Ustavno sodišče je v postopku za preizkus ustavnosti, začetem z zahtevo Občinskega sveta mestne občine Koper, ki ga zastopa županja, na pobudo Aurelia Jurija, Irene Fister in Astrid Prašnikar iz Kopra, javnega zavoda Lekarna Slovenska Bistrica, ki ga zastopa Marjetica Nosan, odvetnica v Celju, in Jureta Novaka iz Ljubljane, oziroma v postopku za preizkus pobude slednjega na seji dne 23. novembra 2000

1. Določbe 19. člena, prvega odstavka 21. člena, 23. člena in četrtega odstavka 24. člena zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 48/94) niso v neskladju z ustavo.
2. Pobuda za začetek postopka za presojo ustavnosti drugega odstavka 28. člena Poslovnika Računskega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 20/95) se zavrže.

1. Lekarna Slovenska Bistrica, ki je javni zavod s področja zdravstva in pridobiva del sredstev s prodajo na trgu, najprej izpodbija 19. in 21. člen zakona o računskem sodišču (v nadaljevanju: ZRacS). Njeno pravno stališče je, da se nadzor Računskega sodišča (v nadaljevanju: RS) ne razteza tudi na sredstva, ki jih javni zavod pridobi s prodajo na trgu. To po njenem mnenju izhaja iz določbe 150. člena ustave, da je RS organ kontrole “celotne javne porabe”. Izpodbijanima členoma pa očita, da tako omejitev premalo jasno uzakonita, kar da je v nasprotju z načeli pravne države (2. člen ustave). RS je namreč pri pobudnici opravilo nadzor nad celotnim njenim poslovanjem, torej tudi nad sredstvi, pridobljenimi na trgu, s čimer utemeljuje pobudnica tudi svoj pravni interes. Nobena zakonska določba ne sme biti takšna, da si lahko obseg pravic in pristojnosti določa posamezen državni organ sam in da obstaja možnost ekstenzivnega tolmačenja lastne pristojnosti tega organa, zatrjuje in utemeljuje pobudnica.
2. Ista pobudnica predlaga tudi presojo ustavnosti 23. člena in smiselno četrtega odstavka 24. člena ZRacS. O prvem meni, da ni v skladu z načeli pravne države (2. člen ustave), kolikor ne izključuje, da bi ista oseba RS (v najslabšem primeru) najprej opravila pregled poslovanja in podala predhodno poročilo, nato sodelovala v prvostopnem senatu, nazadnje pa po drugostopni odločitvi še izdala sklep za izvršitev ter sodelovala v postopku za ugovor zoper ta sklep. Ureditev, da o pravnem sredstvu zoper odločitev RS odloča to sodišče samo, čeprav v drugačni sestavi, šteje za neskladno s 25. členom ustave, ki zagotavlja prizadetim učinkovito pravno sredstvo, z 8. členom Splošne deklaracije o človekovih pravicah ter s 3. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP), ki govorita o pravici do učinkovitega pravnega sredstva proti dejanjem, ki kršijo temeljne pravice. Četrti odstavek 24. člena ZRacS, ki določa, da zoper končno poročilo RS ni upravnega spora, pa je po njenem mnenju v izrecnem nasprotju s 25. členom ustave.
3. Člen 23 in četrti odstavek 24. člena ZRacS izpodbijajo v svoji zahtevi oziroma pobudah iz enakih razlogov deloma ali v celoti tudi drugi predlagatelji.
4. Pobudnik Jože Novak iz enakih razlogov izpodbija še 28. člen Poslovnika Računskega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Poslovnik RS).
5. Nasprotni udeleženec Državni zbor odgovarja, da 19. in 21. člen ZRacS nista v neskladju z ustavo, saj ta prepušča ureditev postopka in pristojnosti RS zakonu, kar izpodbijani določbi glede subjektov nadzora (19. člen ZRacS) in glede njegove vsebine (21. člen ZRacS) storita. Nadaljnjo konkretizacijo pojma “celotna javna poraba” (prvi odstavek 150. člena ustave) prinašajo konsistentno ZRacS še zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99) in zakon o računovodstvu (Uradni list RS, št. 23/99). Iz zakonodaje po mnenju nasprotnega udeleženca jasno izhaja, da RS nadzira vsa javno finančna sredstva in druga sredstva javne porabe v najširšem smislu. Člena 23 in 24 ZRacS pa po mnenju Državnega zbora nista v neskladju s 25. členom ustave kot konkretizacijo načela pravne države (2. člen ustave) zaradi posebne narave aktov, ki jih izdaja RS; po vsebini in svojem neposrednem pravnem učinku to niso konstitutivni oblastni akti in ne posegajo neposredno ne v pravice ne v pravne interese in pravni položaj revidiranih oseb, še manj drugih pravnih in fizičnih oseb. Glede tega se sklicuje na doslejšnje odločitve in obrazložitve ustavnega sodišča. Nasprotni udeleženec torej predlaga, naj ustavno sodišče ugotovi, da so pobude neutemeljene.
