Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Marije Šalamon iz Krškega, ki jo zastopa Janko Pibernik, odvetnik v Sevnici, in Marije Katrašnik iz Bohinjske Bistrice, ki jo zastopa Darja Roblek, odvetnica v Kranju, na seji dne 30. novembra 2000

1. člen 128 zakona o dedovanju (Uradni list SRS, št. 15/76 in 23/78 ter Uradni list RS, št. 17/91-I) se razveljavi.
2. Razveljavitev začne učinkovati po preteku šestih mesecev od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnici v vsebinsko enakih pobudah izpodbijata 128. člen zakona o dedovanju (v nadaljevanju: ZD), ki dedovanje premoženja osebe, ki je uživala socialno ali drugo pomoč družbene skupnosti, omejuje do višine vrednosti prejete pomoči. Omejitev dedovanja se izvede tako, da del zapustnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti prejete socialne ali druge pomoči družbene skupnosti, postane družbena lastnina. Ne glede na to sme sodišče na podlagi tretjega odstavka 128. člena ZD odločiti, da dedujejo dediči vse zapustnikovo premoženje, če se v soglasju z družbenopravno osebo, ki je zapustniku dajala socialno ali drugo pomoč, obvežejo povrniti vrednost dane pomoči.
2. Pobudnici izkazujeta pravni interes s tem, da sta udeleženki v zapuščinskem postopku (ena kot zakonita, druga kot oporočna dedinja) po zapustniku, ki je prejemal socialno oziroma drugo pomoč družbene skupnosti, in da je občina, v katero spada center za socialno delo, ki je izdal odločbo o dodelitvi pomoči, v zapuščinskem postopku zahtevala, da se iz zapuščine izloči znesek prejete pomoči.
3. Pobudnici v vlogah navajata, da je s sprejetjem nove slovenske ustave leta 1991, ko sta prenehali veljati določbi tretjega odstavka 193. člena ustave SFRJ (Uradni list SFRJ, št. 9/74 in nasl.) in četrti odstavek 243. člena ustave SRS (Uradni list SRS, št. 6/74 in nasl.), odpadla pravna podlaga za omejitev pravice do zasebne lastnine in dedovanja v korist družbene skupnosti, kakršno določa 128. člen ZD. Tako naj bi ureditev v 128. členu ZD prišla v nasprotje s pravico do zasebne lastnine in dedovanja (33. člen ustave) in v nasprotje z drugim odstavkom 67. člena ustave, ki naj bi določal le način in pogoje dedovanja, ne pa tudi omejitev. Določba 128. člena ZD naj bi po njunem mnenju nasprotovala tudi določbi 69. člena ustave, po kateri se sme lastninska pravica na nepremičninah v javno korist odvzeti ali omejiti samo proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon.
4. Državni zbor na pobudo ni odgovoril, Vlada pa meni, da je neutemeljena. Pojasnjuje, da se v skladu z določbami zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in nasl. – v nadaljevanju: ZSV) dajatve in storitve, ki pomenijo pomoč po prvem odstavku 128. člena ZD, financirajo iz državnega proračuna oziroma iz proračuna občine, zato je treba določbo 128. člena ZD smiselno razlagati tako, da postane tisti del zapustnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti prejete pomoči, državna lastnina oziroma lastnina občine. Vlada opozarja, da prejema oseba pomoč zaradi socialne stiske in da je bilo premoženje, ki ga oseba, ki je prejemala pomoč, kljub temu zapusti, ohranjeno oziroma je nastalo zaradi prejete pomoči. To po mnenju vlade kaže, da bi oseba za preživljanje lahko uporabila svoja sredstva. Glede na to bi bilo krivično, da bi to premoženje dobili dediči. Institut izločitve dela zapustnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti prejete pomoči, tako po navedbah vlade ne pomeni razlastitve oziroma posebne oblike nacionalizacije, kot navajata pobudnici, temveč upravičeno in utemeljeno vračilo prejete družbene pomoči družbi, ki je pomoč dajala zapustniku zaradi njegove socialne stiske.
5. Ministrstvo za pravosodje je podalo vsebinsko enako mnenje kot vlada.
6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in na podlagi četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

7. Člen 128 ZD določa:

“(1) Dedovanje premoženja osebe, ki je uživala socialno ali drugo pomoč družbene skupnosti, se omeji do višine vrednosti prejete pomoči. Ta omejitev se izvede tako, da del zapustnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti prejete socialne ali druge pomoči družbene skupnosti, postane družbena lastnina.

