Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pobudah Vojka Pintarja iz Ljubljane, ki ga zastopa Ksenija Ocvirk, odvetnica v Ljubljani, in Antona Šubica iz Kranja, ki ga zastopa Manja Krainer, odvetnica v Radovljici, po opravljeni javni obravnavi dne 9. februarja 2000, na seji dne 15. junija 2000

1. Zakon o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) ni v neskladju z ustavo.
2. Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93) ni v neskladju z ustavo in z zakonom o parlamentarni preiskavi.

1. Pobudnik Vojko Pintar izpodbija zakon o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju: ZPPre), poslovnik o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju: PPPre) in akt o odreditvi preiskave o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine. Pobudnik Anton Šubic je vložil pobudo za oceno ustavnosti 2., 3., 7. in 8. člena ZPPre. Pobudnika predlagata razveljavitev ZPPre oziroma ugotovitev njegove protiustavnosti ter odpravo PPPre.
2. Pobudnika izpodbijata določbe ZPPre in PPPre, ki urejajo predmet parlamentarne preiskave in uvedbo tega postopka, položaj preiskovanca in prič v tem postopku ter sestavo parlamentarne preiskovalne komisije. Razlog za protiustavnost izpodbijanih predpisov naj bi bil predvsem v njuni podnormiranosti. Po stališču pobudnikov bi namreč moral biti pojem “zadeve javnega pomena” natančneje opredeljen. V ZPPre bi moralo biti tudi izrecno določeno, da parlamentarna preiskovalna komisija ne sme ocenjevati zakonitosti in primernosti posamičnih sodnih odločb ter sodnih postopkov in da ne sme preiskovati zadev, ki segajo v čas pred uveljavitvijo ustave. Zakon bi moral tudi povedati, ali sme preiskava teči zoper osebe, ki ne opravljajo javne funkcije. Predvideno bi moralo biti sodno varstvo zoper akt o uvedbi preiskave za primer, ko bi bodisi parlamentarna večina bodisi osebe, vključene v preiskovalni postopek, menili, da je predmet parlamentarne preiskave protiustaven. Poleg tega bi moralo biti sodno varstvo zagotovljeno tudi zoper druge akte preiskovalne komisije, ki predstavljajo poseg v ustavne pravice. Da bi bilo sodno varstvo učinkovito, pa bi moralo biti že v začetku postopka določno opredeljeno, kaj je predmet parlamentarne preiskave in kdo so preiskovanci. Zakon naj bi bil v nasprotju z ustavo tudi zaradi tega, ker nejasno razmejuje med preiskovanci in pričami. Če naj bodo pravica do obrambe in z njo povezane pravica do izvajanja dokazov v svojo korist in pravica do zagovornika ter prepoved samoobdolžitve učinkovito zagotovljene, ne bi smelo biti prepuščeno odločitvi preiskovalne komisije, kdo bo preiskovanec in kdaj bo določen tak njegov položaj. Zoper zavrnitev predloga prizadete osebe, da se ji prizna položaj preiskovanca, bi zato moralo biti zagotovljeno sodno varstvo. Pobudnika nadalje menita, da je v nasprotju z ustavo zakonska določba, ki omogoča, da v isti zadevi tečeta sodni in parlamentarni preiskovalni postopek. Pri tem se sklicujeta na sklep Komisije Evropske unije z dne 6. 3. 1995, ki naj bi to izrecno prepovedoval. Še posebej pa sta oba opozorila tudi na nedopustnost posegov v zasebnost prič in preiskovancev, do katerih naj bi prihajalo s poizvedbami o premoženjskem in o zdravstvenem stanju prič in z javnimi nastopi članov preiskovalnih komisij. Zaradi spoštovanja osebnega dostojanstva naj bi se člani preiskovalne komisije v javnosti ne smeli vnaprej izjavljati o krivdi in javno ocenjevati nastopov udeležencev v postopku. V nasprotju z ustavo in z zakonom o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 63/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZKP) naj bi bil tretji odstavek 3. člena ZPPre, ki izključuje možnost izločitve članov preiskovalne komisije. Zakon bi moral določiti tudi sestavo preiskovalne komisije. V njej bi morala biti zagotovljena udeležba predstavnika Državnega sveta. Sej komisije naj bi se ne smeli udeleževati drugi poslanci; ti naj bi tudi ne smeli nadomeščati odsotnih članov. Predsednik komisije naj bi ne smel opravljati preiskovalnih dejanj.
