Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pobudi družbe ICEC Videm Krško, d.d., Ljubljana ter Investicijske in poštne banke, d.d., Praga, ki ju zastopajo Miro Senica, Anton Nosan in Barbara Menart Senica, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 15. junija 2000

1. Prvi odstavek 79. člena zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93) je v neskladju z ustavo.
2. Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti najkasneje v enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Prvi pobudnik (delniška družba) izpodbija 79. člen zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju (v nadaljevanju: ZSDU). Po tej določbi se število predstavnikov delavcev v nadzornem svetu določi s statutom družbe, vendar ne more biti manjše od tretjine članov nadzornega sveta v družbi, v kateri je zaposlenih do 1.000 delavcev, in ne manjši od polovice v družbi, v kateri je zaposlenih več kot 1.000 delavcev. Pobudnik navaja, da so se tudi pri njem pojavile zahteve po sodelovanju delavcev v organih družbe, konkretno v nadzornem svetu, ki ga mora pobudnik obvezno imeti glede na pogoje po zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZGD). Pobudnik meni, da ureditev v 79. členu ZSDU posega v njegove ustavne pravice, zagotovljene s 67. členom ustave (uživanje lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska funkcija) in s 74. členom ustave (svoboda gospodarske pobude). Predlaga tudi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe z utemeljitvijo, da bi mu lahko nastala nepopravljiva škoda.
2. Druga pobudnica (tuja banka, organizirana kot delniška družba) je večinski lastnik prve pobudnice. Navaja tako kot prva pobudnica, poleg tega pa še, da izpodbijana določba zanjo v praksi pomeni popolno relativizacijo njenih lastninskih upravičenj. Preko nadzornega sveta kot primarno lastniškega organa družbe bi delavci lahko prevzeli pravice, ki so izvedene iz lastninske pravice. S tem bi prišlo do nedopustne prevlade interesov dela nad interesi iz lastnine (kapitala) in do neposrednega posega v ustavno pravico svobodne gospodarske pobude in v ustavno varovani institut lastninske pravice.

3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-302/97 z dne 25. 11. 1999 pobudo sprejelo, zavrnilo pa je predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske določbe. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
4. Ustava v 75. členu zagotavlja delavcem pravico do sodelovanja pri upravljanju v gospodarskih organizacijah. Ta pravica sodi po svoji naravi v okvire norm o človekovih pravicah, ki morajo biti zagotovljene vsem in ki terjajo posebno intenzivno pravno varstvo. Glede vsebinskega urejanja vprašanja sodelovanja delavcev pri upravljanju ustava v 75. členu skladno z določbo drugega odstavka 15. člena, po kateri je mogoče z zakonom predpisati tudi način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, napotuje na poseben zakon, ki naj uredi način in pogoje za sodelovanje. ZSDU je bil sprejet na podlagi 75. člena ustave kot sistemski predpis, ki vsebinsko ureja uresničevanje ustavne pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju, s tem da sistematično ureja vpliv delavcev in njihovih neposredno izvoljenih predstavnikov na odločanje v različnih organizacijah (tako tudi že v odločbi št. U-I-92/94 z dne 7. 12. 1995, Uradni list RS, št. 8/96 in OdlUS IV, 121).
5. Zakonodajalec je imel pri izbiri načinov sodelovanja delavcev pri upravljanju široko polje proste presoje – kar velja sicer za celotno področje urejanja ekonomskih in socialnih pravic. Kot enega izmed načinov, na katerega delavci uresničujejo svojo ustavno pravico do sodelovanja pri upravljanju, je ZSDU predvidel tudi sodelovanje preko predstavnikov delavcev v nadzornem svetu gospodarske družbe. Zakon je določil minimalni obseg te pravice, s čimer je omogočil delavcem – kot ekonomsko in socialno šibkejši in odvisni strani v razmerju do delodajalcev, da lahko kot enakopraven partner vplivajo na odločanje v družbi. Gre za poseg v razmerja, ki so sicer predmet avtonomnega urejanja ali prostega pogodbenega urejanja med delavci in delodajalci.
6. Primerjava ureditev delavskega soupravljanja v drugih – zlasti evropskih – državah, pokaže izredno različnost (raznolikost). Tudi v Evropski uniji ni zavezujočih dokumentov, ki bi nalagali enotno ureditev. Kot eden od priporočljivih modelov je ponujen model vsaj tretjinskega članstva predstavnikov zaposlenih v upravnem oziroma nadzornem odboru (predlog statuta evropske družbe s predlogom direktive o sodelovanju zaposlenih pri upravljanju evropske družbe ter predlog direktive o sestavi delniške družbe ter pravicah in obveznostih njenih organov). Slovenski zakonodajalec se je pri posameznih rešitvah naslonil predvsem na ureditev v ZR Nemčiji. To je razumljivo že zato, ker je tudi ureditev gospodarskih družb naslonjena pretežno na nemško (in avstrijsko) pravo.