6. Računsko sodišče glede Jožeta Novaka kot pobudnika opozarja, da je bila v primeru, na katerega se sklicuje, revidirana oseba Ministrstvo za okolje in prostor in pobudniku zato manjka pravni interes; funkcionarji revidirane osebe v postopek nadzora RS niso vključeni. Izraža prepričanje, da zajema dolžnost njegovega nadziranja tudi poslovanje javnega zavoda s sredstvi, ki jih ni pridobil iz proračuna. Glede očitkov 23. in 24. členu ZRacS meni, da so zaradi narave mnenj kot končnih aktov o opravljenih nadzorih neutemeljeni.
7. Vlada v obsežnejšem mnenju, ki poglablja stališča RS, med drugim opozarja na praktične vidike celovitosti finančnega poslovanja javnega zavoda – in zato tudi nadzora RS nad njo: “to je pomembno tudi zato, ker je od deleža drugih sredstev za opravljanje javne službe in od deleža sredstev, pridobljenih iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, odvisen obseg transferja iz proračuna ustanovitelja pravne osebe. Pri pripravi predloga proračuna in tudi finančnega načrta posrednega uporabnika se namreč upošteva, da mora pravna oseba določen obseg sredstev za financiranje pridobiti od uporabnikov storitev ali pa celo na trgu. Tudi presežek prihodkov nad odhodki, ugotovljen v sprejetem letnem poročilu posrednega uporabnika, služi za financiranje delovanja (npr. dodatna delovna uspešnost, investicije) posrednega uporabnika. Medsebojna povezanost vseh treh virov sredstev npr. javnega zavoda je razvidna tudi iz tega, ker je na praktičnem nivoju zelo težko ločiti stroške (in s tem tudi izdatke) za vse tri dejavnosti. Tako so npr. plače zaposlenih v javnem zavodu zagotovljene iz proračuna, čeprav so med rednim delovnim časom zaposleni izvajali tudi tržno dejavnost. Celovito, vendar ločeno obravnavanje različnih dejavnosti javnega zavoda in s tem tudi njihovih prihodkov in odhodkov je potrebno tudi z vidika nadzora in revidiranja zakonite, namenske, gospodarne in učinkovite rabe sredstev javnih financ (v ožjem pogledu), saj lahko npr. določeni javni zavod negospodarno porablja proračunska sredstva v razmerju do izvajanja svoje tržne dejavnosti.”

8. Dejstvo, da se je kdo dolžan ali pa se ni dolžan podvreči nadzoru RS, pa naj gre za del njegovega poslovanja ali za celotno poslovanje, je po presoji ustavnega sodišča del njegovega pravnega položaja. Zato je sodišče Lekarni Slovenska Bistrica priznalo pravni interes po drugem odstavku 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Kot javni zavod je oseba javnega prava, nad njenim poslovanjem opravlja RS na podlagi 19. člena ZRacS nadzor, zato ima pravni interes tudi za izpodbijanje določb v postopku nadzora.
9. Zaradi pravkar navedenega ustavnemu sodišču ni bilo treba ugotavljati še pravnega interesa oziroma legitimiranosti drugih predlagateljev za izpodbijanje istih določb ZRacS.
10. Jože Novak niti kot posameznik niti kot funkcionar urada v sestavu ministrstva nima pravnega interesa za izpodbijanje Poslovnika RS, saj ne more biti revidirana oseba (to je subjekt nadzora RS) in zato določbe tega poslovnika ne morejo neposredno posegati v njegove pravice, pravne interese in pravni položaj (24. člen ZUstS). Po določbi drugega odstavka 22. člena ZRacS je stranka v postopku le uporabnik sredstev javnih financ. Pobudo je bilo treba zato zavreči.

