Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo občinskih svetov občin Idrija, Bovec, Brda, Celje, Cerknica, Cerkno, Kanal, Kobarid, Miren–Kostanjevica, Nova Gorica, Slovenj Gradec, Šempeter–Vrtojba, Škofja Loka, Tolmin, Vipava in Žiri, po opravljeni javni obravnavi dne 22. maja 2000, na seji dne 15. junija 2000

Člen 30 zakona o izvrševanju proračuna za leto 2000 (Uradni list RS, št. 9/00) se razveljavi.

1. Župani občin, navedenih v uvodu te odločbe, ki so se vsi izkazali s pooblastilnimi določbami občinskih statutov oziroma s posebnimi pooblastilnimi sklepi občinskih svetov, so vložili zahtevo za presojo skladnosti 30. člena zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije 2000 (v nadaljevanju: ZIPRS2000) z ustavo.
2. Predlagatelji menijo, da izpodbijani člen ogroža pravice njihovih občin (sedma alinea prvega odstavka 23. člena zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).
3. Izpodbijanim določbam očitajo neskladnost z drugim odstavkom 14. člena ustave (enakost pred zakonom), s 138. členom ustave (uresničevanje lokalne samouprave), s prvim in z drugim odstavkom 140. člena ustave (delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti), s 142. členom ustave (dohodki občine) in s 153. členom ustave (usklajenost pravnih aktov).
4. Predlagatelji predlagajo razveljavitev izpodbijanega člena, do končne odločitve o stvari pa začasno zadržanje njegovega izvrševanja (39. člen ZUstS).
5. Pri tem predlagatelji utemeljujejo in pojasnjujejo: določbe izpodbijanega člena, po katerih se tistim občinam – ustanoviteljicam oziroma soustanoviteljicam javnih zavodov na področju kulture (v nadaljevanju: kulturni zavodi) ali njihovim pravnim naslednicam, ki ne soglašajo s prenosom naloge dela financiranja iz državne pristojnosti, za toliko zmanjša njihov delež od prihodka iz dohodnine (če se samofinancirajo) oziroma sredstva finančne izravnave (če jo prejemajo iz državnega proračuna), najbolj prizadenejo slednje, na najboljšem pa so občine, ki niso ustanoviteljice kulturnih zavodov. Ker jim izpodbijani člen odvzema od sredstev, ki jih potrebujejo za opravljanje ustavnih in zakonskih nalog, jim je torej delno onemogočeno uresničevati lokalno samoupravo in so kršena tudi načela 9. člena Evropske listine lokalne samouprave (zakon o ratifikaciji Evropske listine in lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, Mednarodne pogodbe, št. 15/96 – MELLS). Zakonodajalec z izpodbijanimi določbami ne prepušča občinam lokalne zadeve v smislu prvega odstavka 140. člena ustave, temveč jo nanje prelaga, kot je to v odločbi št. U-I-359/98 z dne 30. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 89/99 in OdlUS VIII 216), v kateri je šlo za isto vprašanje, že ugotovilo ustavno sodišče; prenaša pa jo brez pravega predhodnega soglasja in ne da bi za to zagotovil tudi sredstva; sklicevanje na povečan delež občin pri prihodkih od dohodnine ne vzdrži, saj velja za vse občine, ne glede na to, ali in koliko so udeležene pri financiranju kulturnih zavodov. Kršitev določbe iz 142. člena ustave vidijo v tem, da zakonodajalec z izpodbijano določbo za financiranje naloge, ki jo prenaša na občine, jemlje od njihovih ali njim zagotovljenih sredstev; kršitev 143. člena ustave pa v tem, da zakonodajalec z določbo, uveljavljeno 1. 2. 2000, spreminja predpostavke občinskih proračunov, ki so morali biti po zakonu o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 – v nadaljevanju: ZFJ) pripravljeni že do 15. 11. 1999. Določbam očitajo še medsebojno neskladje, ker naj se po drugem odstavku 30. člena ZIPRS2000 občine o obsegu sofinanciranja medsebojno dogovorijo, po tretjem odstavku pa te deleže določi vlada. Začasno zadržanje izpodbijanih določb predlagajo z utemeljitvijo, da nastaja prizadetim občinam težko popravljiva materialna škoda že od 1. 1. 1999, torej od uveljavitve 27. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 56/98 – v nadaljevanju: ZFO-A), ki ga je ustavno sodišče z že omenjeno odločbo razveljavilo, zakonodajalec pa po njihovi oceni to odločbo z izpodbijanim členom izigrava.
