Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Janeza Vrhunca iz Ljubljane in drugih, na seji dne 21. septembra 2000

1. Člen 68 zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 18/96, 36/96, 87/97, 48/98 in 26/99) ni v neskladju z ustavo.
2. Rok za opravo posebnega strokovnega izpita iz 68. člena zakona o davčni službi izteče 31. 12. 2000.

1. Pobudnik v pobudi, ki se ji je pridružilo še pet zaposlenih v Davčni upravi Republike Slovenije (v nadaljevanju: DURS), navaja, da je davčni inšpektor že od leta 1992. Skladno z 68. členom zakona o davčni službi (v nadaljevanju: ZDS) bi tako moral v dveh letih od pričetka dela DURS, tj. do julija 1998, opraviti poseben strokovni izpit. Na podlagi odločbe ustavnega sodišča št. U-I-93/98 z dne 9. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 66) pa je dveletni rok za opravo izpita začel teči z dnem uveljavitve predpisa o vsebini in načinu opravljanja strokovnega izpita, napovedanega v drugem odstavku 24. člena ZDS. Glede na čas uveljavitve pravilnika o vsebini in načinu opravljanja posebnega strokovnega izpita za davčnega inšpektorja in davčnega izterjevalca v Davčni upravi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 76/98 – v nadaljevanju: pravilnik) z dne 21. 11. 1998 to pomeni, da bi moral izpit opraviti do 21. 11. 2000. Ker pa je bil z zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 48/98 – v nadaljevanju: ZDS-C), uveljavljenim s 1. 7. 1998, kot zadnji rok za opravo posebnega strokovnega izpita določen 30. 6. 2000, meni, da je 68. člen ZDS v neskladju z 2. in s 14. členom ustave. V neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo kot enim od načel pravne države (2. člen ustave) naj bi bil zato, ker ne glede na odločitev ustavnega sodišča pri določitvi roka za opravo izpita ni bil upoštevan dan uveljavitve pravilnika. V neskladju s 14. členom ustave pa naj bi bil zato, ker je, za razliko od zahteve po strokovni izobrazbi (70. člen ZDS), zahteva po izpitu neodvisna od števila let delovne dobe, ki posamezniku manjkajo do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine. V zvezi s tem tudi navaja, da ima sam do upokojitve še dve leti. Ker naj bi pobudniku, po pojasnilih kadrovske službe DURS, kljub temu, da je rok za opravo posebnega strokovnega izpita pet mesecev krajši, kot pa naj bi bil glede na odločbo ustavnega sodišča, v primeru, da izpita do 30. 6. 2000 ne opravi, delovno razmerje prenehalo, predlaga začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe. V utemeljitev navaja, da naj bi zaradi prenehanja delovnega razmerja ostal brez plače.
2. Državni zbor na navedbe v pobudi ni odgovoril.
3. Svoje stališče o navedbah v pobudi je posredovalo Ministrstvo za finance. Navaja, da je treba razlikovati med stopnjo strokovne izobrazbe, ki se zahteva za opravljanje nalog davčnega inšpektorja, in posebnim strokovnim izpitom iz 68. člena ZDS. Oba sta z zakonom predpisana pogoja, vendar je glede zahtevane stopnje izobrazbe zakonodajalec naredil izjemo, s katero je delavcem, ki jim na dan uveljavitve ZDS (17. 4. 1996) manjka še največ pet let delovne dobe, zagotovil, da smejo delo, ki ga opravljajo, opravljati še naprej (do upokojitve, to je najkasneje do 17. 4. 2001). Tudi ti morajo opraviti posebni strokovni izpit. Nadalje Ministrstvo za finance pojasnjuje, da ZDS pravnih posledic zaradi neopravljenega posebnega strokovnega izpita ne predvideva. Zaradi tega se uporabljajo določbe zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 – ZUpr), ki v 85. členu določa, da se inšpektor, ki v predpisanem roku ne opravi strokovnega izpita, razreši, z dnem razrešitve pa mu tudi preneha delovno razmerje. Glede na navedeno Ministrstvo za finance meni, da izpodbijana določba ZDS ni v neskladju z ustavo in da tudi ni razlogov za začasno zadržanje njenega izvrševanja. Pri tem je izhajalo tudi iz dejstva, da je poseben strokovni izpit za davčnega inšpektorja po 68. členu ZDS opravilo 382 kandidatov, ni pa ga opravilo le še 9 kanditatov. Od tega jih je 6 v bolniškem staležu in bodo izpit opravljali po zaključku zdravljenja, trije, med katerimi je tudi pobudnik, pa na izpit niso prišli oziroma se sploh niso prijavili. Zato je mnenja, da rok za opravo izpita ni bil prekratek. Poleg tega je bilo med drugim izvedeno tudi usposabljanje za izpit, izpitni roki so bili dvakrat tedensko, kandidati so prejeli študijsko gradivo z viri in vprašanji, prav tako pa so bile priznane že opravljene izpitne vsebine.

4. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 68. člena ZDS s sklepom št. U-I-172/00 z dne 29. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 61/00) sprejelo z utemeljitvijo, da bo v nadaljevanju postopka ocenilo predvsem, ali zakonsko določeni rok za opravo posebnega strokovnega izpita za davčnega inšpektorja omogoča izpolnitev predpisanega pogoja. Hkrati je zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe do svoje končne odločitve.
5. Ustavno sodišče je o ustavnosti določbe, s katero je bilo predpisano, da morajo tisti delavci Agencije za plačilni promet, nadziranje in informiranje oziroma Republiške uprave za javne prihodke, ki so prešli na delo v DURS in opravljajo naloge inšpekcijskih pregledov, opraviti poseben strokovni izpit v roku dveh let od pričetka dela DURS, že odločalo v zadevi št. U-I-93/98, na katero se sklicuje tudi pobudnik. V obrazložitvi je navedlo, da je poseben strokovni izpit iz specifičnih znanj kot nov pogoj za opravljanje del inšpektorja glede na naloge in pristojnosti nove davčne službe mogoče šteti za razumen pogoj, ki je potreben za izvajanje kvalitetnega in učinkovitega davčnega nadzora. Kot pogoj, ki je razumen in ki je v javnem interesu, ga je po presoji ustavnega sodišča mogoče šteti tudi, če se nanaša na tiste zaposlene v davčni upravi, ki so naloge davčnega inšpiciranja že opravljali (13. točka obrazložitve navedene odločbe). V zvezi z dveletnim rokom za opravo posebnega strokovnega izpita pa je ustavno sodišče v obrazložitvi navedlo, da ZDS določa, da se vsebina in način opravljanja izpita predpišeta z aktom, ki ga izda minister, pristojen za finance. Ker rok za izdajo akta ni predpisan, je namen zakonodajalca, ki ga je zasledoval pri določitvi roka, očiten: delavci naj bi imeli na voljo dve leti za pripravo na izpit in za opravljanje izpita. V času odločanja podzakonski akt še vedno – tri mesece pred potekom dveletnega roka – ni bil izdan. Ker je po naravi stvari šele z določitvijo vsebin strokovnega izpita in načina, po katerem se opravlja, ta zakonski pogoj za delo davčnega inšpektorja sploh mogoče izpolniti, je ustavno sodišče odločilo, da je v skladu z načelom zaupanja v pravo kot enim od načel pravne države iz 2. člena ustave mogoče kot ustavno šteti samo takšno uporabo izpodbijanega 68. člena ZDS, po kateri začne teči predpisani dveletni rok šele potem, ko je izdan predpis, na katerega napotuje zakon (14. točka obrazložitve navedene odločbe).
6. Po objavi odločbe št. U-I-93/98 je bil 68. člen z ZDS-C spremenjen tako, da je bil rok, do katerega je treba opraviti posebni strokovni izpit, datumsko opredeljen; izpit je bilo treba opraviti najkasneje do 30. 6. 2000. Sprememba je pričela veljati 1. 7. 1998. Pravilnik, s katerim so bile določene vsebine posebnega strokovnega izpita in način, po katerem se izpit opravlja, je bil uveljavljen 21. 11. 1998. Glede na to, da je o ustavnosti uvedbe posebnega strokovnega izpita ustavno sodišče že odločilo v odločbi št. U-I-93/98, je za obravnavano zadevo z vidika 2. člena ustave bistveno le, ali je imela kasnejša uveljavitev pravilnika glede na zakonsko določen rok za posledico nemožnost izpolnitve predpisanega pogoja.
