Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Maksimiljana Veharja, Združenja krajevnih skupnosti, krajevnih skupnosti Senovo, Ponikva, Litija, Šmartno pri Litiji, Predoslje, Podgrad, Spodnja Idrija, Poljčane, Dobova, Bogojina, Podnanos, Lozice, Kočevska Reka, Mokronog, Šentrupert, Izlake, Rakitn in Šentjošt, Iniciativnega odbora za ustanovitev Občine Središče ob Dravi, Državljanske pobude Matije Kovačiča in drugih, Odbora za ustanovitev Občine Bogojina, Državljanske pobude Franca Leskovca in drugih, Državljanske pobude Janeza Kermca in drugih, Ljudske iniciative občanov naselja Nadole ter Iniciativnega odbora za uveljavitev referendumske volje prebivalcev Šempetra pri Gorici na seji dne 15. marca 2001

1. Postopek za preizkus pobud krajevnih skupnosti Senovo, Ponikva, Litija, Šmartno pri Litiji, Predoslje, Podgrad in Spodnja Idrija za začetek postopka za oceno ustavnosti 68., 139., 74., 50. in 48. točke 2. člena ter 3. točke 3. člena zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 56/98) se ustavi.
2. Pobude Združenja krajevnih skupnosti, Iniciativnega odbora za ustanovitev občine Središče ob Dravi, krajevnih skupnosti Izlake in Rakitna, Državljanske pobude Matije Kovačiča in drugih, Maksimiljana Veharja, Državljanske pobude Franca Leskovca in drugih, krajevnih skupnosti Dobova, Kočevska Reka, Podnanos, Lozice, Poljčane, Mokronog, Šentrupert, Šentjošt in Bogojina ter Odbora za ustanovitev Občine Bogojina za začetek postopka za oceno ustavnosti 101., 173., 12., 17., 48., 13., 61., 166., 132., 157., 27. in 94. točke 2. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 56/98) se zavržejo.
3. Pobude Državljanske pobude Janeza Kermca in drugih, Ljudske iniciative občanov naselja Nadole in Iniciativnega odbora za uveljavljanje referendumske volje prebivalcev Šempetra pri Gorici za začetek postopka za oceno ustavnosti 8. točke 3. člena ter 178. in 141. točke 2. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij se zavrnejo.

1. Pobudniki navajajo, da je Državni zbor s tem, da ni ustanovil občin na njihovih območjih, kršil njihovo ustavno pravico do lokalne samouprave. Večina pobudnikov se pri tem sklicuje na odločbo ustavnega sodišča št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994 (Uradni list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 122), s katero je ugotovilo, da sta 2. in 3. člen zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij: (v nadaljevanju: ZUODNO) v nasprotju z ustavo. Posebej navajajo, da Državni zbor njihovih predlogov ni upošteval in jih ni obravnaval, čeprav naj bi izpolnjevale zakonske pogoje za ustanovitev občine. Pri tem naj bi Državni zbor ravnal arbitrarno, saj je nekatere nove občine ustanovil na območjih, ki naj bi izpolnjevala manj zakonskih pogojev za ustanovitev, kot jih izpolnjujejo pobudniki. Zaradi navedenega je po njihovem mnenju 2. člen zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (v nadaljevanju: ZUODNO-B) v nasprotju z ustavo. Pri tem navajajo 9., 14., 22., 25., 39., 45., 104., 153., 160., 161. in 162. člen ustave, vendar ne navajajo, v čem naj bi bili navedeni členi kršeni. Trdijo, da je izpodbijani zakon v nasprotju tudi z Evropsko listino o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96), toda te trditve ne utemeljujejo.
2. Državljanska pobuda Janeza Kermca in drugih izpodbija 3. člen ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na Mestno občino Novo mesto (8. točka zakona). Navaja, da Državni zbor, čeprav je na območju bivše Mestne občine Novo mesto ustanovil tri nove občine, še vedno ni v celoti izpolnil odločbe ustavnega sodišča št. U-I- 183/94.
3. Ljudska iniciativa občanov naselja Nadole izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na novoustanovljeno Občino Žetale (178. točka 2. člena zakona). Navaja, da se na referendumu za ustanovitev nove Občine Žetale ni upoštevalo njihovo stališče, po katerem naj bi ostale v Občini Majšperk. Tako so bili kot naselje v sestavi bivše Krajevne skupnosti Žetale vključeni, po uspešno izvedenem referendumu na celotnem območju, v Občino Žetale.