6. Državni zbor kot nasprotni udeleženec v odgovoru poudarja, da gre pri izpodbijanih določbah za začasno in prehodno rešitev, veljajočo le v letu 2000 in do celostne razporeditve nalog in zadev zagotavljanja javnih interesov na področju kulture med državo in lokalnimi skupnostmi; da gre le za delen prenos naloge financiranja kulturnih zavodov od države na občine; ta pa je bil opravljen že s 27. členom ZFO-A, ko so bila hkrati – z zvišanjem deležev prihodkov od dohodnine – povečana sredstva občin; in da je bil ob razveljavitvi 27. člena ZFO- A državni proračun že pripravljen. Zato so po stališču nasprotnega udeleženca razumni razlogi narekovali izpodbijano ureditev v ZIPRS2000. Predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega člena je po mnenju Državnega zbora neutemeljen, saj občinam ne nastaja nikakršna nepopravljiva škoda.
7. Iz mnenja vlade, ki je naslovljeno na predsednika Državnega zbora, poslano pa tudi ustavnemu sodišču, med drugim izhaja, da gre za enako delno financiranje istih 38 kulturnih institucij, na katere se je nanašal tudi razveljavljeni 27. člen ZFO- A, tudi za delno financiranje drugih javnih zavodov s področja kulture, čeprav tega neposredno iz besedila izpodbijanega člena ni mogoče razbrati.
8. Na javni obravnavi, ki jo je ustavno sodišče v tej zadevi opravilo 22. 5. 2000, je predstavnik predlagateljev med drugim opozoril, da še zmeraj ni znano, po kakšnih merilih in kriterijih je ali bo minister, pristojen za kulturo, predlagal, vlada pa določila obseg dolžnosti iz 30. člena ZIPRS2000 za vsako od občin ustanoviteljic, soustanoviteljic ali pravnih naslednic vsakega od javnih zavodov, za katere gre. Predstavnik nasprotnega udeleženca je predvsem utemeljeval povečanje deleža od dohodnine kot občinskega vira (13. člen ZFO-A) kot krepitev njihove samostojnosti in sposobnosti, da opravljajo svoje ustavne in zakonske dolžnosti, in ugovarjal neposrednemu povezovanju tega zakonskega ukrepa z dolžnostmi delnega financiranja po razveljavljenem 27. členu ZFO-A ali po izpodbijanem 30. členu ZIPRS2000, zatrjujoč, da gre pri 13. členu ZFO-A za krepitev občin kot samoupravnih skupnosti, ne pa za parcialna vprašanja proračunskega financiranja. Minister za kulturo je s stališča kulturne politike ocenjeval izpodbijane določbe kot poizkus koraka k decentralizaciji odločanja na področju kulture. Predstavnik ministrstva za finance je pojasnil, kaj je mogoče in treba storiti, če se v proračunu na strani prihodkov ali na strani odhodkov predvidevanja ne uresničijo ali nastanejo nepričakovane okoliščine. Zatrdil je, da v času, ko je izšla odločba ustavnega sodišča št. U-I-359/98, financiranja, ki je sedaj sporno, ni bilo več mogoče urediti z državnim proračunom za leto 2000, ker je bil njegov predlog takrat že v Državnem zboru. Udeleženci obeh strani so tudi zagotavljali, da zaradi obravnavanega ustavnega spora ne bo trpelo financiranja prizadetih kulturnih zavodov.

9. Z izpodbijanim 30. členom ZIPRS2000 so urejeni trije možni načini tistega dela financiranja kulturnih zavodov (v letu 2000), ki ga je zakonodajalec z razveljavljenim 27. členom ZFO-A že v letu 1999 prenesel na nekatere občine, poprej pa je potekalo iz državnega proračuna: prva možnost je, da občine ustanoviteljice ali soustanoviteljice kulturnih zavodov in njihove pravne naslednice do 17. 3. 2000 podajo predhodno soglasje k prenosu te (oziroma tega dela) naloge države nanje in se do 2. 3. 2000 med seboj dogovore o zagotavljanju sredstev za to financiranje (prvi in drugi odstavek 30. člena). Občini, ki takega soglasja ne poda, pa se samofinancira, se za njen obseg financiranja kulturnih zavodov zmanjša njen delež prihodkov iz dohodnine in se to financiranje tako “plačuje iz državnega proračuna“ (tretji odstavek 30. člena); če pa občina prejema finančno izravnavo po 14. členu ZFO-A, se njen delež tega financiranja odšteje od zneska za finančno izravnavo in se “ta obseg pravic porabe nameni za financiranje“ kulturnih zavodov (četrti odstavek 30. člena). V vseh treh primerih določi obseg sofinanciranja vsakega kulturnega zavoda za vsako prizadeto občino vlada na predlog ministra za kulturo (tretji odstavek 30. člena).