3. Oba pobudnika utemeljujeta svoj pravni interes med drugim s tem, da sta bila sodnika v stečajnem postopku glede podjetja Elan in da sta bila priči v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil pri poslovanju tega podjetja. Kot priči sta vabljena tudi v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine. Pobudnik Pintar meni, da je že v prvo omenjeni parlamentarni preiskavi dejansko bil preiskovanec, pobudnik Šubic pa tak položaj zahteva v postopku parlamentarne preiskave, ki še teče.
4. Državni zbor meni, da ZPPre in PPPre nista v nasprotju z ustavo. Predmet parlamentarne preiskave naj bi bil opredeljen dovolj določno. Že iz namena parlamentarne preiskave naj bi namreč izhajalo, da je omejen s pristojnostmi parlamenta. Natančnejša opredelitev pojma “zadeve javnega pomena” naj bi ne bila možna, na podoben način pa naj bi bil predmet parlamentarne preiskave opredeljen tudi v državah Evropske unije. Da preiskovalna komisija ne more ocenjevati sodnih odločb, posegati v neodvisnost sodnikov in uveljavljati odgovornosti sodnika za mnenje, ki ga je dal pri sodnem odločanju, naj bi izhajalo že iz 1. in 2. člena ZPPre ter iz temeljnih načel ustave. Po stališču Državnega zbora ni utemeljena navedba pobudnikov o omejevanju predmeta preiskave na zadeve iz obdobja po sprejetju ustave oziroma ZPPre. Tudi ureditev manjšinske preiskave je v skladu s 93. členom ustave. Predmet parlamentarne preiskave, ki jo predlaga manjšina, bi sicer lahko bil v neskladju z ustavo, vendar pa naj bi imel parlament na razpolago dovolj instrumentov za uskladitev take zahteve z ustavo. Imel naj bi možnost, da zahteva uskladitev zahteve z ustavo in da zahteva mnenje Sekretariata Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve, poleg tega pa so tudi poslanci zavezani z načeli pravne države. Zaradi tega, ker akta o uvedbi parlamentarne preiskave posameznik ne more izpodbijati pred sodiščem, naj bi ZPPre ne bil v neskladju s 23. in s 25. členom ustave. Šlo naj bi za akt procesne narave, ki naj bi neposredno ne ustvarjal pravic in dolžnosti. V skladu z ustavo naj bi bila tudi možnost vzporednega teka sodnega in parlamentarnega preiskovalnega postopka. Obe veji oblasti naj bi sicer ugotavljali in ocenjevali isto dejansko stanje, vendar pa vsaka v okviru svojih pristojnosti. Tudi 7. člen ZPPre, ki omogoča naknadno določitev preiskovanca, naj bi bil ob restriktivni razlagi skladen z ustavo. Osebe, ki so za preiskovanca določene med postopkom, naj bi namreč imele po ZPPre enake pravice kot tiste, ki so za preiskovanca določene v aktu o uvedbi preiskave. Ker je v primeru, ko akt o določitvi preiskovanca posega v posameznikovo ustavno pravico, dopustna tožba v upravnem sporu, naj bi bil tudi očitek o kršitvi 25. člena ustave neutemeljen. Sodno varstvo zoper izjave članov preiskovalne komisije naj bi bilo zagotovljeno pred pristojnimi sodišči. Neutemeljene naj bi bile tudi navedbe pobudnikov glede sestave preiskovalne komisije. Predmet urejanja v ZPPre naj bi bila razmerja med preiskovalno komisijo oziroma Državnim zborom in tretjimi, v PPPre pa naj bi bilo urejeno razmerje med preiskovalnimi komisijami in Državnim zborom.

5. Ustavno sodišče je na podlagi šeste alinee 52. člena Poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) zadevo obravnavalo prednostno.
6. S sklepom z dne 9. 12. 1999 je ustavno sodišče sprejelo pobudi za oceno ustavnosti ZPPre ter za oceno ustavnosti in zakonitosti PPPre, pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti akta o odreditvi preiskave o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine pa je zavrglo. Hkrati je zavrnilo predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje ZPPre in PPPre. Dne 9. 2. 2000 je bila opravljena javna obravnava.