7. Izpodbijana določba predpisuje najmanjše število predstavnikov delavcev v nadzornem svetu družbe. Na strani delavcev gre za pravico, ne za obveznost. Na drugi strani pa gre za obveznost vedno, kadar družba ima nadzorni svet. ZGD določa, kdaj je nadzorni svet obvezen organ družbe. Po drugem odstavku 261. člena ZGD je to le pri delniških družbah, ki izpolnjujejo določene pogoje. V vseh drugih primerih pa je oblikovanje nadzornega sveta v (kapitalskih) družbah prepuščeno odločitvi delničerjev (prvi odstavek 261. člena ZGD) oziroma družbenikov (448. člen ZGD). Vedno, ko je oblikovanje nadzornega sveta obvezno, in kadar je ta organ oblikovan z avtonomno odločitvijo delničarjev oziroma družbenikov, je treba upoštevati kogentno določbo prvega odstavka 79. člena ZSDU. Glede na število delavcev, zaposlenih v družbi, bo število njihovih predstavnikov v nadzornem svetu najmanj tretjina ali najmanj polovica.
8. Določanje pogojev za ustanovitev gospodarske družbe ne pomeni poseganja v svobodo gospodarske pobude in tudi ne omejevanja pravice vsakogar, da ustanovi gospodarsko družbo – da torej uživa lastnino v njeni gospodarski funkciji. Na podlagi 74. člena ustave se z zakonom predpišejo oblike gospodarskih organizacij in pogoji za njihovo ustanavljanje. Delniška družba in družba z omejeno odgovornostjo sta kapitalski družbi. Delničar oziroma družbenik imata na podlagi vloženega kapitala določene upravljalske in premoženjske pravice (t.i. korporacijske, članske pravice), ne pa lastninskih ali drugih stvarnih pravic. Nista lastnika družbe v stvarnopravnem smislu. Družba je samostojna pravna oseba, ki odgovarja za svoje obveznosti z vsem svojim premoženjem.
9. Delničarji uresničujejo svoje pravice v zadevah družbe na skupščini (prvi odstavek 281. člena ZGD). Skupščina delniške družbe je torej tisti organ, preko katerega delničarji upravljajo družbo oziroma uresničujejo svoje korporacijske pravice. “Družba je oblika podjetja kot osamosvojenega premoženja, naloženega v gospodarsko funkcijo (kapital). Interes osamosvojenega premoženja (kapitala) je samostojen in ločen od interesa delničarjev”.1 Iz tega izhaja tudi samostojnost uprave družbe pri vodenju družbe (prvi odstavek 246. člena ZGD).
10. Uveljavitev dvotirnega sistema upravljanja delniške družbe pomeni oblikovanje nadzornega sveta kot nekakšnega vmesnega organa med družbo in delničarji. Nadzorni svet pomeni, da večinski delničar ne more neposredno vplivati na poslovodenje družbe. Opredeljen je kot nadzorni organ, vendar ima tudi druge pomembne pristojnosti. Med temi je predvsem imenovanje in razrešitev uprave in dajanje soglasja k opravljanju določenih poslov družbe. Nadzorni svet deluje kot organ (kot celota) in nadzoruje vodenje poslov družbe (prvi odstavek 274. člena ZGD). Če družba nima nadzornega sveta, izvršuje njegove pristojnosti skupščina (tretji odstavek 261. člena ZGD), ki sicer voli in odpokliče člane nadzornega sveta, ki zastopajo interese delničarjev (264. in 266. člen ZGD).

11. Tretji odstavek 15. člena ustave določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. S to določbo je v ustavo vnešena zapoved po spoštovanju načela sorazmernosti pri omejevanju ustavnih pravic: zakonska določba je v skladu z ustavo, če je vsaki od kolidirajočih ustavnih pravic dana prava teža. To pomeni, da je treba tehtati pomembnost pravice, ki je s spornim ukrepom prizadeta, in pravice, ki se s tem ukrepom želi zavarovati. Le v primeru, če gre eni pravici zaradi njenega pomena absolutna prednost, je lahko dopusten tudi zelo močan poseg v drugo; sicer pa mora biti globina oziroma teža posega v eno pravico v sorazmerju s pomenom varovane druge pravice; ustavni pravici sta torej vzajemno omejeni druga z drugo (prim. odločbo št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62).
