Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž. na seji dne 16. novembra 2000

Ustavna pritožba A. A. zoper sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Novi Gorici, št. U 355/99-22 z dne 28. 1. 2000 v zvezi s sklepom Sveta krajevne skupnosti Sežana št. 137/99 z dne 6. 12. 1999 se zavrne.

1. Pritožnica meni, da ji je bila z izpodbijano sodbo kršena pasivna volilna pravica iz 43. člena ustave in pravica do enakega varstva pravic v sodnem postopku iz 22. člena ustave. Meni, da so bile v volilnem postopku, v katerem je kandidirala za članico Sveta krajevne skupnosti Sežana (v nadaljevanju: KS), storjene štiri kršitve zakona. Prva kršitev naj bi bila v tem, da se je po volitvah nezakonito ravnalo z volilnim materialom, ki je bil nezapečaten in dan v hrambo nepooblaščeni osebi. Druga kršitev naj bi bila podana, ker je nepravilnosti pri delu volilnega odbora ugotavljala volilna komisija KS in ne občinska volilna komisija, ki je za to pristojna. Tretja kršitev zakona naj bi bila storjena s tem, da je volilna komisija KS sama popravila izid volitev, ki ga je ugotovil in razglasil volilni odbor, čeprav bi morala po 99. členu zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95 – v nadaljevanju: ZLV) odrediti ponovne volitve. Zlasti bi morala to storiti zaradi tega, ker so bile glasovnice en dan nezavarovane in izpostavljene “možnim mahinacijam”. Četrta kršitev zakona pa naj bi bila storjena s tem, da občinska volilna komisija, ki bi po 41. členu ZLV morala skrbeti za zakonitost volitev, zaradi nepravilnosti pri delu volilne komisije krajevne skupnosti ni ukrepala. Pritožnica poudarja, da navedene kršitve niso le kršitve “tehničnih” volilnih opravil, ki na sam izid volitev ne bi imele odločilnega vpliva, temveč gre za kršitve, ki pomenijo neposreden poseg v njeno pasivno volilno pravico, saj zaradi navedenih kršitev ni bila izvoljena za članico Sveta KS. Upravno sodišče po pritožničinem mnenju ni upoštevalo navedenih kršitev in je tako kršilo tudi pritožničino ustavno pravico iz 22. člena ustave. Navaja, da bi Upravno sodišče glede na jasna stališča ustavnega sodišča v odločbi št. Up-92/99 z dne 15. 7. 1999 (OdlUS VIII, 289) moralo zaradi nepravilnosti pri delu volilne komisije odrediti nove volitve. Predlaga, naj ustavno sodišče razveljavi izpodbijano sodbo in sklep Sveta KS o potrditvi mandata njenemu protikandidatu, ugotovi kršitev pasivne volilne pravice iz 43. člena ustave in naloži Občinski volilni komisiji in Svetu KS ponovitev volitev.

2. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-97/00 z dne 31. 5. 2000 sprejelo ustavno pritožbo v obravnavo. Upravno sodišče na ustavno pritožbo ni odgovorilo. Ustavno sodišče je tudi vpogledalo spis št. U 351/98. Na podlagi tretje alinee 52. člena poslovnika Ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) je ustavno sodišče zadevo obravnavalo prednostno.
3. Ustavno sodišče je v obravnavani volilni zadevi že odločalo. Z odločbo št. Up-92/99 z dne 15. 7. 1999 je razveljavilo sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Novi Gorici, št. U 351/98-7 z dne 22. 1. 1999 in zadevo vrnilo v novo odločanje. Ugotovilo je, da je Upravno sodišče, s tem ko je zavrnilo pritožničino pritožbo zoper sklep Sveta KS Sežana št. 169/98 z dne 16. 12. 1998 zgolj iz formalnih razlogov, očitno kršilo pritožničino pravico do pritožbe iz 25. člena ustave. V ponovnem postopku je Upravno sodišče pritožbi pritožnice ugodilo in sklep Sveta KS odpravilo in vrnilo v ponovni postopek. Ugotovilo je, da zaradi nepravilne uporabe določb ZLV pritožnici ni bila dana možnost za uveljavljanje pravice, ki jo ima kot kandidatka po 100. členu ZLV. Na podlagi navedene odločbe Upravnega sodišča je Svet KS ponovno odločal o pritožbi in izdal sklep št. 89/99 z dne 27. 9. 1999, s katerim je pritožbo zavrnil. Na pritožbo pritožnice je Upravno sodišče odpravilo tudi ta sklep in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Svet KS Sežana pa je s sklepom št. 137/99 z dne 6. 12. 1999 ponovno zavrnil pritožničino pritožbo zoper poročilo Občinske volilne komisije o izidu volitev v svete krajevnih skupnosti v Občini Sežana. Upravno sodišče je z izpodbijano sodbo zavrnilo pritožničino tožbo zoper navedeni sklep Sveta KS Sežana.