7. V navedbah obeh pobud se vseskozi prepletata abstraktna ureditev parlamentarne preiskave in dejansko izvajanje ZPPre in PPPre. To ni le posledica dejstva, da gre za relativno nov institut v pravnem redu, temveč tudi odraz njegove ambivalentne narave. Parlamentarna preiskava je eno izmed sredstev političnega boja, pri katerem je navsezadnje dopustna tudi metoda pritiska, na drugi strani pa vključitev tretjih v parlamentarni preiskovalni postopek – to so lahko tako zasebnopravni subjekti kot državni organi – terja njegovo pravno ureditev. V postopku abstraktne presoje ustavnosti zakona ni mogoče ocenjevati postopkov parlamentarnih preiskav, ki tečejo ta čas. Doslej opredeljena stališča parlamentarnih preiskovalnih komisij o spornih vprašanjih so za presojo ustavnosti ZPPre in PPPre kljub temu pomembna. Predstavljajo namreč vsebinsko interpretacijo zakona s strani parlamentarnih organov, to je organov, ki delujejo v okviru same zakonodajne oblasti. Postopka parlamentarne preiskave, v katerih sta bila pobudnika udeležena, pa sta pomembna tudi za obseg vsebinske presoje zatrjevanih očitkov. Ustavno sodišče se je v odločbi omejilo na presojo tistih očitkov, za katere pobudnika izkazujeta pravni interes. Kot je bilo navedeno že v sklepu o sprejemu pobud, sta pravni interes izkazala s trditvijo, da sta (bila) priči v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil pri poslovanju podjetja Elan in v parlamentarni preiskavi o sumu zlorabe javnih pooblastil v procesu lastninskega preoblikovanja in privatizacije nekdanje družbene lastnine.

8. Institut parlamentarne preiskave je v pravni ureditvi nov, uveljavljen pa je v primerjalnem pravu. Poznajo ga v večini držav članic Evropske unije.1 Preiskovalne komisije so delovna telesa parlamenta, ki se od drugih parlamentarnih odborov razlikujejo po tem, da imajo pooblastila, podobna sodiščem v kazenskem postopku. To predvsem pomeni, da smejo – pod pretnjo sankcije – zasliševati priče in izvedence ter zahtevati predložitev listin. Preiskovalna pristojnost je prvotno služila povečanju samostojnosti parlamenta v razmerju do monarha. Podobno tudi v parlamentarnem sistemu oblasti daje preiskovalna pristojnost parlamentu možnost, da samostojno raziskuje dejanska stanja, katerih razjasnitev šteje za potrebna zaradi uresničitve svojih ustavnih pristojnosti. V primerjalnem pravu opravljajo parlamentarne preiskovalne komisije predvsem dve funkciji. Raziskovanje dejanskega stanja je na eni strani namenjeno pripravi zakonskih predlogov ali širše, kot pomoč pri izvrševanju zakonodajne funkcije, na drugi strani pa ugotavljanju stanja in razjasnitvi domnevnih nepravilnosti na področjih, za katera je odgovorna izvršilna oblast. Parlamentarna preiskovalna pristojnost obsega tako preiskave o nepravilnostih, napakah v zadevah javnega pomena kot preiskave zaradi razkrivanja neučinkovitosti, nezakonitosti, nepravilnosti in zamud pri odločanju izvršilne oblasti. Glede na porazdelitev pristojnosti med parlamentom in vlado in tudi glede na dejansko razmerje moči med njima je danes teža parlamentarne preiskave v razjasnitvi dogajanj s področij, za katera je odgovorna vlada. T. i. manjšinska preiskava krepi samostojnost parlamenta prav s tega vidika, se pravi z vidika učinkovitega odkrivanja nepravilnosti v ravnanju izvršilne oblasti.
9. Institut parlamentarne preiskave je bil v pravni red uveden s 93. členom ustave. Določba se glasi: “Državni zbor lahko odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa to storiti na zahtevo tretjine poslancev Državnega zbora ali na zahtevo Državnega sveta. V ta namen imenuje komisijo, ki ima v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi.” Na podlagi te določbe sta bila sprejeta izpodbijana ZPPre in PPPre. Zakon ureja predvsem tisti del postopka, ki se tiče pravic in obveznosti oseb, udeleženih v njem. Poslovnik ureja vprašanja, ki se nanašajo na razmerje med preiskovalno komisijo in Državnim zborom.
10. Očitek pobudnikov, da je pojem “zadeve javnega pomena” preširok in da bi zato moral biti natančneje opredeljen, ni utemeljen. Gre za nedoločen pravni pojem, katerega vsebina je ob upoštevanju funkcije parlamentarne preiskave v ustavnem redu dovolj določno opredeljena.2 Namen in smisel parlamentarne preiskave je v ugotavljanju in raziskovanju dejanskih stanj, ki bodo podlaga za sprejemanje (pravnih in političnih) odločitev parlamenta. Njen predmet zato ne more biti poljuben. Omejen je z ustavnimi pristojnostmi Državnega zbora. Ker (že) zakonodajna pristojnost Državnega zbora – se pravi dejanska ali možna ureditev materije z zakonom – seže na domala vsa področja družbenega življenja, je tudi paleta vprašanj, ki so lahko predmet preiskave, zelo široka. Časovni vidik sam po sebi ne pomeni, da zadeva ni več v javnem interesu. Proti takemu sklepu govori že dejstvo, da so številna dejanska stanja iz obdobja pred uveljavitvijo ustave predmet veljavne zakonodaje, to pa je že na prvi pogled dopusten predmet parlamentarne preiskave. Trditev pobudnikov, da preiskava ne bi smela segati v obdobje pred uveljavitvijo ustave, zato ni utemeljena.
