Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Združenja občin Slovenije, Vodice in Antona Kokalja iz Vodic ter v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Vodice, ki jo zastopa župan Anton Kokalj, na seji dne 21. septembra 2000

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 86. in 100.b člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98 in 70/00) se sprejme.
2. Izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 86. člena zakona o lokalni samoupravi se do končne odločitve ustavnega sodišča zadrži.
3. Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje 90.a, 90.b in 100.b člena zakona o lokalni samoupravi, se zavrne.
4. Postopek za oceno ustavnosti 94. člena zakona o lokalni samoupravi se ustavi.
5. Zadržanje izvrševanja iz druge točke tega sklepa začne učinkovati z dnem vročitve tega sklepa Vladi Republike Slovenije.

1. Združenje občin Slovenije in Občina Vodice (v nadaljevanju: pobudnika) izpodbijata tretji in četrti odstavek 86. člena zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS), saj naj bi bila v nasprotju z ustavo (1., 2., 8., 9., 143. in 153. člen) in Evropsko listino o lokalni samoupravi ( 2. in 3. točka 10. člena; Uradni list RS, št. 57/96 – Mednarodne pogodbe, št. 15/96 – v nadaljevanju: MELLS). ZLS v prvih dveh odstavkih 86. člena določa, da se občine lahko povezujejo v skupnosti, zveze in združenja občin. V izpodbijanem tretjem in četrtem odstavku pa določa pogoje, ki jih mora združenje občin izpolniti, če želi pridobiti status nacionalnega združenja. Izpodbijane določbe ZLS dopuščajo po mnenju pobudnikov obstoj samo enega nacionalnega združenja, kar onemogoča pluralizem združevanja občin in zastopanje različnih interesov lokalnih skupnosti v razmerju do države in mednarodnih združenj. Občine, članice združenja občin, ki ne bi zadovoljilo pogojev tretjega in četrtega odstavka 86. člena, pa prisiljuje, da se včlanijo tudi v “nacionalno združenje”.
2. Občina Vodice izpodbija poleg tretjega in četrtega odstavka 86.a člena ZLS tudi 90.a, 90.b in 94. člen ZLS. Navaja, da sta izpodbijana 90.a in 90.b člen v nasprotju z ustavo (s 1., 2., 8. in 9. členom, s prvim odstavkom 144. člena in s 153. členom) in s 4. členom MELLS. Meni, da bi se smela država vmešavati v zadeve, ki so v pristojnosti lokalne skupnosti, le toliko, kolikor je to potrebno za splošno sprejemljivo raven zadovoljevanja lokalnih potreb. Država naj bi smela opravljati le nadzor nad zakonitostjo izvajanja izvirnih pristojnosti občin (upravni nadzor). Izpodbijana člena ZLS po mnenju predlagatelja popolnoma zanikata poseben položaj občine in njenih organov in dopuščata državi, da po lastni presoji in kadarkoli prevzame izvajanje nalog iz izvirne pristojnosti občine in tudi razpusti občinski svet oziroma razreši župana in razpiše nove volitve. Izpodbijane določbe naj ne bi pomenile le dopustnega upravnega nadzora temveč protiustavno poseganje države v ustavni položaj in v izvajanje izvirnih pristojnosti občine. Zahtevo za oceno ustavnosti 94. člena ZLS je Občina Vodice s pisno vlogo umaknila.
3. Župan izpodbija 100.b člen ZLS, saj naj bi njegove določbe kršile načelo enakosti (14. člen ustave) in prepoved omejevanja pravic (15. člen ustave). Ob tem poudarja, da je vprašanje plač občinskih funkcionarjev še vedno sistemsko neurejeno. To naj bi povzročalo neupravičeno nenakost med župani in med funkcionarji znotraj občinske uprave.
4. Združenje občin Slovenije in Občina Vodice predlagata začasno zadržanje izvajanja določb tretjega in četrtega odstavka 86. člena ZLS. Predlog utemeljujeta z bojaznijo, da bi vlada, skladno z izpodbijanimi določbami ZLS, podelila status nacionalnega združenja enemu od obstoječih združenj občin. S tem naj bi onemogočila ostalim združenjem enakopravno sodelovanje in prisilila njene članice, da se včlanijo v nacionalno združenje. Združenja, ki ne bi pridobila statusa nacionalnega združenja, tudi ne bi mogla pridobiti statusa pravne osebe in ne bi bila upravičena do sredstev iz državnega proračuna. Trdita, da doslej še nobeno združenje občin ni pridobilo statusa nacionalnega združenja.
5. Občina Vodice predlaga začasno zadržanje izvajanja 90.a in 90.b člena ZLS. Navaja, da bo nastala moralna in materialna škoda tistim občinam, zoper katere bi država lahko uporabila ukrepe iz izpodbijanih določb zakona.
6. Župan predlaga začasno zadržanje izvajanja 100.b člena ZLS z utemeljitvijo, da bi to prisililo zakonodajalca, da končno že sistemsko uredi področje plač občinskih funkcionarjev.
7. Vlada se je izjavila o navedbah v pobudi. Trditve o neskladnosti izpodbijanih določb ZLS z ustavo in MELLS naj bi bile v celoti neutemeljene. Trdi, da izpodbijani tretji odstavek 86. člena ne pomeni omejevanja pravice občin do povezovanja, temveč določa le pogoje, ki jih mora združenje občin izpolniti, če želi pridobiti status nacionalnega združenja. Takšna ureditev naj bi temeljila tudi na 10. členu MELLS. Dalje navaja, da izpodbijane določbe 90.a in 90.b člena ZLS določajo izjemne ukrepe zoper občinske organe zaradi nespoštovanja pravnega reda. Poudarja, da je bila uzakonitev takih ukrepov nujna, saj sta narava nalog občine in pomen odgovornega in zakonitega izvajanja teh nalog za državljane in za pravno državo tako pomembna, da takšnega izvajanja nalog ni mogoče zagotavljati le s politično odgovornostjo občinskih organov. Meni, da izpodbijani 100.b člen ZLS ne krši ustavnega načela enakosti niti določb MELLS.

