Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Boža Jeromlja iz Dravograda, na seji dne 15. februarja 2001

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 10. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (Medobčinski uradni vestnik, št. 2/92) Občine Dravograd se zavrne.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb od 4. do 12. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (Medobčinski uradni vestnik, št. 33/99) Občine Dravograd se zavrne.
3. Sklep o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v letu 1997 (Medobčinski uradni vestnik, št. 8/97) je bil, kolikor je učinkoval za nazaj, v neskladju z ustavo. Ta ugotovitev ima učinek odprave.
4. Sklep št. 021-1/97 z dne 15. 10. 1997 ni začel veljati in se ni smel uporabljati, ker ni bil objavljen v uradnem glasilu.
5. Točka 3 in 4 izreka se izvršita na način, določen v 17. točki obrazložitve.

1. Pobudnik s pobudo z dne 27. 1. 1998 izpodbija sklep o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v letu 1997 (v nadaljevanju: sklep 97), sklep št. 921- 1/97 z dne 15. 10. 1997 (v nadaljevanju: sklep o valorizaciji) in prvi odstavek 10. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju: odlok 92) Občine Dravograd. Po pobudnikovih navedbah mu je bila izdana odločba o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 1997. Sklep 97 določa vrednost točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od 1. 1. 1997, čeprav je bil objavljen šele 24. 4. 1997, zato naj bi bil v nasprotju z ustavo, ker velja za nazaj. Sklep o valorizaciji določa vrednost točke za izračun obravnavanega nadomestila za zadnje četrtletje leta 1997, čeprav ni bil objavljen. Sklep o valorizaciji naj bi zato ne veljal niti naj bi ne mogel razveljaviti sklepa 97, ki je bil pravilno objavljen. Prvi odstavek 10. člena odloka 92 določa merila za izračun števila točk, ki so osnova za izračun višine nadomestila tako, da se površina vseh nadstropij v objektih sešteva, kar naj bi ne pospeševalo smotrne rabe stavbnih zemljišč. V večnadstropnih objektih naj bi vsak plačeval le sorazmerni del nadomestila v višini, ki bi bila odvisna od velikosti stanovanja ali poslovnega prostora, osnova za izračun nadomestila pa bi bila površina stavbnega zemljišča na katerem objekt stoji. Nadomestilo naj bi ne bilo davek, zato mora spodbujati smotrno rabo stavbnih zemljišč, kot to določa zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84).
2. Po vložitvi pobude je začel veljati odlok o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju: odlok 99). Pobudnik iz enakih razlogov, kot izpodbija določbo odloka 92, izpodbija tudi drugo poglavje odloka 99 (določbe od 4. do 12. člena), ki ureja merila za ugotavljanje višine nadomestila. Odlok 99 v 5. členu ureja merila, kot jih določa 61. člen ZSZ84, vendar naj bi izpuščal merilo “smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča”, ki je opredeljeno v delu druge alinee 61. člena ZSZ84. Pobudnik navaja, da je zato drugo poglavje odloka 99 nezakonito v celoti.
3. Občina Dravograd v odgovoru pojasnjuje, da prvi odstavek 10. člena odloka 92 ureja vrednost točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča tako, da njeno vrednost za naslednje leto določi občinski svet. Ker so podatki Zavoda Republike Slovenije za statistiko za zadnje trimesečje leta na razpolago šele v naslednjem letu, za sprejem sklepa pa je treba sklicati tudi sejo občinskega sveta, je vrednost točke mogoče določiti šele v začetku tekočega leta za nazaj. Občina naj bi se zavedala nepravilnosti, zato je pripravila nov osnutek odloka, ki je bil sprejet oktobra 1999 in objavljen v Medobčinskem uradnem vestniku (v nadaljevanju: MUV) št. 33/99. Vrednost točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča naj bi bila ves čas pravilno določena. V skladu z drugim odstavkom 10. člena odloka 92 je župan (po odloku izvršni svet) s sklepom valoriziral vrednost točke za zadnje trimesečje leta 1997 s koeficientom rasti cen na drobno v preteklem trimesečju. Ker naj bi ne šlo za predpis, ga občina ni objavila v občinskem uradnem glasilu. Občina dodaja, da predstavlja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča pomemben prihodek, ki ga pobira tudi na podlagi kriterijev Ministrstva za finance. ZSZ84 v 60. členu določa, da se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma od poslovne površine stavb. Površine, ki se štejejo kot stanovanja ali poslovne površine, citirana določba ZSZ84 tudi našteva. V 61. členu ZSZ84 ureja način določanja nadomestila tako, da je treba upoštevati zlasti merila, ki so v nadaljevanju našteta. Občina meni, da je v osnovo za obračun treba upoštevati vse stanovanjske in poslovne površine, torej tudi v več etažah, zato je pobuda neutemeljena.