10. Za razliko od ureditve po razveljavljenem 27. členu ZFO-A zajema obravnavana ureditev poleg občin sedeža kulturnih zavodov še vse občine soustanoviteljice in njihove pravne naslednice.
11. Po določbi prvega odstavka 153. člena ustave morajo biti zakoni v skladu z ustavo. Niti iz določb niti iz duha ustave ne izhaja, da bi zakoni ali zakonske določbe začasne narave (kakršne je v celoti tudi ZIPRS2000) ne morale biti v skladu z ustavo.
12. Kolikor gre za kulturne zavode, ki jih od 1989 financira država iz svojega proračuna, je ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-359/98 ugotovilo, da je to financiranje po obstoječem pravnem redu naloga iz državne pristojnosti (glej zlasti 25. točko obrazložitve omenjene odločbe). Da gre za prenos naloge z države na nekatere občine, tokrat izrecno pove tudi besedilo izpodbijanih določb (konec prvega odstavka 30. člena ZIPRS2000), razodeva pa to slejkoprej med drugim tudi stroga določenost prenesenega financiranja tako po namembnosti kot po obsegu, kar že samo izključuje, da bi šlo za zadevo lokalne skupnosti.
13. V skladu z drugim odstavkom 140. člena ustave lahko država tako nalogo prenese na občino le, če je pridobila predhodno soglasje občine in hkrati za to zagotovila tudi sredstva. Da bi bil prenos v skladu z ustavo, morata biti podana oba pogoja: predhodno soglasje in zagotovitev za prenos naloge potrebnih sredstev.
14. Izpodbijani 30. člen ZIPRS2000 na tri načine prenaša iste naloge z države na občino: prenos s tako imenovanim predhodnim soglasjem in brez zagotavljanja sredstev za tako preneseno nalogo, financiranje iz deleža občine na prihodkih od dohodnine ter financiranje iz sredstev za finančno izravnavo občine.
15. Vsebina naloge iz 30. člena je (delno) proračunsko financiranje. S stališča prizadete občine ni razlike med omenjenimi možnostmi: vselej gre za to, da se proračunski izdatki, ki jih po namembnosti, naslovnikih in višini določi državni organ, financirajo iz občinskega proračuna oziroma iz virov prihodkov občinskega proračuna.
16. Vsi trije načini so torej v neskladju z določbo drugega odstavka 140. člena ustave, da mora zakonodajalec pri prenosu naloge z države na občino zagotoviti za to potrebna sredstva. Niti s predvidenim financiranjem iz prihodkov občine od dohodnine niti z odtegovanjem od sredstev finančne izravnave občini namreč pogoj zagotavljanja sredstev kot dolžnosti države ni izpolnjen. Ni tudi izpolnjen že s tem, da po ZFO-A z letom 1999 pripada občinam kot eden od njihovih lastnih virov 35% prihodkov iz dohodnine namesto dotedanjih 30%: to povišanje velja za vse občine ne glede na to, ali in koliko bi katero od njih zadele izpodbijane določbe. Določba o dohodnini velja od avgusta 1998, uporablja se od 1. 1. 1999, izpodbijana določba pa velja od 1. 2. 2000. Celoten delež prihodkov iz dohodnine je eden od virov lastnih prihodkov občin in jim pripada zato, da s samoupravnim razpolaganjem z njimi financirajo naloge, ki jih v skladu z ustavo in zakonom opravljajo občine (1. člen ZFO). Zato ni mogoče dela teh sredstev niti hkrati niti naknadno v nekaterih občinah nameniti še za financiranje nalog, ki jih nanje na novo prenese država iz svojih pristojnosti. Dejstvo, na katero opozarja nasprotni udeleženec, da je v postopku sprejemanja ZFO-A nastal amandma k 13. členu (občinam pripada 35% prihodkov iz dohodnine) hkrati in v miselni povezavi z amandmajem k 27. členu, ki je bil s 1. 1. 2000 razveljavljen, na tako presojo, ko gre za 30. člen ZIPRS2000, ne more vplivati. Prav tako sredstva, do katerih so po določbah ZFO-A upravičene občine, ki z lastnimi prihodki ne morejo zagotoviti primerne porabe, uzakonjene z istim zakonom kot tiste, s katero občina lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog, potemtakem že imajo svojo namembnost in jih ni mogoče nameniti še pokrivanju nalog, ki jih na te občine prenese iz svojih pristojnosti država.