11. Ustava v poglavju o javnih financah določi obstoj RS kot najvišjega organa kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe. Določitev njegovih pristojnosti v okviru pravkar navedene ustavne določbe in njegovo ureditev pa prepušča zakonodajalcu. Ta ima torej široko polje za odločanje o tem, kakšna konkretnejša pooblastila bo dal RS, kakšno pravno naravo bo pripisal njegovim odločitvam, odvisno od obojega pa tudi, kakšen postopek bo predpisal za njegovo delovanje in kako bo v njem zavaroval človekove pravice in svoboščine prizadetih.
12. Najznačilnejši akt RS je končno poročilo. Izključno nanj se nanašajo tudi izpodbijane določbe 23. in 24. člena ZRacS. Predvsem s sprejemanjem končnega poročila uresničuje RS svojo pristojnost nadzora. Ta pa zajema (21. člen ZRacS) med drugim gospodarnost in učinkovito rabo sredstev. Zakon (četrti odstavek 25. člena) nadalje določa, da lahko poročilo vsebuje pozitivno mnenje, s pridržkom pozitivno mnenje ali negativno mnenje, slednji lahko vsebujeta tudi predlog priporočila revidirani osebi. Vse značilnosti namena, vsebin in postopka s poročilom izključujejo, da bi poročilu pripisovali naravo oblastnega posamičnega akta, s katerim se odloča o pravicah in obveznostih revidirane osebe ali celo kakšne druge pravne ali fizične osebe. Poročilo, kot ga ureja zakon, tudi nima izreka, ki bi lahko postal pravnomočen, ne bi pa bilo mogoče govoriti o pravnomočnosti poročila kot celote – in zato tudi ne o njegovi izvršljivosti. Z ugotovitvami, mnenji, ocenami, ki so vsebina končnega poročila, naj so že za revidirano osebo ugodna ali ne, se ne spremeni njen pravni položaj; z njimi ne nastanejo pravice ali obveznosti zanjo in tudi ne za osebe, ki so z njo delovno ali poslovno povezane. Vse te ugotovitve ne zmanjšujejo ugleda končnega poročila RS in mu ne odvzemajo pomembne vloge v zagotavljanju zakonitosti, namembnosti in racionalnosti poslovanja, ki jo je znotraj sistema javnih financ in znotraj hierarhične zgradbe odgovornosti vseh uporabnikov proračunskih in drugih javnih sredstev zakonodajalec namenil nadzoru RS. Zaradi omenjenih značilnosti pa zakonodajalec ni bil dolžan v določbah ZRacS o postopku nastajanja poročila zagotavljati varovanja človekovih pravic, kot so pravice do sodnega varstva (23. člen ustave) ali pravica do pravnega sredstva (25. člen ustave), kar je očitek predlagateljev 23. in 24. členu ZRacS. Določbi izpodbijanih členov je treba razumeti v sklopu zakonodajalčevega prizadevanja za kakovost dela RS, ne pa kot uresničevanje z ustavo zagotovljenih pravic tistih, ki jih to delo zajema. Uporaba izraza “odloča” v 23. členu ZRacS sicer res spominja na oblastvene akte, a ne more spremeniti pravkar obrazložene presoje o pravni naravi poročila RS. Določba četrtega odstavka 24. člena ZRacS zato le pojasnjuje ali opozarja, da zoper končno poročilo ni upravnega spora, kar pa izhaja tudi že iz narave poročila, kakor jo neposredno ali posredno izoblikujejo druge določbe ZRacS.
13. Drugačna bi utegnila biti pravna narava naloga za odpravo dejanj, ki ga po 26. členu ZRacS lahko že med postopkom nadzora in revidiranja izda RS, posebno, ker določa prva alinea 35. člena istega zakona, da zagreši revidirana oseba prekršek, če naloga ne izvede. Podobno velja za določbo 33. člena ZRacS, po kateri lahko RS predlaga revidirani osebi, naj takoj razreši odgovorne osebe ali računovodje njihovih dolžnosti; ta akt RS se v drugem odstavku istega člena imenuje zahteva in tudi neizpolnitev te zahteve je po zadnji alinei 35. člena ZRacS prekršek. O skladnosti teh določb z ustavo se ustavno sodišče ob tej priložnosti ne izreka, saj jih nobeden od predlagateljev ne izpodbija. Za odločanje o obravnavani zadevi je pomembno le, da akta iz 26. in 33. člena nista niti enaka poročilu iz 24. člena ZRacS niti sestavni del takega poročila. Po Poslovniku RS, h kateremu je dal soglasje Državni zbor, izda RS oba omenjena akta kot sklepa; postopek izdajanja je posebej urejen v 22. členu Poslovnika. Med drugim torej zanju ne velja določba četrtega odstavka 24. člena ZRacS.