4. Maksimiljan Vehar navaja, da bi morala biti Krajevna skupnost Otalež izločena iz Občine Cerkno in priključena k Občini Idrija. Iniciativni odbor za uveljavljanje referendumske volje prebivalcev Šempetra pri Gorici izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na novoustanovljeno Občino Šempeter-Vrtojba, češ da ni ustanovljena skladno z ustavo, saj bi se rezultati na referendumu za ustanovitev občine morali ugotavljati ločeno za Šempeter pri Gorici in ločeno za Vrtojbo.
5. Pobude so bile poslane Državnemu zboru, ki nanje ni odgovoril.

6. Krajevne skupnosti Senovo, Ponikva, Litija, Šmartno pri Litiji, Predoslje, Podgrad in Spodnja Idrija, ki so najprej skupaj z Združenjem krajevnih skupnosti vložile skupno pobudo, je ustavno sodišče pozvalo, naj vloge dopolnijo, ker so bile nejasne in pomanjkljive. Pri tem jih je opozorilo, da lahko po tretjem odstavku 28. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) ustavi postopek, če ne bodo ravnale po zahtevi sodišča. Ker navedene krajevne skupnosti svojih vlog niso dopolnile, ustavno sodišče nima potrebnih podatkov za nadaljevanje postopka, in ga je ustavilo (1. točka izreka tega sklepa).

7. Po prvem odstavku 24. člena ZUstS lahko vsak vloži pisno pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes. Po drugem odstavku istega člena je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. To pomeni, da se mora pravni položaj pobudnika z morebitno ugotovitvijo neustavnosti izpodbijanega predpisa izboljšati.
8. Združenje krajevnih skupnosti ne zatrjuje posega v lastne pravice in pravni položaj, temveč v pravice in položaj krajevnih skupnosti, ki naj bi bile članice tega združenja. Iz listin izhaja, da je Združenje krajevnih skupnosti povsem interesno in neformalno, da so njegov glavni namen medsebojna pomoč, izmenjava izkušenj in usklajevanje dejavnosti v zvezi z ustanavljanjem novih občin in da ni ustanovljeno z namenom varovanja in uveljavljanja pravic članic. Tudi članstvo v Združenju krajevnih skupnosti ni formalno. ZUODNO-B s svojimi določbami ne posega v pravice, pravne interese ali pravni položaj Združenja krajevnih skupnosti.
9. Krajevna skupnost Rakitna in Državljanska pobuda Matije Kovačiča in drugih izpodbijata ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na Občino Brezovica (12. točka 2. člena zakona). Iniciativni odbor za ustanovitev Občine Središče ob Dravi izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na Občino Ormož (101. točka 2. člena zakona). Iz navedb v pobudah niti iz gradiv vlade in Državnega zbora, ki se nanašajo na postopek ustanavljanja občin v letih 1997 in 1998, ni razvidno, da bi upravičeni pobudniki oziroma predlagatelji, določeni v 6., 7. in 8. členu zakona o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 – v nadaljevanju: ZPUODO), začeli postopek za ustanovitev občine na območju Krajevne skupnosti Rakitna z izločitvijo iz Občine Brezovica oziroma na območju Krajevne skupnosti Središče ob Dravi z izločitvijo iz Občine Ormož.
10. Maksimiljan Vehar izpodbija ZUODNO-B v delih, ki se nanašata na občini Cerkno in Idrija (17. in 48. točka 2. člena zakona). Iz navedb v pobudi niti iz gradiv vlade in Državnega zbora ni razvidno, da bi upravičeni pobudniki oziroma predlagatelji, določeni v 6., 7. in 8. členu ZPUODO, začeli postopek za izločitev Krajevne skupnosti Otalež iz Občine Cerkno in za njeno priključitev Občini Idrija.
