzakonskih predpisih ali splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ustavno sodišče odloči, ali ima njegova odločitev učinek odprave ali razveljavitve.
8. Pobudnici je bila na podlagi izpodbijanega predpisa izdana odločba, ki prepoveduje gradnjo objekta, zato izkazuje pravni interes za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti.
9. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o spremembah PUP-98 sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari.
10. Po 43. členu ZUN se prostorski izvedbeni akt lahko spremeni ali dopolni le po postopku, ki je predpisan za njegov sprejem. Odlok o spremembah PUP-98 ni bil pripravljen in sprejet po postopku, ki je določen za sprejem prostorskih aktov, ker osnutek predpisa ni bil javno razgrnjen, kot to zahteva 37. člen ZUN, niti ni bila organizirana javna obravnava, kot to določa 38. člen ZUN. Zato je bil odlok o spremembah PUP-98 v neskladju s 43. členom ZUN.
11. Ustavno sodišče je odločilo, da ima njegova ugotovitev učinek odprave. Pri presoji, ali bo določilo učinek razveljavitve ali odprave, je upoštevalo, da je za odpravo škodljivih posledic, ki so nastale zaradi nezakonitosti, treba določiti učinek odprave odloka o spremembah PUP-98, kot sta to predlagali tudi predlagateljica in pobudnica. Vsakdo, ki so mu nastale škodljive posledice s posamičnim aktom, ki je bil izdan na podlagi odpravljenega podzakonskega predpisa oziroma splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, ima pravico zahtevati spremembo ali odpravo posamičnega akta pri organu, ki je odločil na prvi stopnji (prvi odstavek 46. člena ZUstS).

Presoja odloka o spremembah PUP-99
12. Vlada odloku o spremembah PUP-99 očita, da ne ureja meril in pogojev po 26. členu ZUN, temveč neposredno določa, katera vrsta gradnje in katera vrsta dejavnosti je na območju, na katerega se nanaša izpodbijani prostorski izvedbeni akt, prepovedana.
13. Po 23. členu ZUN se pri pripravi strokovnih podlag, ki obravnavajo posebnosti določenega območja, upoštevajo strokovna gradiva, ki so bila podlaga odločitvam v planskih aktih. Pogosto pa je treba strokovne podlage, ki so pripravljene za planske akte, poglobiti oziroma dopolniti in izdelati posebne strokovne podlage. Po 26. členu ZUN se s prostorskimi ureditvenimi pogoji ob upoštevanju strokovnih podlag iz 23. člena tega zakona podrobneje določijo urbanistični, oblikovalski in drugi pogoji za posege v prostor ter ukrepi za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja, ki so v nadaljevanju določbe primeroma našteti.
14. V občini velja na podlagi 11. člena statutarnega sklepa Občine Hrpelje-Kozina (Uradni list RS, št. 7/95) odlok o prostorskih ureditvenih pogojih v Občini Sežana (Uradne objave, št. 28/91) s spremembami in dopolnitvami (Uradni list RS, št. 65/98), ki v VII. poglavju z naslovom “Varstvo in izboljšanje okolja” ureja pogoje za varstvo zraka, varstvo pred hrupom in varstvo tal. Občina ni izdelala posebnih strokovnih podlag, na podlagi katerih bi lahko določila spremenjene pogoje za varstvo in izboljšanje okolja pri posegih v prostor na tem območju. Odlok o spremembah PUP-99 je v neskladju s 26. členom ZUN, ker v postopku njegove priprave niso bile izdelane strokovne podlage iz 23. člena ZUN, ki jih je treba upoštevati pri podrobnejšem določanju urbanističnih, oblikovalskih in drugih pogojev za posege v prostor ter ukrepov za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja. Ker v postopku niso bile izdelane strokovne podlage, občina tudi ni mogla določiti podrobnejših pogojev za posege v prostor ter ukrepe za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja, kot to navaja vlada. To pa bi bilo po presoji ustavnega sodišča mogoče urediti samo s prostorskim izvedbenim načrtom.
15. Predlagateljica ni navedla morebitnih škodljivih posledic, zaradi katerih bi bilo treba predpis odpraviti, zato je ustavno sodišče odlok o spremembah PUP-99 razveljavilo (tretji odstavek 45. člena ZUstS).
16. Ker je ustavno sodišče odlok o spremembah PUP-99 razveljavilo že zaradi neskladnosti s 26. členom ZUN, ni ugotavljalo skladnosti izpodbijanega predpisa s 54. in s 55. členom ZUN ter načeli pravne države iz 2. člena ustave.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega in tretjega odstavka 45. člena in 47. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednika dr. Lojze Ude ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-11/99-19
Ljubljana, dne 25. maja 2000.