11. Iz ustave pa izhajata dve pomembni omejitvi preiskovalne dejavnosti Državnega zbora: z odreditvijo parlamentarne preiskave mora biti na eni strani spoštovano načelo delitve oblasti, na drugi strani pa posameznikove ustavne pravice. V ZPPre sta obe omejitvi izrecno določeni. V 1. členu je opredeljen namen parlamentarne preiskave. Opravi se zato, da se ugotovi in oceni dejansko stanje, ki je lahko podlaga za odločanje Državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij, za spremembo zakonodaje ali za druge odločitve iz njegove ustavne pristojnosti. Omejitev na ustavne pristojnosti Državnega zbora pomeni, da predmet parlamentarne preiskave ne sme posegati niti v (izključne) pristojnosti izvršilne oblasti niti v pristojnosti sodstva.
12. Ustavna omejitev parlamentarne preiskovalne dejavnosti v razmerju do sodstva je v načelu neodvisnosti sodstva (125. člen ustave). Ker je tudi sodstvo kot ena izmed treh vej oblasti vpeto v sistem vzajemnega nadzora, omejevanja in sodelovanja, so problemi delovanja sodstva kot celote in razvojni trendi v sodstvu lahko predmet parlamentarne preiskave. Dolgotrajnost sodnih postopkov je lahko tak primer. Iz načela neodvisnosti sodstva pa izhaja prepoved, da bi druga veja oblasti sprejemala odločitve, ki se nanašajo na odprte sodne postopke in ki lahko kakorkoli vplivajo na oblikovanje mnenja v posamičnem primeru. Pri tem ni bistveno, v kakšni obliki poskuša parlament vplivati na odločitev sodišča. Predmet odločanja v parlamentu in zato tudi predmet parlamentarne preiskave iz enakih razlogov ne more biti zakonitost in primernost posamičnih sodnih odločb ter sodnih postopkov. Sodniki ne morejo biti v postopku parlamentarne preiskave zaslišani o vprašanjih, ki so oziroma so bila predmet odločanja v sodnem postopku. Taka prepoved izhaja iz prvega odstavka 134. člena ustave, ki določa imuniteto sodnika glede mnenja, ki ga je dal pri odločanju v sodišču. V parlamentarni preiskavi, v kateri sta udeležena tudi pobudnika, je očitno, da je preiskovalna komisija s tem, ko je ocenjevala konkreten pravnomočno končan sodni postopek, prekoračila svoje pristojnosti. Vendar pa gre pri tem za izvrševanje ZPPre in ne za njegovo neskladnost z ustavo. Člena 1 ZPPre, ki pristojnost preiskovalne komisije izrecno omejuje s pristojnostmi Državnega zbora, ni mogoče razumeti drugače kot v zgoraj opisanem smislu. Zaradi tega izpodbijana določba ni v neskladju z ustavo.
13. V skladu z načelom delitve oblasti in z neodvisnostjo sodstva je tudi 2. člen ZPPre, ki dopušča izvedbo parlamentarne preiskave v zadevi, v kateri že teče kazenski postopek. V vsakem od postopkov izvršuje država bistveno drugačno funkcijo. V parlamentarni preiskavi gre za odkrivanje in grajanje nepravilnosti na različnih področjih družbenega življenja in v delovanju oblasti. Sodni postopek pa je usmerjen v pregon in obsodbo posameznikov zaradi kaznivega ravnanja. Dejansko stanje, ki je predmet parlamentarne preiskave, zato ni enako dejanskemu stanju, ki je predmet odločanja v kazenskem postopku. Seveda pa parlamentarni preiskovalni postopek ne sme ovirati sodnega postopka (z zahtevami po predložitvi spisa za daljši čas ipd.). Posebej je treba skrbeti, da bi parlamentarni postopek ne prejudiciral odločitve sodišča v zadevi, ki teče na podlagi istega stanja stvari, in da bi ne vplival na procesni položaj osebe, ki je obdolžena v sodnem postopku. Hkraten tek parlamentarnega in sodnega postopka je – bodisi izrecno bodisi implicitno z odsotnostjo prepovedi – dopusten tudi v več primerjalnopravnih ureditvah (npr. Nemčija, Belgija, Luksemburg, Nizozemska, Velika Britanija, Španija, Danska, izjeme v praksi pa so dopustne tudi v Franciji in na Irskem). Sámo dejstvo, da 138.c člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (ta določba je bila najbrž podlaga za sklep, ki ga omenjata pobudnika) prepoveduje ustanovitev preiskovalne komisije v času, ko o istem stanju stvari teče sodni postopek, pa tudi ne pomeni, da je 2. člen ZPPre v neskladju z ustavo. Določba ureja razmerja med organi Evropske unije in ne ustvarja obveznosti za države članice.