11. Krajevna skupnost Izlake izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na Občino Zagorje (173. točka 2. člena zakona). Iz pobude je razvidno, da je pobuda za ustanovitev nove Občine Izlake z izločitvijo iz Občine Zagorje bila posredovana svetu Občine Zagorje 18. 2. 1998. Istočasno naj bi bila poslana tudi vladi in Državnemu zboru. Svet Občine Zagorje je o tem sklepal 26. 3. 1998 in pobude ni sprejel. Državni zbor pobude Krajevne skupnosti Izlake sploh ni obravnaval. Iz pobude in gradiv vlade in Državnega zbora ni razvidno, da bi pobudnik v postopku za ustanovitev občin, ki je bil voden v letih 1997 in 1998, izvajal kakršnekoli aktivnosti po ZPUODO pred 18. 2. 1998. Postopki za ustanovitev občin so tekli vse od 23. 5. 1997 do 19. 3. 1998. Komisija Državnega zbora za lokalno samoupravo je 10. 2. 1998 zaključila obravnavo predlogov in pripravila predlog oziroma stališča do posameznih predlogov za Državni zbor. Pobude Krajevne skupnosti Izlake, ki je bila vložena tik pred zaključkom postopkov za ustanavljanje novih občin, ni mogoče šteti za pravočasno, kar pomeni, da se postopek za ustanovitev nove Občine Izlake z izločitvijo iz Občine Zagorje sploh ni začel.
12. Glede na navedeno v točkah 8 do 11 te obrazložitve pobudniki Združenje krajevnih skupnosti, Iniciativni odbor za ustanovitev Občine Središče ob Dravi, Državljanska pobuda Matije Kovačiča in drugih, Maksimiljan Vehar ter krajevni skupnosti Izlake in Rakitna niso izkazali pravnega interesa za začetek postopka. Pobudniki namreč niso začeli postopka za ustanovitev občin skladno z določbami ZPUODO, zato izpodbijani ZUODNO-B ne posega v njihove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Ustavno sodišče je njihove pobude zavrglo.

13. Krajevna skupnost Dobova izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na Občino Brežice (13. točka 2. člena). Krajevna skupnost Podnanos izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na Občino Vipava (166. točka 2. člena). Krajevna skupnost Kočevska Reka izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na Občino Kočevje (61. točka 2. člena). Pobude utemeljujejo predvsem z dejstvom, da je Državni zbor ustanovil veliko občin, ki niso izpolnjevale vseh pogojev po zakonu o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/98 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) ali so jih izpolnjevale celo v manjši meri. Državni zbor naj bi pri ocenjevanju izpolnjevanja pogojev ravnal arbitrarno. Očitki neustavnega ravnanja Državnega zbora se nanašajo na predhodni postopek z referendumom, kot ga določa ZPUODO. Vsi trije pobudniki so vložili tudi pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o razpisu referenduma in določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij in razpisu referenduma za spremembo imen in sedežev občin (Uradni list RS, št. 21/98 – v nadaljevanju: OdlRR), o katerih je ustavno sodišče odločilo s sklepom št. U-I-157/98 z dne 15. 3. 2001 (sklep je priložen). Kršitve, ki naj bi bile storjene v predhodnem postopku, uveljavljajo tudi krajevne skupnosti Poljčane, Mokronog, Šentrupert, Bogojina in Šentjošt, Odbor za ustanovitev Občine Bogojina ter Državljanska pobuda Franca Leskovca in drugih. Njihovih pobud Državni zbor ni obravnaval v predhodnem postopku za ustanovitev občin, ker jih ni štel za predloge upravičenih predlagateljev (7. člen v povezavi z 8. členom ZPUODO).
14. Postopek za ustanovitev občin ter za določitev oziroma spremembo njihovih območij določa ZPUODO. Obsega več stopenj (faz) in sicer: predhodni postopek z referendumom, zakonodajni postopek in postopek konstituiranja novoustanovljenih občin. ZPUODO ureja predhodni postopek z referendumom, pogoje za uvedbo postopka za sprejem zakona o ustanovitvi občin in za določitev oziroma spremembo njihovih območij ter nekatera vprašanja postopka konstituiranja novoustanovljenih občin (1. člen). V predhodnem postopku Državni zbor ugotavlja izpolnjevanje z ustavo in zakonom določenih pogojev za ustanovitev občin oziroma spremembo njihovih območij po predlogih upravičenih predlagateljev (5. člen). Če Državni zbor oceni, da niso izpolnjeni zahtevani pogoji, izda o tem poseben akt, ki ga pošlje predlagateljem (13. člen). Na teh območjih referenduma ne razpiše. Če Državni zbor ugotovi, da so pogoji izpolnjeni, določi referendumsko območje in razpiše referendum (14. člen).