(2) Premoženje, ki postane družbena lastnina, se s sklepom sodišča izroči družbenopravni osebi, ki je pomoč dala. Če se mora to premoženje, v skladu z veljavnimi predpisi, izročiti drugi družbenopravni osebi, je ta dolžna izplačati vrednost zapustniku dane socialne ali druge pomoči družbenopravni osebi, ki je pomoč dala.
(3) Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena sodišče odloči, da dedujejo dediči vse zapustnikovo premoženje, če se ti, v soglasju z družbenopravno osebo, ki je dajala zapustniku socialno ali drugo pomoč, obvežejo tej povrniti vrednost dane pomoči.“
8. Na podlagi 128. člena ZD postane torej premoženje, ki ustreza vrednosti socialne ali druge pomoči družbeni skupnosti, družbena lastnina in se s posebnim sklepom sodišča izroči družbenopravni osebi, ki je pomoč dala. Pojma “družbena lastnina“ in “družbenopravna oseba, ki je pomoč dajala“ je treba razlagati glede na spremembe, ki jih je povzročila nova ustavna ureditev. Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91) je leta 1991 delovne organizacije na področju socialnega varstva preoblikoval v javne zavode. Premoženje, ki je bilo družbena lastnina v upravljanju teh delovnih organizacij, je 1. 4. 1991 postalo last ustanovitelja. Na podlagi 120. člena ZSV je država 1. 1. 1993 prevzela vse pravice in obveznosti ustanovitelja socialno-varstvenih zavodov, katerih ustanovitelj je bila občina. Premoženje v javni lasti, s katerim so ti zavodi upravljali, je postalo državna lastnina. ZSV je v členih od 97 do 101 na novo uredil tudi financiranje socialno-varstvene dejavnosti. Pretežni del dejavnosti se financira iz državnega proračuna, del pa iz proračuna občin. V skladu z navedenim je treba pojem “družbena lastnina“ sedaj razumeti kot lastnino države ali občine, pojem “družbenopravna oseba, ki je pomoč dala“ pa kot državo ali občino, odvisno od tega, iz katerega proračuna se je pomoč zagotovila.
9. Navedena zakonska ureditev vračila prejete pomoči dajalcu pomoči zagotavlja avtomatično pridobitev lastninske, stvarne pravice na zapustnikovem premoženju. ZD je s to določbo izključil pravico do dedovanja, zato se postavlja vprašanje, ali je taka ureditev sprejemljiva z ustavnega vidika. To pa še toliko bolj, ker postane del zapustnikovega premoženja, ki ustreza vrednosti prejete pomoči, državna lastnina oziroma lastnina občine ne glede na to, ali so dediči pripravljeni vrniti prejeto pomoč v denarju ali ne. Dediči smejo na podlagi tretjega odstavka 128. člena ZD povrniti vrednost prejete pomoči le v soglasju z dajalcem te pomoči. Če ta soglasja ne da (podaja soglasja je popolnoma v njegovi presoji), ostane lastnik oziroma solastnik premične ali nepremične stvari. Njegov solastninski delež je odvisen od vrednosti dane pomoči in mu v skladu s 15. členom zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 6/88 in nasl. – ZTLR) zagotavlja pravico do sodelovanja pri sprejemanju odločitev, ki zadevajo upravljanje solastne stvari. Takšna zakonska ureditev zato predstavlja poseg v človekovo pravico do zasebne lastnine in dedovanja, ki jo zagotavlja 33. člen ustave.
10. Dopustnost posega v ustavno pravico ustavno sodišče presoja na podlagi tako imenovanega strogega testa sorazmernosti, ki izhaja iz tretjega odstavka 15. člena ustave. Po tej določbi so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Ker ustava omejitev, kot jih vsebuje izpodbijana zakonska ureditev, ne vsebuje, je bilo treba presoditi, ali je poseg v pravico do zasebne lastnine in dedovanja dopusten zaradi varstva ustavnih pravic drugih. Kot izhaja iz prakse ustavnega sodišča (glej na primer odločbi št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994 – Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 ter št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998 – Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124) so omejitve ustavnih pravic zaradi varstva ustavnih pravic drugih dopustne le, če so v skladu z načelom sorazmernosti izpolnjeni trije pogoji: nujnost, primernost in sorazmernost v ožjem smislu. Poseg mora biti nujen v tem smislu, da cilja – to je varstva druge ustavne pravice – ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega. Poseg mora biti primeren za dosego zaželjenega, ustavno dopustnega cilja – primeren v tem smislu, da je z njim ta cilj mogoče doseči. V okviru sorazmernosti je treba tehtati pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeriti težo posega sorazmerno s težo prizadetosti pravic.