14. Preiskovalna pristojnost Državnega zbora je na drugi strani omejena z ustavnimi določbami o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Z ustavo zagotovljena sfera posameznikove svobode, ki ne more biti predmet zakonskega omejevanja, tudi ne more biti predmet parlamentarne preiskave. Tudi parlamentarna preiskovalna komisija je torej vezana na ustavna jamstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Po tretjem odstavku 15. člena ustave so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je s to določbo v ustavo vnešena zapoved po spoštovanju načela sorazmernosti pri omejevanju ustavnih pravic: zakonska določba je v skladu z ustavo, če je vsaki od kolidirajočih ustavnih dobrin dana prava teža (prim. odločbo št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62).
15. Po ustavi ima parlamentarna preiskovalna komisija “v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi”. Določba se nanaša predvsem na pravila o dokaznih sredstvih in o izvajanju dokazov, ki veljajo v sodnih postopkih. S tem je mišljena celota pravil, ki določajo – in omejujejo – pristojnosti sodišč v postopku. Odkaz na smiselno uporabo je treba razumeti tako, da se pravila sodnih postopkov v parlamentarnem preiskovalnem postopku uporabljajo ob upoštevanju (drugačne) narave in namena tega postopka.
16. Ravnotežje med varstvom ustavnih pravic in parlamentarno preiskovalno pristojnostjo, ki ga zapoveduje ustava, je deloma uredil ZPPre, deloma pa bo to presojo morala opraviti vsaka posamična preiskovalna komisija. ZPPre je namreč nekatera postopkovna vprašanja uredil sam, na druga je odgovoril z napotilom na uporabo zakona, ki ureja kazenski postopek, za vprašanja, ki z ZPPre niso urejena, pa je določil smiselno uporabo zakona, ki ureja kazenski postopek. Že narava parlamentarnega preiskovalnega postopka utemeljuje sklep, da v tem postopku niso dopustni ukrepi, ki so po zakonu o kazenskem postopku dovoljeni zoper obdolženca. Preiskovalna komisija izvaja dokaze, potrebne za razjasnitev dejanskega stanja, ki je predmet preiskave. Takó ugotovljeno dejansko stanje je lahko podlaga za sprejemanje odločitev parlamenta, nikakor pa ne za odločitev o nekogaršnji kazenski odgovornosti.
17. Člen 4 ZPPre izrecno določa uporabljivost ustavnih določb o varstvu tajnosti pisem in drugih občil ter nedotakljivost človekove zasebnosti v postopku parlamentarne preiskave. Določba le ponavlja ustavno jamstvo, da so posegi v posameznikovo svobodo in zasebnost dopustni, če imajo podlago v zakonu in če so v skladu z načelom sorazmernosti. Dokazna sredstva v postopku parlamentarne preiskave po ZPPre so zaslišanje preiskovanca, prič in izvedenca ter zaseg listin (tudi s hišno in osebno preiskavo). Varstvo zasebnosti je zagotovljeno na tri načine: z odklonitvijo odgovora na vprašanje (9. in 10. člen ZPPre), z izključitvijo javnosti seje komisije (16. člen PPPre) in z dolžnostjo članov komisije, da varujejo tajnost, s katero se seznanijo v postopku (15. člen ZPPre). Na ta način ZPPre omogoča tehtanje in uravnoteženje varovanih dobrin – na eni strani interesa, ki se zasleduje s parlamentarno preiskavo, in na drugi strani ustavnih pravic oseb, ki so vključene v ta postopek. Ker gre za neposreden poseg v posameznikovo sfero svobode, varovano z ustavo, je zoper te ukrepe zagotovljeno sodno varstvo. Za nekatere primere je določeno z ZPPre; kadar ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, je za odločanje pristojno sodišče v upravnem sporu (drugi odstavek 157. člena ustave in tretji odstavek 1. člena zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/97 in 65/97 – popr. v nadaljevanju: ZUS). Tako po ZPPre (13. člen) kot po ZUS je sodišče pristojno za oceno zakonitosti predlaganega (ali že izvedenega) ukrepa. Odločitev o zakonitosti ukrepa vključuje tudi presojo na podlagi načela sorazmernosti. Pri tej presoji je treba upoštevati, da je javnost postopka za parlamentarno preiskavo bistvena. Ne služi le razvidnosti dela komisije in kontroli s strani javnosti, temveč omogoča hkrati uresničitev preiskovalnega namena. Vpliv in učinkovitost posamične parlamentarne preiskave sta v veliki meri odvisna od tega, koliko je javnosti dana možnost, da ji sledi. Na drugi strani je poseg v osebno dostojanstvo in v zasebnost oseb, udeleženih v postopku parlamentarne preiskave, prav zaradi tega lahko daljnosežnejši, posledice pa težje popravljive. Zaradi tega sta pri izvrševanju te ustavne pristojnosti parlamenta še posebej pomembna demokratični etos članov parlamenta in visoka raven politične kulture. Trditve pobudnikov, da naj bi ZPPre omogočal protiustavne posege v posameznikove ustavne pravice in da naj bi ne zagotavljal sodnega varstva zoper take posege, po navedenem niso utemeljene.