4. Tako Upravno sodišče v izpodbijani sodbi kot Svet KS Sežana v sklepu o zavrnitvi pritožbe pritožnice zoper poročilo Občinske volilne komisije občine Sežana sta ugotovila, da je v obravnavanem volilnem postopku prišlo do nepravilnosti pri ugotavljanju izida glasovanja na volišču ter nepravilnosti pri hrambi volilnega materiala. Upravno sodišče je ocenilo, da ugotovljene nepravilnosti niso vplivale na “kasneje ugotovljeni in objavljeni volilni izid” in je zato pritožničino tožbo zoper sklep KS Sežana zavrnilo. Upravno sodišče je opravilo glavno obravnavo in pridobilo številne listine (volilne spise, spis Okrožnega državnega tožilstva, naročilnice glasovnic in dr.). Iz izpodbijane sodbe je razvidno, da je sodišče nesporno ugotovilo nepravilnosti pri delu volilnega odbora na volišču št. 18, ki je opravljal volitve za volilno enoto št. 7 KS Sežana. Nepravilnost je bila v tem, da se je volilno gradivo od prevzema dne 21. 11. 1998 ob 9.30 uri do njegove oddaje Volilni komisiji KS Sežana dne 23. 11. 1998 ob 8.45 uri (čas trajanja volitev dne 22. 11. 1998 ni všet) hranilo na domu enega od članov volilnega odbora in da volilno gradivo po opravljenih volitvah ni bilo zapečateno (stran 7 obrazložitve sodbe). Upravno sodišče dopušča možnost, da bi zaradi ugotovljene nepravilnosti lahko prišlo do dodajanja, odvzemanja ali nadomeščanja glasovnic v korist enega ali drugega kandidata. Kljub navedeni ugotovitvi pa sodišče navaja številne razloge, na podlagi katerih se je prepričalo, da je prišlo pri ugotavljanju izida glasovanja do očitne pomote zaradi preobremenjenosti članov volilnega odbora, zaradi prevelikega obsega dela (ugotavljali so tudi izide volitev za člane občinskega sveta in župana) in dejstva, da člani volilnega odbora niso preverjali rezultatov glasovanja. Sodišče poudarja, da ni našlo nobenega dokaza, ki bi potrjeval pritožničino domnevo, da bi bile v času hranjenja volilnega gradiva pri članu volilnega odbora dodane glasovnice za pritožničinega protikandidata. Ugotovilo je, da bi se za takšen “vdor” v volilno gradivo morala zainteresirana oseba pripraviti že pred volitvami, sodelavca pa bi morala imeti tudi med člani volilne komisije oziroma volilnega odbora, ki bi ji omogočil vložiti 60 ponarejenih glasovnic v korist pritožničinega protikandidata. Sodišče zaključuje, da je prišlo do napačne ugotovitve izida glasovanja, ker so bile glasovnice protikandidata in tožnice pomešane, ne pa naknadno dodane ali nadomeščene.
5. Volitve so proces, ki poteka po določenih fazah, ki morajo biti končane v določenih rokih, da se lahko doseže cilj volitev, to je zakonita in pravočasna izvolitev predstavniškega organa ali organa, ki se voli. Temu cilju morajo biti prilagojeni volilni postopek in tudi pravna sredstva, predvidena za varstvo volilne pravice in zakonitosti volitev. V volilnem postopku lahko v vsaki fazi postopka pride do raznovrstnih nepravilnosti, ki jih ni mogoče predvideti vnaprej. Zato volilni zakoni ne določajo materialnih in procesnih kršitev, kot določajo procesni zakoni, ki urejajo sodne postopke. Upoštevati je treba, da ureditev volilnega postopka izhaja iz predpostavke, da se morajo nepravilnosti odpraviti v tisti fazi postopka, v kateri so bile storjene, in da naj bi teh nepravilnosti praviloma ne obravnavali sodni organi v skladu s sodnimi postopki, temveč volilni organi, ki so po zakonu dolžni skrbeti za zakonitost volitev. Za ugotavljanje nepravilnosti in za odločanje volilnih organov na podlagi vloženih pravnih sredstev ni predpisan kakšen poseben postopek. Zato so za odločanje volilnih organov o nepravilnostih, ki se uveljavljajo s pravnimi sredstvi ali za katere zvedo po uradni dolžnosti, predpisani izredno kratki roki. Kratki roki so predpisani tudi za vložitev teh pravnih sredstev. Tako je zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora dopustno vložiti ugovor najpozneje naslednji dan po dnevu glasovanja, občinska volilna komisija pa mora odločiti o njem najpozneje četrti dan od dneva glasovanja. Zoper odločitev občinske volilne komisije se lahko vloži pritožba do začetka prve seje občinskega sveta (prvi odstavek 100. člena ZLV).