15. Zoper akta iz 13. in 14. člena ZPUODO je po četrtem odstavku 15. člena ustave zagotovljeno sodno varstvo, ki pa ga ZPUODO posebej ne ureja. Tako je po dosedanji praksi ustavnega sodišča sodno varstvo zagotovljeno z možnostjo vložitve zahteve ali pobude za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti akta, izdanega na podlagi 14. člena ZPUODO. V tem postopku se lahko uveljavljajo vse kršitve nastale v predhodnem postopku, ki predstavljajo kršitev ustave oziroma zakona (odločba ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-119/98 z dne 17. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 77). Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-157/98 sprejelo stališče, da je mogoče akt o razpisu referenduma (14. in 17. člen PUODO) učinkovito izpodbijati le v času njegove veljavnosti, to je od njegove objave pa do dneva izvedbe referenduma (dneva glasovanja). Ustavno sodišče je pristojno presojati le veljavne predpise (160. člen ustave). Če predpis preneha veljati med postopkom pred ustavnim sodiščem oziroma že pred vložitvijo pobude, ga je mogoče presojati le ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena ZUstS, ali če pobudnik izkaže pravnovarstveno potrebo, kar pomeni, da se bo z ugotovitvijo morebitne neustavnosti predpisa njegov pravni položaj izboljšal.
16. ZPUODO ne ureja zakonodajnega postopka za sprejem ZUODNO v celoti, ureja le pogoje za njegovo uvedbo. Tako določa v 25. členu, da se postopek za sprejem zakona lahko začne po opravljenem referendumu. Določba je skladna s tretjim odstavkom 139. člena ustave, ki določa, da se občina ustanovi z zakonom in da mora biti pred tem z referendumom ugotovljena volja prebivalcev. Izveden referendum, s katerim se ugotovi volja prebivalcev, je torej ustavni pogoj za ustanovitev občine oziroma za začetek postopka za sprejem zakona, s katerim se ustanovi občina. Brez izvedenega referenduma ni mogoče ustanoviti občine oziroma izvršiti spremembe območij občin (tako ustavno sodišče v odločbi št. U-I-285/98 z dne 17. 9. 1998, Uradni list RS, št. 67/98 in OdlUS VII, 160).
17. Postavlja se vprašanje, kaj je lahko predmet presoje ustavnega sodišča v postopku ocene ustavnosti zakona, s katerim se ustanovi občina oziroma določijo spremembe območij občin (konkretno ZUODNO-B). Ali sta predmet presoje vsebina zakona, ki temelji na izvedenih referendumih, in postopek njegovega sprejema ali pa je predmet presoje tudi predhodni postopek po ZPUODO. V prvem primeru se ustavno sodišče ne spušča v oceno ravnanja Državnega zbora do sprejema akta iz 13. in 14. člena ZPUODO, v drugem primeru pa to stori.
18. Referendum po tretjem odstavku 139. člena ustave je pogoj za sprejem zakona, s katerim se ustanovi občina, kar pomeni da je tudi pogoj za začetek zakonodajnega postopka. To posebej poudarja določba 25. člena ZPUODO. Če ni izveden referendum, ni mogoče začeti postopka za sprejem zakona, kar je povsem logično, saj brez predhodno opravljenega referenduma ni mogoče ustanoviti občine oziroma spremeniti območja občine. Na katerih območjih in po katerih predlogih je bil predhodno izveden referendum, je stvar predhodnega postopka, ki se zaključi z aktom Državnega zbora iz 13. oziroma 14. člena ZPUODO in z izvedbo referenduma. Zoper navedena akta, toda še pred izvedbo referenduma, je mogoče uveljavljati pravno varstvo (glej 15. točko obrazložitve). V tem postopku morajo biti razrešena vsa sporna vprašanja in odpravljene morebitne neustavnosti oziroma nezakonitosti. Pravno varstvo zoper akta iz 13. in 14. člena ZPUODO mora biti urejeno tako, da bo učinkovito varovalo ustavne pravice in pravni položaj udeležencev postopka (glej odločbo ustavnega sodišča št. U-I-322/98 z dne 15. 3. 2001, ki je priložena). V postopku za sprejem zakona Državni zbor ne ugotavlja izpolnjevanja pogojev za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja, pač pa izhaja iz rezultatov referenduma ob upoštevanju 25. in 26. člena ZPUODO. V postopku za oceno morebitne neustavnosti zakona, s katerim so ustanovljene občine ali spremenjena njihova območja, in za oceno ustavnosti postopka, po katerem je bil zakon sprejet, je mogoče presojati le kršitve, ki so storjene v zakonodajnem postopku, in ne kršitev, storjenih v predhodnem postopku, za kar je predvideno posebno pravno varstvo.