11. V tem primeru je zakonodajalec posegel v pravico do zasebne lastnine in dedovanja (33. člen ustave) zaradi varstva pravice do socialne varnosti drugih državljanov (prvi odstavek 50. člena ustave). Za dosego tega cilja je bil poseg v pravico iz 33. člena ustave nujen. Po določbi prvega odstavka 50. člena ustave imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti. Socialna država (2. člen ustave) je na temelju pravice do socialne varnosti ogroženemu posamezniku dolžna zagotoviti ustrezno pomoč in te pravice posameznika ne sme ogroziti z neupravičenim siromašenjem skladov za zagotavljanje te pomoči. Varstvo pravice do socialne varnosti posameznika v konkretnem primeru zahteva, da država dobi vrnjena sredstva pomoči, ki so jo dobile osebe, ki so v času prejemanja pomoči sicer imele premoženje, vendar so ga potrebovale zase in samo po sebi to premoženje ni prinašalo dohodka. V takšnem primeru je ustavno dopustno, da se država potem, ko oseba pomoči ne potrebuje več, poplača iz njenega premoženja, ki bi ga sicer dobili dediči. V nasprotnem primeru bi država neupravičeno zmanjševala sredstva za zagotavljanje pomoči drugim, ki to pomoč potrebujejo, ker nimajo drugih ustreznih sredstev za življenje.
12. Prav tako posegu v pravico do zasebne lastnine in dedovanja ni mogoče odrekati primernosti, ker je z njim mogoče zagotoviti vrnitev sredstev družbene pomoči in s tem zavarovati pravico do socialne varnosti drugih državljanov. Ni pa ta poseg sorazmeren v ožjem pomenu te besede, ker obstajajo tudi blažja sredstva, s katerimi je prav tako mogoče zagotoviti vrnitev sredstev družbene pomoči in s tem zavarovati pravico do socialne varnosti drugih. Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu moramo v konkretnem primeru tehtati varstvo pravice do socialne varnosti drugih na eni strani ter težo posledic, ki nastaja s posegom v pravico do zasebne lastnine in dedovanja oseb, ki v konkretnem primeru prihajajo v poštev kot dediči oziroma v pravico do zasebne lastnine morebitnih upnikov zapuščinskega postopka, na drugi strani. Tega sorazmerja, če dajalcu pomoči priznamo ex lege lastninsko pravico na premoženju zapustnika, ni. Dajalec pomoči, ki je na zapustnikovem premoženju pridobil lastninsko pravico (bodisi, ker se dediči niso odločili za povrnitev pomoči ali ker je dajalec pomoči soglasje odklonil), lahko namreč bistveno vpliva na usodo stvari, zlasti na upravljanje in razpolaganje s stvarjo. Povračilo dane pomoči bi se lahko doseglo z blažjim posegom, to je s priznanjem obligacijske pravice dajalcu pomoči in z morebitnimi sredstvi za njeno zavarovanje. To pomeni, da teža posledic posega v pravico do zasebne lastnine in dedovanja ni sorazmerna potrebi po zavarovanju pravice do socialne varnosti drugih, ker jo je mogoče uspešno varovati tudi z blažjim sredstvom od tistega, ki ga vsebuje zakonska ureditev. Zato je izpodbijana določba v neskladju s 33. členom ustave in jo je ustavno sodišče razveljavilo.
13. V skladu z določbo 43. člena ZUstS lahko ustavno sodišče zakon, za katerega ugotovi, da je v neskladju z ustavo, razveljavi z odložnim rokom, če obstajajo ustavnopravni razlogi, zaradi katerih je treba dopustiti, da protiustaven zakon še določen čas velja. Takšni razlogi obstajajo tudi v tem primeru. Takojšnja razveljavitev izpodbijane določbe bi lahko ogrozila ustavno pravico do socialne varnosti drugih državljanov (kar bi imelo za posledico siromašenje finančnih sredstev socialne pomoči in bi lahko ogrozilo pravico do socialne varnosti drugih državljanov). Zato je ustavno sodišče 128. člen ZD razveljavilo z odložnim učinkom. Tako bo imel zakonodajalec na razpolago ustrezen čas, da bo vprašanje vračila prejete pomoči lahko ustrezno zakonsko uredil na način, ki ne bo v neskladju z ustavo.
14. Pri tem ustavno sodišče posebej opozarja, da morajo biti zakonske določbe jasne in nedvoumne, kar zahtevajo načela pravne države (2. člen ustave). V veljavni ureditvi pojem “socialna ali druga pomoč družbene skupnosti“ ni opredeljen tako, da bi bilo mogoče jasno in nedvomno ugotoviti, katere socialno-varstvene dajatve in storitve sploh zajema. Iz zakona bi lahko izhajalo le-to, da se upoštevajo vse oblike pomoči, katerih vrednost se da izraziti v denarju. V zakonu pa ni določeno, ali je treba vrniti vse oblike pomoči, ki se dajo izraziti v denarju in ne glede na to, kdaj in koliko časa je oseba pomoč prejemala. Povsem nerazvidno pa je, katere pomoči naj bi obsegal pojem “druge pomoči družbene skupnosti“. Zato bo morala nova ureditev precizirati vsebino teh pojmov. Novemu ustavnemu sistemu bo morala prilagoditi tudi termina “družbenopravna oseba, ki je pomoč dala“ in “družbena lastnina“ (čeprav neustreznost oziroma zastarelost slednjih dveh pojmov sama po sebi ni razlog za neustavnost določbe 128. člena ZD). Zakonska ureditev mora biti takšna, da izključi vsako možnost arbitrarnega odločanja državnega organa. Poleg predvidljivosti mora ureditev zagotavljati zlasti učinkovit pravni nadzor ter ustrezna in učinkovita sredstva zoper zlorabe.
15. Ker je ustavno sodišče ugotovilo kršitev pravice iz 33. člena ustave in je že iz tega razloga razveljavilo 128. člen ZD, se ni spuščalo v presojo, ali so bile z izpodbijanim 128. členom ZD pobudnicama kršene tudi druge zatrjevane ustavne pravice (iz drugega odstavka 67. člena in iz 69. člena ustave).

16. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-330/97-28
Ljubljana, dne 30. novembra 2000.