4. Pobudnik izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb odloka 99 kot zavezanec za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.
5. Odlok 92, sklep 97 in sklep o valorizaciji so določali obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 1997. Odlok 92 je med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti prenehal veljati, ker je odlok 99 na novo uredil nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Če predpis preneha veljati med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti, ga ustavno sodišče presoja le ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Na tej podlagi lahko ustavno sodišče ugotovi, da predpis, ki je med postopkom prenehal veljati, ni bil v skladu z ustavo in zakonom, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti. Pri podzakonskih predpisih ali splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ustavno sodišče odloči, ali ima njegova odločitev učinek odprave ali razveljavitve. Pobudniku pa je bila tudi na podlagi sklepa 97 in sklepa o valorizaciji izdana odločba o odmeri nadomestila za leto 1997, zato izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov, ki se nanašajo na njegove obveznosti za leto 1997.
6. Ustavno sodišče je iz zgoraj navedenih razlogov pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Presoja odloka 92
7. Prvi odstavek 10. člena odloka 92 predpisuje določanje mesečne višine nadomestila za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča tako, da se skupno število točk pomnoži s stanovanjsko ali poslovno površino zavezančevega objekta ter z vrednostjo točke za izračun nadomestila in številom mesecev oziroma dni uporabe v posameznem letu. Pobudnik meni, da citirana določba ni v skladu s 60. členom ZSZ84, ker ne upošteva načela smotrne rabe stavbnih zemljišč, s tem ko v večnadstropnih objektih določa, da se površine vseh nadstropij v objektih seštevajo. 8. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ureja VI. poglavje ZSZ84, ki velja na podlagi 56. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – ZSZ). V 60. členu ZSZ84 določa, da se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Pri tem je stanovanjska površina čista tlorisna površina sob, predsobe, hodnikov v stanovanju, kuhinje, kopalnice, shrambe in drugih zaprtih prostorov stanovanja ter čista tlorisna površina garaže za osebne avtomobile. Poslovna površina je čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom.
9. Višina nadomestila se po izpodbijani določbi odloka 92 obračuna na način, kot je določen v 60. členu ZSZ84, zato je ustavno sodišče pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-39/97 z dne 16. 12. 1999 (Uradni list RS, št. 1/00 in OdlUS VIII, 282) sprejelo stališče, da je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča po vsebini davčna obveznost. Zato je pobudnik neutemeljeno oprl očitek na stališče, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča ni davčna obveznost. Ustavno sodišče je namreč v citirani odločbi ugotovilo, da v prehodnem obdobju ta davščina obremenjuje lastnike in uporabnike stavbnih zemljišč.
Presoja sklepa 97 in sklepa o valorizaciji
10. Po odloku 92 se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačuje na območjih, ki so v njem določena, ter na podlagi meril, ki se ovrednotijo s točkami. Vrednost točke po drugem odstavku 10. člena odloka 92 za naslednje leto določi skupščina občine s sklepom. Izvršni svet skupščine občine valorizira vrednost točke ob koncu vsakega trimesečja z indeksom rasti cen na dobno v preteklem trimesečju, ki ga objavi Statistični urad Republike Slovenije.
11. Na podlagi te določbe je občinski svet sprejel sklep 97, ki določa vrednost točke za izračun nadomestila za leto 1997. Sklep 97 je bil objavljen v občinskem uradnem glasilu dne 24. 4. 1997 in je začel veljati naslednji dan po objavi, uporabljati pa se je začel s 1. 1. 1997.
12. Ustava v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Po drugem odstavku 155. člena ustave je povratna veljava izjemoma dovoljena le, če zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, in to le v primeru, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Predpis lokalne skupnosti torej v nobenem primeru ne more imeti retroaktivne veljavnosti. Ker je sklep 97 učinkoval za čas pred njegovo uveljavitvijo, to je od 1. 1. 1997 do 24. 4. 1997, je v tem obsegu v neskladju s 155. členom ustave.