6. ZLV v prvem odstavku 99. člena določa, da mora občinska volilna komisija razveljaviti glasovanje na volišču ter odrediti ponovne volitve, “če ugotovi takšne nepravilnosti pri glasovanju na volišču oziroma pri delu volilnega odbora, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na izid volitev.” Iz zakonskega besedila izhaja, da zakon ne določa absolutnih kršitev, kot jih določajo procesni zakoni, ki urejajo sodne postopke. Nadalje je razvidno, da občinska volilna komisija upošteva le tiste kršitve, za katere ugotovi, da so bistveno vplivale na izid glasovanja, pa tudi tiste kršitve, za katere obstaja možnost oziroma verjetnost, da so bistveno vplivale na izid volitev (načelo potencialne vzročnosti). Če gre za hudo kršitev, je treba najprej ugotoviti, ali se da kršitev odpraviti. Če možnost popravka odpade, se je treba vprašati, ali je napaka vplivala na volilni izid, ali bi bil torej volilni izid brez ugotovljene napake drugačen – načelo vplivanja na volilni izid. Če volilna komisija po izvedenem postopku ugotovi, da kršitev ni vplivala na volilni izid, sama možnost vpliva ne more pripeljati do razveljavitve volitev. Le če vzročne zveze med kršitvijo in izidom volitev sploh ni mogoče ugotoviti, obstoja pa možnost vpliva na volilni izid, zadostuje za razveljavitev tudi potencialna vzročna zveza. Le v primeru, če ni mogoče ugotoviti, ali kršitev je ali ni vplivala na izid volitev, zadostuje za razveljavitev sama verjetnost, da bi kršitev lahko vplivala na volilni izid.
7. Ustavno sodišče je na podlagi 50. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) pristojno, da preizkusi izpodbijano sodbo le glede vprašanja, ali so bile z njo kršene ustavne pravice ali temeljne svoboščine. Ko ustavno sodišče odloča na podlagi ustavne pritožbe, ne presoja pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja ter pravilnosti uporabe materialnega in procesnega prava. Na področje relevantnega dejanskega stanja poseže ustavno sodišče le, če oceni, da so dejanske ugotovitve Upravnega sodišča arbitrarne oziroma samovoljne. Tega pa ugotovitvam Upravnega sodišča, povzetim v točki 4 te obrazložitve, ni mogoče očitati. To pravilo velja v postopkih z ustavno pritožbo in ga je ustavno sodišče uveljavilo s številnimi odločbami.
8. Nobenega razloga ni, da bi v postopku, začetem z ustavno pritožbo proti sodbi Upravnega sodišča, ki se nanaša na ugotavljanje izida volitev v občini, presojalo ustavno sodišče tudi s strani sodišča ugotovljeno dejansko stanje. Kot je navedeno v točki 6 te obrazložitve, morajo biti postopki v volilnih zadevah hitri, roki za odločanje pa kratki. Polna jurisdikcija ustavnega sodišča, se pravi preverjanje s strani Upravnega sodišča ugotovljenega dejanskega stanja ter ocenjevanje pravilne uporabe materialnega prava s strani tega sodišča, bi bila v nasprotju z bistvom sodnega varstva v volilnih zadevah. Postopki v volilnih zadevah morajo namreč v ustrezno kratkem času pripeljati do končne in veljavne odločitve, tako da se lahko vsi predstavniški organi čim prej konstituirajo in začnejo delovati, ne da bi nad njimi “visela senca” nelegalne sestave. Popolna ali delna razveljavitev volitev po preteku nekaj let, odkar se je neko predstavniško telo konstituiralo, ni le v nasprotju z naravo postopkov varovanja ustavnih pravic pri volitvah, temveč bi tudi vnesla negotovost v delovanje predstavniških organov in v sistem demokratične oblasti.