14. Izpodbijane določbe 23. in 24. člena ZRacS torej niso v neskladju z ustavo. Člen 25 ustave, na katerega se predlagatelji sklicujejo, zagotavlja pravico do pravnega sredstva proti odločbam, s katerimi pristojni organi odločajo v pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih posameznika; poročilo RS pa ni akt take vrste oziroma vsebine.
15. Pravni status sredstev, ki jih javni zavod pridobi s prodajo blaga na trgu, je urejen z zakonom o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 – nadaljevanju: ZZ). Po prvem odstavku 48. člena ZZ je prodaja blaga in storitev na trgu eden od možnih virov sredstev, ki jih zavod pridobiva za svoje delo. Zakon v nobenem pogledu ne ureja sredstev iz tega vira posebej: niti v določbah o pristojnostih ustanovitelja niti o organih zavoda niti o njegovih splošnih aktih ali o njegovi organiziranosti niti o nadzoru nad delom in poslovanjem zavoda. Tudi za ta sredstva velja po določbi drugega odstavka 48. člena ZZ, da sme javni zavod presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti; glede dejavnosti same pa, kolikor gre za gospodarsko dejavnost, določa isti zakon, da jo sme zavod opravljati le, če je namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je bil ustanovljen (drugi odstavek 18. člena), in seveda le po odločitvi ustanovitelja, ki je javni zavod ustanovil za opravljanje javne službe.
16. Zakon torej omenjenih sredstev v nobenem pogledu ne oddvaja od celote gospodarjenja javnega zavoda. Tudi zanje velja določba drugega odstavka 48. člena ZZ, da sme zavod presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti, zaradi katerih je ustanovljen. Javni zavodi so ustanovljeni za opravljanje javnih služb (3. člen ZZ). Sredstva, namenjena opravljanju javnih služb, so brez dvoma del javne porabe, nad katero je RS po prvem odstavku 150. člena ustave najvišji organ kontrole. Iz tega izhaja, da se pristojnost nadzora RS v skladu z ustavo razteza tudi na rabo tistih sredstev, ki jih javni zavod pridobi s prodajo blago in storitev na trgu. Prav to pa je dovolj razločno uzakonjeno tudi v izpodbijanih členih ZRacS: prva alinea prvega odstavka 19. člena določa, da opravlja RS nadzor nad poslovanjem pravnih oseb javnega prava, med katere vsekakor sodijo javni zavodi; prva alinea prvega odstavka 21. člena pa določa, da opravlja RS pri revidiranih osebah nadzor nad zakonitostjo, namembnostjo ter gospodarno in učinkovito rabo sredstev javnih financ. Ni razloga za dvom, da so s sredstvi javnih financ mišljena v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od načinov, uzakonjenih v prvem odstavku 48. člena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi.
17. Očitane nejasnosti, ki bi lahko pomenila kršitev načel pravne države (2. člen ustave), torej ni: iz izpodbijanih določb dovolj jasno izhaja, da je RS pristojno nadzorovati poslovanje javnih zavodov v celoti.
18. Kolikor zakonodajalec o omenjenih sredstvih javnega zavoda določa kaj posebnega, npr. v zakonu o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 in nasl.), ni dvoma, da mora táko posebno ureditev pri svojem nadzoru upoštevati tudi RS, saj je po tretjem odstavku 150. člena ustave pri svojem sicer neodvisnem delovanju vezano na ustavo in zakon.
19. Vprašanje, zakaj je zakonodajalec določil tako – in zakaj ni iz nadzora RS izključil rabe tistih sredstev, ki jih javni zavod pridobi na trgu, kakor bi bilo po stališču pobudnice prav – ni del ustavnosodne presoje obravnavane zadeve, ker tudi ni predmet izpodbijanja. Ustavno sodišče pa vendar opozarja na pojasnila vlade o praktičnih vidikih celovitosti finančnega poslovanja javnega zavoda, ponovljena tudi v 7. točki te obrazložitve, ki jih ocenjuje kot prepričljiva.

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.