12. Pravice enega so torej lahko omejene s pravicami drugega, kar velja tudi za lastninsko pravico. V tem smislu je treba razumeti tudi 67. člen ustave: opozarjanje na gospodarsko, ekološko in socialno funkcijo lastnine pomeni med drugim tudi, da se lastninska pravica ne more izvajati absolutno in neodvisno od javnih koristi in pravic drugih. Ustava tudi ne prepušča gospodarstva pravilom trga neomejeno. Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, da ustavno načelo svobodne gospodarske pobude po 74. členu ustave zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobode, da pa hkrati nalaga državi skrb za spremljanje tržne igre in dolžnost za zagotavljanje ravnovesja med svobodo gospodarske pobude in socialnimi načeli. Skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z ustavo, zato lahko zakonodajalec določene oblike podjetništva omeji (monopoli, karteli) in če je za to izkazan javni interes (zdravje in življenje ljudi, varstvo narave, potrošnikov, zaposlenih in podobno), lahko določi posebne subjektivne ali/in objektivne pogoje za podjetniško delovanje. Uzakonitev posebnih pogojev, namenjenih varovanju pomembnih splošnih dobrin in pravic drugih, je tudi skladno z določbo tretjega odstavka 15. člena ustave. Ustava zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko politiko, in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničevanje ciljev te politike. Zakonodajalčeva svoboda pri določanju pogojev za opravljanje gospodarskih dejavnosti seveda tudi ni absolutna in neomejena. Pravica iz 74. člena ustave zagotavlja vsem gospodarskim subjektom avtonomijo oziroma pravico do svobodne izbire dejavnosti ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti. Omejitve so dopustne le v splošnem interesu (zaradi javne koristi) in le z nujnimi posegi (glej npr. odločbi ustavnega sodišča št. U-I-92/93 z dne 9. 6. 1994, Uradni list RS, št. 40/94 in OdlUS III, 63 in št. U-I-154/94 z dne 6. 10. 1994, Uradni list RS, št. 69/94 in OdlUS III, 98).
13. Po ustaljenih in splošno sprejetih pojmovanjih v svetu so kakršnekoli omejitve ustavnih pravic dopustne le, če so v skladu s t.i. načelom sorazmernosti, ki vsebuje tri pogoje za dopustnost takih omejitev ali posegov: 1. poseg mora biti nujen – v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega; 2. poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja (npr. varstva pravic drugih ali tudi javnega interesa, kadar je varstvo javnega interesa ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se preko javnega interesa varujejo pravice drugih) – primeren v tistem smislu, da je z njim ta cilj mogoče doseči; in 3. upoštevati je treba tudi t.i. sorazmernost v ožjem smislu, kar pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tudi tehtati pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeriti nujnost posega sorazmerno s težo prizadetih posledic (glej npr. odločbo št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62).
14. V obravnavani zadevi gre za kolizijo med pravico do lastnine (67. člen ustave) in do svobodne gospodarske pobude (74. člen ustave) na eni strani ter med pravico delavcev do soodločanja (75. člen ustave) na drugi strani. Ustava v 75. členu opredeli pravico do soodločanja kot “sodelovanje delavcev pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih.” Uresničevanje te pravice pa nujno poseže v pravico lastnikov kapitala oziroma delničarjev in gospodarskih organizacij do uživanja njihove lastnine v njeni gospodarski funkciji in do svobodne gospodarske pobude.
15. Res je sicer, da bi bila zakonska ureditev skladna s 75. členom ustave tudi, če sodelovanja delavcev v nadzornem svetu ne bi predvidela kot posebnega načina sodelovanja delavcev pri upravljanju. Toda tudi zgolj to, da ga uzakonja, ne pomeni neskladnosti z ustavo. Sodelovanja pri upravljanju preko predstavnikov v organih družbe je eden od primernih in dopustnih načinov uresničevanja pravice do soodločanja.