18. Temeljna predpostavka za odločitev o tem, ali parlamentarna preiskovalna komisija ostaja v mejah svoje pristojnosti, je določna opredelitev predmeta preiskave. To je pomembno tako za razmerje med preiskovalno komisijo in Državnim zborom kot tudi za razmerje med preiskovalno komisijo in tretjimi osebami ali državnimi organi, udeleženimi v postopku. Sodišče, ki odloča o zahtevi za pravno pomoč po 13. členu ZPPre, more o zakonitosti predlaganega ukrepa presoditi le, če je predmet preiskave jasno opredeljen. V nasprotnem primeru namreč ne more ugotoviti, ali je na primer vprašanje, glede katerega je priča odklonila odgovor, povezano s predmetom preiskave, prav to pa je eden od pogojev, da sporni ukrep prestane test sorazmernosti. Pobudnika imata zato prav, da je določna opredelitev predmeta preiskave predpostavka za učinkovito sodno varstvo.
19. PPPre je v skladu z zahtevo po določni opredelitvi predmeta preiskave. V sklepu oziroma v aktu o odreditvi parlamentarne preiskave se povzameta predlog oziroma zahteva za uvedbo preiskave. Tako predlog kot zahteva za uvedbo parlamentarne preiskave pa morata vsebovati zahtevek in razloge za odreditev preiskave. Zahtevek za odreditev preiskave je sestavljen iz kratkega opisa zadeve javnega pomena, ki je predmet preiskave, in iz namena preiskave (2. člen PPPre). Tako opredeljen akt o odreditvi preiskave je zadostna podlaga za presojo, ali parlamentarna preiskovalna komisija ostaja v mejah svoje pristojnosti.
20. Po mnenju pobudnikov bi moralo biti zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave zagotovljeno sodno varstvo. V delu, v katerem se očitek nanaša na razmerja med večino in manjšino v Državnem zboru, pobudnika nimata pravnega interesa za presojo. V preostalem delu očitek ni utemeljen. Zaradi tega, ker osebam, ki so vključene v preiskovalni postopek, ni dana možnost izpodbijanja akta o uvedbi preiskave pred sodiščem, ZPPre ni v neskladju s pravico do sodnega varstva (23. člen ustave) niti s pravico do pravnega sredstva (25. člen ustave). Ustava zagotavlja dostop do sodišča, če posameznik uveljavlja (poseg v) svoje pravice. Podobno je tudi pravno sredstvo zagotovljeno le zoper tiste akte državnih organov, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Akt o odreditvi preiskave vsebuje kratek opis zadeve javnega pomena, ki je predmet preiskave, in navedbo njenega namena, po potrebi pa tudi navedbo predvidenega obsega preiskave (tretji in četrti odstavek 2. člena ter 4. člen PPPre). Kot tak ta akt neposredno ne posega v pravice tistih, ki bodo v preiskovalnem postopku preiskovanci ali priče oziroma bodo v tem postopku zavezani h kakršnemukoli drugemu ravnanju (npr. k izročitvi listine). Da je sodno varstvo zoper posege v posameznikov ustavno varovan položaj zagotovljeno, pa je bilo navedeno že v 17. točki obrazložitve te odločbe.
