Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Kompas MTS, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Bogdana Žigon, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 15. marca 2001

Člen 12 odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Šentilj (Medobčinski uradni vestnik, št. 29/95, 2/96 in 31/97) se v delu, ki vrednoti brezcarinske prodajalne s številom točk, razveljavi.

1. Pobudnica izpodbija 12. člen odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Šentilj (v nadaljevanju: odlok) v delu, ki vrednoti trgovine v brezcarinskih prodajalnah s številom točk. Navaja, da ima na mednarodnem mejnem prehodu Šentilj brezcarinsko prodajalno, zato je zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po izpodbijanem odloku. Odlok v prvem odstavku 12. člena določa, da se v posameznih dejavnostih pri uporabi stavbnega zemljišča upoštevajo izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, ki so posledica izjemno ugodne lokacije stavbnih zemljišč. V drugem odstavku citirane določbe odloka so določene dodatne točke za vrednotenje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na izjemno ugodnih lokacijah. Med vrstami dejavnosti na izjemno ugodnih lokacijah so naštete tudi brezcarinske prodajalne na območju Občine Šentilj. Ovrednotene so z 10 000 točkami, kar naj bi bilo nerazumno visoko. Pobudnica navaja, da opravljanje dejavnosti ni merilo, ki bi lahko vplivalo na višino nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč, saj ne izhaja iz namena te dajatve. Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84) naj bi ne predvideval takšnega merila. Opravljanje dejavnosti v brezcarinskih prodajalnah naj bi bila poslovna odločitev pobudnice. V 61. členu ZSZ84 primeroma našteva merila za predpisovanje nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Občine naj bi določile še druga merila, vendar v skladu z naravo in namenom stavbnih zemljišč. Nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč naj bi se plačevalo za uporabo zemljišč glede na njihovo namembnost, lego, komunalno opremljenost in druge okoliščine, ki vplivajo na uporabnost zemljišč. Tudi 7. člen dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86 – v nadaljevanju: dogovor) le pojasnjuje merilo izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka v gospodarskih dejavnostih. Občine naj bi zato to merilo opredelile v odlokih s kriteriji. Pobudnica navaja, da predstavlja obravnavana obveznost zaradi višine posebno dajatev, za pobiranje katere občina nima pooblastila v zakonu niti v ustavi. Dajatev naj bi bila dejansko davek na dobiček, vendar s pomanjkljivostjo, saj ni odvisna od dobička, temveč je fiksna. Pobudnici naj bi se dohodek zmanjševal že od 1. 7. 1997 dalje, ker je Republika Avstrija začela izvajati odredbo, ki je prizadela brezcarinske prodajalne na cestnih mejnih prehodih. To naj bi bili upoštevali tudi davčni organi in ji znižali mesečne akontacije davka na dobiček. Izpodbijana določba odloka naj bi bila v nasprotju s pravico do enakosti pred zakonom po 14. členu ustave. Zaradi visokih obveznosti iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča naj bi bila pobudnica omejena v konkurenci z ostalimi gospodarskimi subjekti, kar je v nasprotju s 74. členom ustave.
2. Občina Šentilj v odgovoru navaja, da lokalne skupnosti predpisujejo nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč do sprejema novega predpisa o premoženjskem davku na podlagi meril, ki jih določa 61. člen ZSZ84. Nadomestilo naj bi predstavljalo vir občinskega proračuna za financiranje javne porabe na ravni lokalne skupnosti. Pravna podlaga za obveznost plačevanja nadomestila naj bi ne bila lastninska pravica na stavbnem zemljišču, temveč dejanska uporaba stavbnega zemljišča, kar v obravnavanem primeru predstavlja brezcarinsko prodajalno. Na odločitev pobudnice o vrsti poslovanja v brezcarinski prodajalni naj bi ne bilo mogoče vplivati z višino nadomestila. Tudi dogovor naj bi v 7. členu urejal povečano vrednost stavbnih zemljišč zaradi lokacijskih in drugih ugodnosti, ki pripadajo občini, na območju katere se nahajajo. V citirani določbi naj bi dogovor predvideval uporabo merila izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Trgovina v brezcarinskih prodajalnah naj bi bila izjemno profitna, kar vpliva na obdavčitev subjektov, ki jo opravljajo. Merila, ki so določena z izpodbijano določbo odloka, naj bi bila zakonita in v skladu z namenom nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Občina naj bi jih predpisala v skladu s 147. členom ustave, po katerem lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Občina pripominja, da odredba Republike Avstrije velja le za njene državljane. Tudi ustavno sodišče naj bi bilo v odločbi št. U-I-217/97 z dne 5. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 24/98 in OdlUS VII, 34) zavzelo stališče, da morajo biti kriteriji predpisovanja in določanja nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč povezani z lastnostmi zemljišča in njegovimi prednostmi oziroma namembnostjo in pri tem navaja tudi namen zemljišč za opravljanje poslovnih dejavnosti.