16. Poseg v pravici do lastnine in do podjetništva bi bil dopusten (nujen in primeren), vendar samo na način, ki ob učinkovitem zagotavljanju pravice do soodločanja, prvi dve prizadeva le v najnujnejšem in najmanjšem obsegu. Delničarji imajo odločilno vlogo pri upravljanju delniške družbe in sami (na skupščini delničarjev) odločajo o temeljnih vprašanjih družbe – seveda o strateških in razvojnih vprašanjih, ne o tistih, ki se tičejo rednega vodenja poslov družbe (za to je pristojna uprava družbe). Zaposleni pri sprejemanju odločitev, ki so v pristojnosti delničarjev, ne sodelujejo. Če so istočasno tudi delničarji, potem nastopajo na skupščini v tej vlogi in ne kot delavci družbe. Nadzorni svet nadzoruje vodenje poslov družbe, kar je njegova temeljna funkcija (pristojnost). S to funkcijo je povezana tudi pristojnost nadzornega sveta za imenovanje in odpoklic uprave. V svoji nadzorstveni funkciji nadzorni svet (kot celota) lahko pregleduje in preverja knjige in dokumentacijo družbe, njeno blagajno, shranjene vrednostne papirje in zaloge blaga ter druge stvari (drugi odstavek 274. člena ZGD). Člani nadzornega sveta, ki so predstavniki delavcev, zastopajo interese vseh delavcev v okviru pooblastil, ki jih ima nadzorni svet (80. člen ZSDU).
17. Vprašanje je, ali položaj in pristojnosti nadzornega sveta sploh dopuščajo možnost, da bi v njem prevladal interes zaposlenih. Obstoj nadzornega sveta namreč pomeni, da delničarji nimajo neposrednega vpliva na poslovodenje (upravo) družbe. Tak vpliv lahko uveljavljajo le prek nadzornega sveta. Če nimajo več vpliva na sestavo nadzornega sveta in sprejemanje odločitev v njem, izgubijo tudi odločujoč vliv na družbo samo (njeno poslovanje). Tudi primerljiva nemška ureditev se od naše razlikuje v bistveni okoliščini: kadar je določena paritetna sestava nadzornega sveta, zakon zagotavlja odločujoči vpliv predstavnikov kapitala (lastnikov, delničarjev) pri sprejemanju odločitev.
18. Izpodbijana ureditev po presoji ustavnega sodišča ni v neskladju z ustavo, kolikor predvideva kot način sodelovanja delavcev pri upravljanju tudi sodelovanje njihovih predstavnikov v nadzornem svetu večjih delniških družb. Vendar v delu, kjer določa najmanj polovično število predstavnikov delavcev v nadzornem svetu, prekomerno (nesorazmerno) poseže v pravico lastnikov (delničarjev) do lastnine in svobodne gospodarske pobude. Ustava zagotavlja delavcem pravico do sodelovanja pri upravljanju, ki vključuje tudi pravico do soodločanja – torej pravico do sodelovanja pri sprejemanju odločitev. Delavski predstavniki v nadzornem svetu so seveda enkopravni s predstavniki delničarjev. Toda namen njihovega sodelovanja je, da se zagotavlja upoštevanje interesov delavcev tudi pri sprejemanju odločitev, ki jih sprejema nadzorni svet oziroma pri opravljanju nadzornih funkcij nad poslovanjem družbe.
19. Uresničevanje pravice do soodločanja zagotavlja tudi manj kot polovična zastopanost predstavnikov delavcev v nadzornem svetu (na primer najmanj tretjinska, kot je določena za družbe z manj kot 1.000 zaposlenimi). Obvezna paritetna sestava nadzornega sveta prekomerno poseže v enako pomembno ustavno pravico lastnikov kapitala oziroma delničarjev do uživanja lastnine in do svobodne gospodarske pobude. Obstoječa (veljavna) ureditev lahko pripelje celo do nasprotnih učinkov. Ker zakonsko ni urejen način odločanja, lahko paritetna sestava nadzornega sveta povzroči nepotrebne težave in spore ali celo blokado odločanja. To lahko pripelje tudi do tega, da nadzornih svetov ne bo tam, kjer njihovo oblikovanje ne bo obvezno že po zakonu.
20. Ugotovljena neskladnost z ustavo ne omogoča razveljavitve izpodbijane zakonske določbe. Predvsem ji neustavnosti ni mogoče očitati v delu, ki uzakonja sodelovanje predstavnikov delavcev v nadzornem svetu (kar sicer določa že 78. člen ZSDU), in v delu, ki predpisuje najmanj tretjinsko zastopanost. Nedopustnost posega v ustavne pravice iz 67. in 74. člena ustave – načelno sicer dopustnega zaradi varstva pravice iz 75. člena ustave – je v tem, da prekomerno omeji ustavnopravno zavarovan interes predstavnikov kapitala pri odločanju v organu upravljanja kapitalske družbe. Zakonodajalec bo moral v danem roku ponovno pretehtati interese in pravice obeh strani in neustavno ureditev dopolniti ali spremeniti tako, da pravica delavcev do soodločanja ne bo bolj, kot je treba omejevala oziroma posegala v pravico do lastnine in do svobodne gospodarske pobude.

21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Komentar ZGD, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1993.