9. Ustavno sodišče še poudarja, da je položaj pri odločanju o ustavni pritožbi proti odločbi sodišča, pristojnega za upravne spore, izdani v postopkih sodnega varstva proti odločbam volilnih organov pri lokalnih volitvah, drugačen kot v postopku pritožbe proti odločitvi Državnega zbora, izdani na podlagi 109. člena zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in 67/97) v postopku potrjevanja poslanskih mandatov. V postopku potrjevanja poslanskih mandatov je ustavno sodišče prva in edina sodna instanca, ki preverja pravilnost izvedbe glasovanja na volišču in dela volilnega odbora. Pri lokalnih volitvah pa je na podlagi citiranih določb najprej pristojno za odločanje o pritožbi sodišče za upravne spore, proti odločbi tega sodišča pa je nato mogoče vložiti ustavno pritožbo. Nobenega razumnega razloga ni za ureditev, ki bi v primeru lokalnih volitev za varstvo aktivne in pasivne volilne pravice predvidevala dvoje sodnih instanc, ki bi obe presojali pravilnost s strani volilnih organov ugotovljenega dejanskega stanja in pravilnost uporabe materialnega prava ter s strani teh organov izvedenega postopka, v primeru volitev v Državni zbor pa le pristojnost ustavnega sodišča. Tudi iz tega razloga je edino sprejemljivo stališče, da ustavno sodišče pri odločanju o ustavni pritožbi proti sodbi Upravnega sodišča, izdani v postopku varstva pravic pri lokalnih volitvah, ne presoja s strani Upravnega sodišča ugotovljenega dejanskega stanja.
10. ZLV v posebnem 13. oddelku določa pravna sredstva, ki so namenjeni varstvu zakonitosti in odpravljanju nepravilnosti v volilnih postopkih. Pritožnica je izkoristila vsa pravna sredstva, predvidena za sodno varstvo volilne pravice (101. člen ZLV). Zato pritožnici v obravnavani zadevi ni bila kršena pravica do sodnega varstva iz 23. člena ustave, kot to pritožnica uveljavlja v ustavni pritožbi.
11. Pritožnica v ustavni pritožbi izpodbija tudi stališče Upravnega sodišča, da je Volilna komisija KS Sežana, s tem ko je popravila izid glasovanja na volišču, ravnala v okviru svojih pristojnosti. Ustavno sodišče je že v odločbi Up-92/99 delno obrazložilo, kakšne so pristojnosti volilne komisije KS in občinske volilne komisije (točke 7–10). Nepravilnosti pri glasovanju na volišču oziroma pri delu volilnega odbora lahko ugotavlja le občinska volilna komisija (prvi odstavek 99. člena ZLV). Te nepravilnosti lahko ugotovi tudi po uradni dolžnosti. Le občinska volilna komisija lahko razveljavi glasovanje na volišču in odredi ponovne volitve, če ugotovi takšne nepravilnosti, ki so ali bi lahko vplivale na izid volitev. Pristojnost volilne komisije krajevne skupnosti je le, da ugotovi izid glasovanja v krajevni skupnosti na podlagi že ugotovljenih rezultatov glasovanja na volišču. Zakon izključuje možnost ugovora zoper nepravilnosti pri delu volilne komisije volilne enote (volilna komisija KS ima pristojnosti volilne komisije enote) prav iz razloga, ker imajo te komisije le pristojnost, da zberejo podatke o izidih glasovanja na vseh voliščih v volilni enoti in ugotovijo, kdo je zmagal v volilni enoti in pošljejo zapisnik o tem občinski volilni komisiji. Če občinska volilna komisija ugotovi nepravilnosti pri delu volilne komisije volilne enote, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na izid volitev, lahko na podlagi drugega odstavka 99. člena ZLV sama ugotovi izid volitev v volilni enoti. Le v tem primeru zakon dopušča popravek izida volitev. Zato Volilna komisija KS Sežana, ki naj bi smiselno imela pristojnosti volilne komisije volilne enote, te pristojnosti ni imela. Iz navedenih razlogov je stališče Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi v nasprotju z navedenimi zakonskimi določbami. Iz poročila Občinske volilne komisije občine Sežana o izidu volitev v svete krajevnih skupnosti na območju Občine Sežana (objavljeno v Uradnem listu RS, št. 85/98) je razvidno, da je bil za KS Sežana upoštevan volilni izid, kot ga je ugotovila Volilna komisija KS. Občinska volilna komisija občine Sežana torej ni ugotovila nepravilnosti pri delu Volilne komisije KS Sežana, čeprav je iz spisa in izpodbijane sodbe razvidno, da je bila o popravi izida glasovanja v volilni enoti 7 seznanjena. Tako Volilna komisija KS Sežana kot Občinska volilna komisija občine Sežana v obravnavanem volilnem postopku nista opravljali svojih pristojnosti v skladu z zakonom. Vendar ta kršitev po oceni ustavnega sodišče ni takšne narave, da bi sama po sebi bistveno vplivala na izid volitev (prvi odstavek 99. člena ZLV) oziroma vplivala na potrditev mandata (prvi odstavek 100. člena).
12. Ker zatrjevana kršitev pasivne volilne pravice iz 43. člena ustave ni podana, je ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrnilo.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Čebulj in Janko.