21. Nadaljnji sklop očitkov se nanaša na opredelitev položaja preiskovanca v postopku parlamentarne preiskave. ZPPre razlikuje med preiskovanci in pričami ter vsakemu od njih daje določen krog pravic. Preiskovanec, tj. oseba, na katero se preiskava nanaša v celoti ali deloma, ima po ZPPre pri zaslišanju smiselno enak položaj kot obdolženec v kazenskem postopku (četrti odstavek 7. člena ZPPre). To predvsem pomeni, da ima pravico odkloniti tako izpovedbo v celoti kot tudi odgovor na posamična vprašanja. Poleg tega ima pravico biti navzoč pri izvajanju dokazov, pravico postavljati vprašanja sopreiskovancem in pričam in komentirati njihove izpovedbe, pravico predlagati dokaze in pravico do pravne pomoči (šesti in sedmi odstavek 7. člena). Drugače kot preiskovanec, priča ne sme odkloniti izpovedbe, ampak lahko – iz razlogov, ki so določeni z zakonom in ki so bodisi sestavni del poštenega postopka bodisi odraz ustavno varovane zasebnosti – odkloni le odgovor na posamezno vprašanje (9. in 10. člen ZPPre). Tudi priča pa ima pravico do pravne pomoči (šesti odstavek 11. člena ZPPre). Obema je dana možnost, da ugovarjata vsebini zapisnika o njunih zaslišanjih (12. člen ZPPre).
22. Obseg pravic, ki jih ZPPre zagotavlja preiskovancem, je širši od tistega, ki jim ga zagotavlja ustava. Kot je bilo že navedeno, postopek parlamentarne preiskave ni kazenski postopek, preiskovanec pa ne obdolženec v smislu določb kazenskega postopka (oziroma postopka o prekršku). Namen parlamentarne preiskave ni ugotavljanje kazenske odgovornosti, temveč odkrivanje in grajanje nepravilnosti v zadevah javnega pomena in še posebej v delovanju oblasti, ki bodo podlaga za sprejetje (pravnih in političnih) odločitev parlamenta. Jamstva, ki jih ustava zagotavlja v postopku parlamentarne preiskave, zato niso tista, ki so posamič našteta za kazenski postopek (29. člen ustave) in ki jih omenjata tudi pobudnika. Zagotovljena pa morajo biti minimalna jamstva poštenega postopka, ki jih ustava določa v 22. členu ustave. Po tej določbi je vsakomur zagotovljeno enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravni položaj je predmet postopka oziroma je prizadeta s postopkom, možnost, da je seznanjena z dejstvi, ki se nanašajo nanjo, in da do njih zavzame stališče (prim. odločbi št. Up-17/95 z dne 4. 7. 1996, OdlUS V, 182 in št. Up-120/97 z dne 18. 3. 1999, Uradni list RS, št. 31/99 in OdlUS VIII, 126). Sestavni del poštenega postopka pa je tudi zahteva, da nihče ni prisiljen odgovoriti na vprašanje, ki bi lahko njega ali njegove bližnje spravilo v kazenski pregon.
23. Večji obseg pravic, ki jih preiskovancem daje ZPPre, pa je – dokler tak zakon velja – varovan z določbo o enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave), ki zagotavlja nearbitrarno uporabo predpisa v odnosu do vsakega posameznika. To v postopku pred sodišči drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil pomeni, da so ti organi, ko uporabljajo zakon v konkretnih primerih, dolžni enake situacije obravnavati enako in torej dosledno uporabljati zakon, brez upoštevanja osebnih okoliščin, ki v pravnem pravilu niso navedene kot odločilne. Ob povsem enakem dejanskem stanju ne sme priti do različnih odločitev (odločba št. Up-113/97 z dne 18. 3. 1999, OdlUS VIII, 122). Iz te ustavne določbe izhaja zahteva, da je zakonska opredelitev preiskovanca dovolj določna, da preprečuje arbitrarno razlago.
24. Pobudnika nista navedla posebnih razlogov za trditev, da ZPPre nejasno razmejuje med preiskovancem in pričo. Po zakonu so preiskovanci osebe, na katere se parlamentarna preiskava nanaša v celoti ali deloma (prvi odstavek 7. člena). Gre torej za osebe, katerih ravnanja so predmet preiskovalnega postopka. Odločitev o tem, kdo je preiskovanec, bo verjetno najenostavnejša v primerih, ko bo parlamentarna preiskava sprožena z namenom, da se pripravi podlaga za odločitev Državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij. Ni pa nujno, da je v vsaki parlamentarni preiskavi preiskovanec sploh določen. Preiskava, katere predmet je ugotovitev stanja na določenem področju, je lahko tak primer. Na vprašanje, ali so lahko preiskovanci le osebe, ki v trenutku izvedbe preiskave opravljajo javno funkcijo, v obravnavani zadevi ni treba odgovoriti, ker pobudnika ne izkazujeta pravnega interesa. V zvezi z vprašanji, ki so bila predmet odločanja v sodnih postopkih, v katerih sta sodelovala, namreč ne moreta biti zaslišana (12. točka obrazložitve). Iz enakega razloga pobudnika tudi nimata pravnega interesa za oceno, ali preiskovanec sme biti določen med postopkom parlamentarne preiskave.