8. Združenje občin Slovenije je bilo ustanovljeno skladno s prvim in drugim odstavkom 86. člena ZLS in izkazuje pravni interes za vložitev pobude za oceno tretjega in četrtega odstavka 86. člena ZLS, saj izpodbijane določbe neposredno posegajo v njegove pravice oziroma pravni položaj. Občina Vodice ima glede izpodbijanja tretjega in četrtega odstavka 86. člena, 90.a in 90.b člena položaj predlagatelja iz sedme alinee prvega odstavka 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), saj izpodbijane določbe posegajo v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Župan izkazuje pravni interes za oceno 100.b člena, saj izpodbijani člen ureja plače oziroma razmerja plač županov. Ustavno sodišče je pobudo Združenja občin Slovenije in župana sprejelo. Ocenilo bo, ali izpodbijane določbe kršijo v pobudi navedene določbe ustave in MELLS.
9. Po 39. členu ZUstS sme ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali deloma zadržati izvršitev zakona, drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega zakona, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane zakonske določbe ne bi izvrševale.
10. Iz pobude in zahteve je razvidno, da naj bi težko popravljive škodljive posledice izvajanja tretjega in četrtega odstavka 86. člena povzročalo neenakopravno obravnavanje različnih združenj občin in dejansko onemogočanje svobodnega povezovanja samoupravnih lokalnih skupnosti oziroma nastajanja različnih skupnosti in združenj, ker le eno od teh lahko pridobi status nacionalnega združenja. Ker doslej še nobeno združenje občin ni pridobilo statusa nacionalnega združenja, bi začasno zadržanje izpodbijanih določb ne povzročilo nikakršnih škodljivih posledic. Občine se lahko še naprej povezujejo v različne zveze, skupnosti in združenja (prvi in drugi odstavek 86. člena), le da nobeno izmed njih ne bo moglo pridobiti statusa nacionalnega združenja, dokler ustavno sodišče ne odloči o ustavnosti oziroma neustavnosti izpodbijanih določb. Bi pa lahko škodljive posledice nastale, če bi bil status nacionalnega združenja podeljen kateremu od združenj občin, pozneje pa bi ustavno sodišče ugotovilo, da je izpodbijana določba protiustavna. Ker ustavno sodišče lahko morebitno protiustavno določbo zakona le razveljavi, razveljavitev pa velja le za naprej, bi bile posledice, ki bi s tem nastale, težko odpravljive. Zato je ustavno sodišče izvajanje tretjega in četrtega odstavka 86. člena ZLS zadržalo (2. točka sklepa).
11. Občina Vodice v zahtevi predlaga tudi zadržanje izpodbijanih določb 90.a in 90.b člena ZLS. Svojega predloga ne utemeljuje s težko popravljivo škodo, ki ji bo nastala s konkretnim izvajanjem izpodbijanih členov, niti ne navaja, da obstajajo kakšni znaki, ki kažejo na to, da bo država izpodbijane člene uporabila v Občini Vodice. Navaja le, da bi posameznikom v postopkih, ki bi potekali na podlagi izpodbijanih členov, lahko nastala moralna, politična in materialna škoda. Razlogi, ki jih navaja predlagatelj, ne utemeljujejo začasnega zadržanja izvajanja izpodbijanih določb. Zato je ustavno sodišče predlog zavrnilo (3. točka sklepa).
12. Župan svojega predloga za začasno zadržanje 100.b člena ne utemeljuje z razlogi iz 39. člena ZUstS, zato ga je ustavno sodišče kot neutemeljenega zavrnilo (3. točka sklepa).
13. Občina Vodice je zahtevo za oceno ustavnosti 94. člena ZLS umaknila, zato je ustavno sodišče postopek v tem delu ustavilo.

14. Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi 6. člena, tretjega odstavka 26. člena in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Milojka Modrijan, Lojze Janko, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.