13. Ustavno sodišče je odločilo, da ima ugotovitev o neustavnosti sklepa 97 učinek odprave. Ustavno sodišče po drugem odstavku 45. člena ZUstS odpravi protiustaven ali nezakonit podzakonski akt, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti. Izpodbijani sklep je povzročil škodljive posledice zavezancem v obsegu, kolikor je veljal za nazaj.
14. Sklep o valorizaciji je izdal župan na podlagi drugega odstavka 10. člena odloka 92 in z njim uskladil vrednost točke za zadnje trimesečje leta 1997 s koeficientom rasti cen na drobno v preteklem trimesečju, kot ga je objavil Statistični urad Republike Slovenije. Sklep o valorizaciji je bil izdan dne 15. 10. 1997 in ni bil objavljen v uradnem glasilu. Posredovan je bil le organu, pristojnemu za odmero nadomestila, v izvršitev.
15. Po 154. členu ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem glasilu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same določijo.
16. Sklep o valorizaciji določa višino davčne obveznosti vsem zavezancem, zato je splošen akt, ki ga je treba pred veljavnostjo objaviti v uradnem glasilu, ki ga določa lokalna skupnost. Ker sklep o valorizaciji ni bil predhodno objavljen, tako kot to zahteva 154. člen ustave, ni začel veljati in se ni smel uporabljati. Ustavno sodišče se zato ni posebej opredelilo do vprašanja, ali je bil župan po drugem odstavku 10. člena odloka 92 pooblaščen za izdajo sklepa o valorizaciji.
17. Ustavno sodišče je v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZUstS določilo način izvršitve te odločbe. Povrnitev preveč plačanega nadomestila po sklepu 97 lahko zahtevajo zavezanci za čas od 1. 1. 1997 do začetka njegove veljavnosti, to je do 24. 4. 1997, in sicer v višini, ki presega višino nadomestila, ki je veljala ob koncu leta 1996. Povrnitev preveč plačanega nadomestila po sklepu o valorizaciji pa lahko zavezanci zahtevajo za zadnje četrtletje leta 1997, in sicer v višini, ki presega višino nadomestila, določeno s sklepom 97.
Presoja odloka 99
18. Po 61. členu ZSZ84 nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi občinski svet v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine, pri čemer upoštevajo zlasti:
– opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave;
– lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča;
– izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih;
– merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Dogovor o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86 – v nadaljevanju: dogovor) operacionalizira obravnavana merila. Po točki c) prvega odstavka 6. člena dogovora se pri smotrni uporabi zemljišča upošteva: gostoto zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po zazidalnem ali ureditvenem načrtu. Glede na namembnost lahko podpisnice dogovora opredelijo tipe območij, in sicer za stanovanja, za počitniške objekte, za družbene dejavnosti, za proizvodne namene in za poslovne namene. Znotraj vsakega območja pa lahko določijo več stopenj glede na lego, namembnost in smotrno izrabo zemljišča.
19. Odlok 99 v 5. členu povzema merila iz 61. člena ZSZ84, pri tem pa merilo, ki je v citirani določbi ZSZ84 opredeljeno kot “lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča” opredeljuje z dvema meriloma, in sicer:
– lega stavbnega zemljišča;
– vrsta dejavnosti oziroma namen uporabe stavnega zemljišča. Iz drugega poglavja odloka 99, ki ureja merila za plačevanje nadomestila izhaja, da je znotraj posameznih tipov območij določenih več stopenj glede na lego, namembnost in smotrno izrabo zemljišč (npr. 9. člen odloka za poslovne prostore), kot to predvideva 6. člen dogovora. Navedeno pomeni, da merilo “vrsta dejavnosti in namen uporabe stavnega zemljišča” iz 5. člena odloka 99 upošteva tudi merilo smotrne uporabe stavbnih zemljišč. Stališče pobudnika, da odlok 99 obravnavanega merila ne upošteva, ni utemeljeno, zato je ustavno sodišče njegovo pobudo kot očitno neutemeljeno zavrnilo.

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25., 26. in 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločitev je sprejelo soglasno.