25. Ker odločitev o položaju preiskovanca pomeni tudi odločitev o obsegu njegovih pravic, mora biti zoper to odločitev preiskovalne komisije zagotovljeno sodno varstvo (23. člen ustave). Vendar pa očitek pobudnikov, da zoper odločitev preiskovalne komisije, da se osebi, ki zahteva položaj preiskovanca, tak položaj ne prizna, ni zagotovljeno sodno varstvo, ni utemeljen. Drugi odstavek 7. člena ZPPre resda določa, da zoper omejeno odločitev preiskovalne komisije ni pritožbe. Kaj ta določba – glede na sistem pravnih sredstev v pravnem redu – pomeni, ni jasno. Iz gradiva, predloženega v zakonodajnem postopku, je mogoče sklepati, da je predlagatelj imel v mislih pritožbo na Državni zbor.3 Ne glede na to pa ta določba ne izključuje uporabe 157. člena ustave. Po določbi prvega odstavka tega člena je za presojo zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi odločajo o pravicah ali o obveznostih ali o pravnih koristih posameznikov, določena subsidiarna pristojnost sodišča, ki odloča v upravnem sporu. Drugi odstavek 1. člena ZUS določa pristojnost upravnega sodišča za odločanje o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, ki jih izdajo državni organi. Odločitev preiskovalne komisije Državnega zbora o zavrnitvi zahteve za priznanje položaja preiskovanca je tak akt.
26. Neutemeljeni so tudi očitki pobudnikov, ki se nanašajo na sestavo parlamentarne preiskovalne komisije. Kot je bilo že večkrat navedeno, preiskovalna komisija ni in ne sme biti sodišče. Z določbami ZPPre in PPPre o sestavi preiskovalne komisije in možnostih za izločitev njenih članov, o nadomeščanju članov komisije, o navzočnosti poslancev na sejah komisije in o pristojnostih predsednika preiskovalne komisije zato ne more biti kršena pravica do zakonitega in nepristranskega sodnika (23. člen ustave). Ker gre za organ parlamenta, tudi ni potrebno, da bi bila sestava komisije predpisana z zakonom. Za presojo očitka, da bi moral biti član preiskovalne komisije tudi član Državnega sveta, ki je v ustavi naveden med predlagatelji parlamentarne preiskave, pobudnik ne izkazuje pravnega interesa. Domnevne nepravilnosti v delovanju posamične preiskovalne komisije pa ne morejo biti predmet presoje v postopku za oceno ustavnosti ZPPre oziroma PPPre.

27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Fišer in sodnica Modrijan. Sodnik Fišer je dal odklonilno ločeno mnenje.

1 Parliamentary Committees of Inquiry in the Community Member States, Description and Comparative Assessment, National Parliament Series, W-3, 3-1993, European Parliament, Directorate Generale for Research, str. 19-20 (tudi v nadaljevanju odločbe je vir za primerjalnopravne podatke isti).
2 S podobnim nedoločenim pravnim pojmom je predmet parlamentarne preiskave določen tudi v primerjalnih pravnih redih. Po osnutku dveh nemških zakonov (iz leta 1969 in iz leta 1990, ki se uporabljata kot podlaga za delo preiskovalnih komisij), je dopustna preiskava dejanskih stanj, katerih razjasnitev je v javnem interesu (im öffentlichen Interesse). Preiskovalne komisije v Veliki Britaniji imajo pravico preiskovanja zadev, ki so posebnega javnega pomena (of substancial public importance). Na Irskem smejo načeloma preverjati vsako zadevo javnega pomena. Podobno so tudi v Italiji, v Španiji in na Portugalskem pristojne, da preiskujejo zadeve v javnem interesu. Predmet parlamentarnih preiskav na Danskem so zadeve splošnega pomena. V Nemčiji, Belgiji, Luksemburgu in na Portugalskem je predmet preiskave izrecno omejen tudi s pristojnostmi parlamenta.
3 Glej drugi odstavek 8. člena osnutka zakona o parlamentarni preiskavi, Poročevalec DZ, št. 16/93, str. 11.