7. Iz 4. člena pravilnika izhaja, da izpit za inšpektorja obsega preverjanje znanj s področij davčne službe, davčnega postopka, materialnih predpisov, ki urejajo davke, prispevke in druge obvezne dajatve, računovodstva in financ, statusnopravne ureditve davčnih zavezancev, osnov davčnega knjigovodstva ter kaznovanja davčnih prekrškov in ugotavljanja suma kaznivih ravnanj na davčnem področju. Vse to pa so znanja, ki jih inšpektor pri svojem delu dnevno uporablja in brez katerih svojega dela ne bi mogel opravljati. Zaradi narave svojega dela mora inšpektor tudi slediti spremembam pravne ureditve na področjih, vključenih v izpitne vsebine, in svoje znanje vseskozi utrjevati ter nadgrajevati. Poseben strokovni izpit zato po vsebini za inšpektorje, ki že opravljajo inšpekcijsko nadzorstvo, ne zahteva pridobitve takšnega znanja, ki ga še nimajo, oziroma takšnega znanja, ki bi ga lahko pridobili šele po večletnem izobraževanju. Za inšpektorje, ki so v času uveljavitve ZDS že opravljali naloge inšpiciranja, pomeni izpit le potrditev znanja, potrebnega za njihovo opravljanje. Obstoj takšnega znanja je zakonodajalec domneval. Če ga ne bi, takšni osebi sploh ne bi smel dopustiti opravljanja inšpekcijskega nadzorstva, dokler ne bi opravila zahtevanega izpita. Poleg tega se, kolikor je inšpektor že opravil strokovni izpit v skladu z drugimi predpisi v Republiki Sloveniji, ki določajo vsebino in način opravljanja strokovnih izpitov v državni upravi ali izven nje, opravlja preizkus znanja samo iz tistih področij programa, določenega s pravilnikom, ki niso bila zajeta s programom strokovnega izpita, ki ga je že opravil (6. člen pravilnika). Glede na to petmesečna kasnejša uveljavitev pravilnika na izpolnitev predpisanega pogoja po oceni ustavnega sodišča ni vplivala. Zato izpodbijana določba ni v neskladju z 2. členom ustave.
8. Pobudnik izpodbijani določbi ZDS očita tudi neskladnost z drugim odstavkom 14. člena ustave (enakost pred zakonom). Neenakost naj bi bila v tem, da ZDS v 68. členu izpolnjevanje zahteve po strokovnem izpitu ne veže na število let delovne dobe, ki posamezniku manjkajo do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, tako kot to stori pri zahtevi po strokovni izobrazbi v 70. členu.
9. Načela enakosti pred zakonom ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh, pač pa kot enako obravnavanje enakih dejanskih stanj. Različnosti dejanskih stanj ustreza normativna različnost. Po ustaljeni presoji ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da bi predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena – ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Prav zakonsko urejanje namreč pomeni upoštevanje in tudi vzpostavljanje različnih položajev med pravnimi subjekti (tako npr. v odločbi št. U-I-322/97 z dne 9. 12. 1999 – Uradni list RS, št. 1/00 in OdlUS VIII, 274). Različno upoštevanje preostanka delovne dobe do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine glede pogoja strokovne izobrazbe in pogoja oprave posebnega strokovnega izpita poleg vsebinskih razlik narekuje že različnost časa, ki je potreben za pridobitev višje stopnje izobrazbe, in časa, ki je potreben za opravo posebnega strokovnega izpita. Pri tem je treba upoštevati, da mora imeti takšna oseba primeren (razumen) čas za pridobitev izobrazbe po dveletnem programu, ki bi moral biti precej daljši od roka za opravo posebnega strokovnega izpita. To pomeni, da bi oseba, ki ji do izpolnitve pogojev za polno starostno pokojnino manjka pet ali manj let delovne dobe, ta pogoj izpolnila tik pred upokojitvijo. Za razlikovanje torej obstaja razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog, zato tudi ta očitek pobudnika o neskladnosti izpodbijane določbe ZDS z ustavo ni utemeljen.
10. Izpodbijani 68. člen ZDS je za opravo posebnega strokovnega izpita določil rok, ki je potekel 30. 6. 2000. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-172/00 z dne 29. 6. 2000 zadržalo izvrševanje 68. člena ZDS in s tem preprečilo nastanek posledic zaradi izteka roka. Ker z izdajo te odločbe prenehajo učinki začasnega zadržanja, je moralo na podlagi drugega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) ustavno sodišče določiti način izvršitve odločbe. To je storilo z določitvijo novega datuma izteka roka za opravo posebnega strokovnega izpita (druga točka izreka odločbe). Pri določitvi tega datuma je upoštevalo čas učinkovanja začasnega zadržanja.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.