19. Krajevne skupnosti Dobova, Podnanos, Kočevska Reka, Poljčane, Mokronog, Šentrupert, Bogojina in Šentjošt, Odbor za ustanovitev Občine Bogojina in Državljanska pobuda Franca Leskovca in drugih ne izkazujejo pravnega interesa za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ZUODNO-B. Pobudniki utemeljujejo svoje pobude z zatrjevanjem kršitve ustave in zakona, ki naj bi bile storjene v predhodnem postopku. Izpodbijani zakon ne posega v njihove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Zato je ustavno sodišče njihove pobude zavrglo (2. točka izreka tega sklepa).

20. Iniciativni odbor za uveljavljanje referendumske volje prebivalcev Šempetra pri Gorici izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na novoustanovljeno Občino Šempeter – Vrtojba. O ustavnosti oblikovanja Občine Šempeter – Vrtojba je ustavno sodišče že odločalo z odločbo št. U-I-119/98, s katero je ocenjevalo OdlRR. V navedeni odločbi je ugotovilo, da to območje izpolnjuje vse ustavne in zakonske pogoje za ustanovitev občine in da ustanovitev občine na območju Šempeter – Vrtojba ne bi bila protiustavna oziroma nezakonita. Pobudnik v tej zadevi ne navaja nobenih novih razlogov za protiustavnost oziroma nezakonitost ustanovitve Občine Šempeter – Vrtojba, zato je njegova pobuda očitno neutemeljena (3. točka izreka tega sklepa).
21. Državljanska pobuda Janeza Klemca in drugih izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na Mestno občino Novo mesto (8. točka 3. člena zakona), češ da odločba ustavnega sodišča št. U-I-183/94 ni v celoti izvršena. Na območju Mestne občine Novo mesto so bile ustanovljene tri nove občine (Žužemberk, Dolenjske Toplice in Mirna Peč). Predlagana je bila tudi ustanovitev Občine Šmarjeta, za ustanovitev katere pa referendum ni uspel. Ker se volilci na območju, na katerem naj bi se ustanovila nova Občina Šmarjeta, niso izrekli za ustanovitev nove občine, je Državni zbor ob upoštevanju določb prvega odstavka 26. člena ZPUODO ni ustanovil. Po navedenih določbah lahko Državni zbor na nekem območju ustanovi občino, če se je za njeno ustanovitev izrekla večina volilcev tega območja. V konkretnem primeru se za ustanovitev občine ni izrekla večina volilcev. Niti iz ustave niti iz ZPUODO ne izhaja, da bi bilo treba na tem območju ustanoviti občino ne glede na izid referenduma (drugi odstavek 26. člena). Ker Državni zbor ni ravnal v neskladju z ustavo in zakonom, je pobuda očitno neutemeljena (3. točka izreka tega sklepa).
22. Ljudska iniciativa občanov naselja Nadole izpodbija ZUODNO-B v delu, ki se nanaša na Občino Žetale (178. točka 2. člena zakona). Naselje Nadole je bilo sestavni del Krajevne skupnosti Žetale, na območju katere je bila z izločitvijo iz Občine Majšperk ustanovljena Občina Žetale. Na območju Krajevne skupnosti Žetale je bil razpisan referendum za ustanovitev nove občine (OdlRR1, ki ga je Državni zbor sprejel zaradi izvršitve odločbe ustavnega sodišča št. U-I-119/98), ki je uspel. Ker se je za ustanovitev nove občine izrekla večina volilcev in se izid glasovanja ni ugotavljal posebej za posamezna naselja, je Državni zbor, skladno s prvim odstavkom 26. člena ZPUODO, ustanovil Občino Žetale. Ustanovitev Občine Žetale na celotnem območju Krajevne skupnosti Žetale, ki je bilo tudi enovito referendumsko območje, je skladna z ustavo in zakonom. Pobuda je zato očitno neutemeljena (3. točka izreka tega sklepa).

23. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena, drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 28. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.