3. Pobudnica kot zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča izkazuje pravni interes. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje po četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. V izpodbijanem 12. členu odloka je predvideno, da se v posameznih dejavnostih pri uporabi zazidanega stavbnega zemljišča upoštevajo izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, ki so posledica izjemno ugodne lokacije stavbnega zemljišča. Izjemno ugodne lokacije so na stavbnih zemljiščih znotraj I. območja. Dodatne točke za vrednotenje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na izjemno ugodnih lokacijah se obračunajo za dejavnosti, ki so v nadaljevanju naštete. Med naštetimi je določena tudi brezcarinska prodajalna, ki je ovrednotena z 10 000 točkami.
5. V 61. členu ZSZ84, ki še velja na podlagi 56. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju ZSZ), je postavljeno načelo, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določijo občine v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo, in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, pri čemer upoštevajo zlasti:
– opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave;
– lego, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča;
– izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih;
– merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.
6. Merilo izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka je operacionalizirano v 7. členu dogovora. Pri določanju izjemnih ugodnosti za pridobivanje dohodka v gospodarskih dejavnostih se upošteva ugodnost lokacije poslovnega prostora glede na možnost ustvarjanja dohodka v nekaterih dejavnostih (zlasti trgovina, gostinska dejavnost, obrtna dejavnost in podobno) in možnost intenzivnejše rabe komunalnih in drugih objektov in naprav, ki lahko znižujejo stroške proizvodov in storitev. V prvem odstavku 9. člena dogovora je najprej predvideno, da bodo občine višino nadomestila določile z metodo točkovanja in z določitvijo vrednosti točke, v drugem odstavku pa so navedena razmerja, ki naj bi jih občine upoštevale pri določanju točk glede na dogovorjena merila. Pri tem je predvideno, da se za opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami v okviru dogovorjenih stopenj opremljenosti na število točk, ki bodo določene za posamezno stopnjo opremljenosti, lahko doda ali odbije določen odstotek točk za naslednje elemente:
– za lego in namembnost ter nesmotrno uporabo stavbnega zemljišča;
– za izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih;
– za večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča.
7. Z izpodbijano določbo odloka ni določen odstotek od točk, ki so po 7. členu odloka predpisane za posamezno stopnjo opremljenosti stavbnih zemljišč s komunalnimi in drugimi objekti in napravami, kot to predvideva 9. člen dogovora. Znotraj prvega območja (območja so po 5. členu odloka vrisana na kartah) izpodbijana določba odloka našteva med drugimi zavezanci tudi brezcarinske prodajalne, ker zaradi lokacije stavbnih zemljišč dosegajo izjemne ugodnosti pri pridobivanju dohodka. Obremenjene so z 10 000 dodatnimi točkami. Primerjava te obremenitve pobudnice z morebitno najvišjo možno obremenitvijo ostalih zavezancev po odloku pokaže, da obremenitev pobudnice večkratno presega najvišjo možno obremenitev ostalih zavezancev s plačilom nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Pobudnica očita, da je zaradi višine obremenitve v neenakopravnem položaju, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena ustave, ki zagotavlja, da so pred zakonom vsi enaki.
8. Pobudnica je priložila listino, iz katere izhaja višina letnega nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po posameznih podružnicah na različnih mejnih prehodih od leta 1994 do leta 1998. Iz nje izhaja, da se je v letu 1996 višina nadomestila za podružnico na mejnem prehodu Šentilj občutno povečala (za skoraj osemindvajsetkrat). Odlok je bil sprejet v letu 1995, vendar se je po 22. členu začel uporabljati s 1. 1. 1996. Za spremembo višine nadomestila nasprotni udeleženec ne navaja razlogov, ki bi utemeljevali spremembo osnove (na primer spremembo poslovnih površin). Osemindvajsetkrat višja obveznost iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča je posledica vrednotenja s številom točk po izpodbijani določbi odloka. Pri določitvi dodatnega števila točk pa je bilo upoštevano le merilo izjemnih ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih.
9. Iz velikosti zvišanja obremenitve pobudnice in tudi iz odgovora nasprotnega udeleženca izhaja, da je obremenitev pobudnice z dodatnim številom točk posledica ocene, da je trgovina v brezcarinskih prodajalnah zaradi lokacije poslovnih prostorov izjemno profitna. Izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, je po izrecni določbi tretje alinee 61. člena ZSZ okoliščina, ki jo občina utemeljeno upošteva, ko določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Ta okoliščina je v razumni povezavi s predmetom urejanja: logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, koliko mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v nasprotju z določbo drugega odstavka 14. člena ustave. Vendar pa načelo enakosti pred zakonom terja tudi upoštevanje sorazmerja med dodatno ugodnostjo in s tem zvezanimi dodatnimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga normodajalec posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza samo takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, s tem da razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje. Ne zadošča torej, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki opravičuje razlikovanje: višina dodatne obremenitve mora biti v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. V konkretnem primeru pa gre za tako velike razlike v obremenitvi posameznih subjektov, da lahko izpodbijani predpis prestane takšen prizkus le, če normodajalec v postopku ustavnosodne presoje navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Če normodajalec takšnih podatkov ne navede, lahko ustavno sodišče upošteva tudi podatke iz gradiva v normodajnem postopku ali podatke, ki so mu dostopni na kakšen drug način. V tem primeru ustavno sodišče ni imelo na razpolago nikakršnih podatkov, ki bi utemeljevali tako velike razlike, zato je izpodbijana ureditev v delu, ki za pobudnico uvaja dodatno obremenitev, v neskladju z načelom enakosti po drugem odstavku 14. člena ustave.
10. Pobudnica ni zatrjevala posledic, zaradi katerih bi bilo treba izpodbijano določbo odpraviti. Ustavno sodišče je zato iz zgoraj navedenega razloga 12. člen odloka v izpodbijanem delu razveljavilo. Ker je ustavno sodišče določbo razveljavilo že iz razlogov, navedenih v prejšnji točki, ni presojalo še njene skladnosti s 74. členom ustave.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.