17. Kolikor pa gre za druge javne zavode s področja kulture, ki jih občine po obstoječem pravnem redu financirajo same oziroma se ne financirajo iz državnega proračuna, so določbe 30. člena ZIPRS2000 v neskladju s prvim odstavkom 140. člena ustave, saj zakonodajalec z njimi posega v pristojnosti občine in se spušča v urejanje lokalnih zadev, za kar ni videti razumnega razloga.
18. ZIPRS2000 je bil v skladu s svojo posebno naravo sprejet hkrati s proračunom Republike Slovenije za leto 2000. Ob njegovem sprejemu so morali biti po ZFJ predlogi občinskih proračunov že dalj časa pripravljeni. Zaradi odločbe ustavnega sodišča št. U-I-359/98 občine niso imele razloga, da bi pri pripravi svojih proračunov računale s financiranjem kulturnih zavodov iz prve točke te obrazložitve kot s svojo, od države preneseno nalogo, temveč so utemeljeno pričakovale, da bo to financiranje zagotavljal državni proračun. Ne glede na to, ali so določbe, ki v celoti bremenijo občinske proračune oziroma sredstva zanje, ne pa državnega proračuna, mogoče šteti za določbe o izpolnjevanju državnega proračuna, po presoji ustavnega sodišča taka naknadna nepredvidljiva obremenitev občinskih proračunov ogroža zaupanje občin in občanov v občutljivi del pravnega reda, v njegovo trajnost in predvidljivost – in zato v možnost kvalitetnega proračunskega načrtovanja kot pomembne sestavine lokalne samouprave. Trditev nasprotnega udeleženca, da bi od dneva objave odločbe ustavnega sodišča št. U-I-359/98 do sprejetja državnega proračuna ne bilo mogoče s spremembo njegovega predloga zagotoviti tudi financiranja, ki ga zakonodajalec z izpodbijanim členom prenaša na nekatere občine, sicer očitno ne vzdrži; če pa želi udeleženec z njo opozoriti na težavnost in kompleksnost oblikovanja proračunov, s tem razkriva še toliko večje težave prizadetih občin, ki jim šele izpodbijane določbe prinašajo nova bremena in hkrati nove neznanke v snovanje proračuna za tekoče leto. Zaradi šestega odstavka 30. člena ZIPRS2000 se taka negotovost raztegne še na vse druge občine, ki prejemajo izravnavo. Taka poteza zakonodajalca je zato po presoji ustavnega sodišča v neskladju z načeli pravne države (2. člen ustave) in je bilo izpodbijani člen treba razveljaviti že iz tega razloga.
19. Posledica izpodbijanih določb je med drugim, da prizadete občine ne morejo že na podlagi zakonskih določil in z zakonom določenih načel in meril ugotoviti obsega svojega proračuna bodi zato, ker posamezna občina ne ve, kolikšno je nanjo preneseno finančno breme, bodi zato, ker ne ve, za koliko ji bodo zmanjšani prihodki iz lastnih virov, ali pa zato, ker ne ve, kolikšen bo znesek finančne izravnave. Zakon ne vsebuje kriterijev in meril, po katerih naj izvršna oblast v spornih primerih ugotovi ali določi občine – soustanoviteljice posameznega kulturnega zavoda ali njihove pravne naslednice, in delež vsake od njih pri zapovedanem delnem financiranju vsakega od teh zavodov. Financiranje prizadetih občin tako ni v celoti urejeno z zakonom, temveč je v obsegu, določenem z izpodbijanimi določbami, prepuščeno odločitvam izvršilne oblasti. To ni v skladu s 142. členom ustave: ta ne dopušča, da bi o lastnih virih financiranja občin odločala ali soodločala izvršilna oblast, in tudi ne, da bi se dodatna sredstva za financiranje občin določala po načelih in merilih, ki bi ne bila določena z zakonom, temveč prepuščena odločanju izvršilne oblasti. Tudi zaradi tega neskladja z ustavo je bilo treba 30. člen ZIPRS2000 razveljaviti.
20. Ker je ustavno sodišče izpodbijane določbe razveljavilo iz razlogov, obrazloženih v 16. do 19. točki te obrazložitve, se ni spuščalo še v ocenjevanje drugih očitanih neskladij istih določb z določbami ustave, ki jih zatrjujejo in utemeljujejo predlagatelji. Pripominja le, da gre v obravnavanem primeru zgolj za del financiranja, ne tudi samoupravnega odločanja, in da se z obremenjevanjem sredstev proračunov občin njihova gmotna sposobnost za izpolnjevanje zakonskih in ustavnih nalog zmanjšuje, ne povečuje.

21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.