Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Curious, d.o.o., Stranice, in drugih, ki jih zastopa Anton Rus, odvetnik v Slovenskih Konjicah, na seji dne 22. marca 2001

1. Člen 14 zakona o prevozih v cestem prometu (Uradni list RS, št. 72/94, 18/95 - popr., 54/96, 48/98 in 65/99) ni v neskladju z ustavo.
2. Pobudniki sami nosijo stroške postopka.

1. Družba Curious in samostojni podjetnik Franci Božnar sta domača avtobusna prevoznika z licencami za opravljanje vseh vrst prevozov. Navajata, da so določbe 14. člena zakona o prevozih v cestem prometu (v nadaljevanju: ZPCP) v nasprotju s 74. členom ustave, ker jima onemogočajo, da bi v pogojih svobodne konkurence, enakopravno z drugimi prevozniki, opravljala dejavnost javnega prevoza oseb v prostem cestnem prometu.
2. Menita, da določba 14. člena ZPCP posega v načelo svobodne gospodarske pobude (74. člen ustave), ker naj bi iz nje izhajalo, da je lahko naročnik prevoza oseb v prostem cestnem prometu samo gospodarski subjekt, ne pa tudi dijak ali študent. Prav tako naj bi izpodbijana določba onemogočala prevoznikom, ki zaradi svoje majhnosti ne morejo izvajati linijskega prometa, da opravljajo prevoze z elementi linijskega prometa, če nimajo sklenjene pogodbe z večjim linijskim prevoznikom. Ker mora prevoznik za opravljanje prevoza oseb v prostem prometu z elementi linijskega prevoza pridobiti dovoljenje ministra, pri izdaji tega dovoljenja pa se poleg drugih kriterijev upošteva tudi vpliv na ekonomiko obstoječih linij, naj bi se uvajala možnost administrativnega onemogočanja opravljanja javnega prevoza oseb v prostem prometu prevoznikom, ki sicer izpolnjujejo vse zakonske pogoje za opravljanje te dejavnosti.
3. Pobudi so se z vlogo z dne 17. 11. 1998 pridružili starši dijakov (Amalija Ajdnik in drugi) potnikov prevoznika družbe Curious. Izpodbijana določba 14. člena ZPCP naj bi jim namreč onemogočala sklenitev prevozne pogodbe s pobudnicama, ker niso gospodarski subjekti. Menijo, da jim je onemogočeno, da bi svojim otrokom pri prvi pobudnici naročili prevoz, ki bi zaradi svoje kvalitete in prilagodljivosti bolj ustrezale potrebam dijakov.
4. Državni zbor je na podbudo odgovoril, Ministrstvo za promet in zveze pa je podalo svoje stališče. Iz obeh izhaja, da je pobuda v celoti neutemeljena. Menita, da določbe ZPCP o javnih prevozih oseb v linijskem prometu in prostem cestnem prometu s tem, ko postavljajo jasna pravila opravljanja dejavnosti javnih prevozov oseb v cestnem prometu, onemogočajo dejanja, ki bi pomenila kršitev konkurence. Določbe ZPCP o javnem prevozu oseb v linijskem prometu postavljajo relativno stroga pravila, ki se jih morajo držati vsi prevozniki, ki opravljajo to vrsto javnega prevoza oseb (prevozniki so se dolžni držati registriranih voznih redov in morajo sprejeti vse osebe, ki čakajo na določenih avtobusnih postajah). Javni prevoz oseb v prostem prometu pa omogoča prevoznikom večjo svobodo pri opravljanju prevozov, ker gre za pogodbeno dogovorjene prevoze in se lahko prevoznik odloča zgolj na podlagi ekonomskih kriterijev. Prav zaradi omenjenega ZPCP določa, da javni prevoz oseb v prostem prometu, razen izjemoma, ne sme vsebovati elementov linijskega prometa. Ministrstvo za promet in zveze pa še posebej poudarja, da ZPCP ne določa kroga naročnikov javnega prevoza oseb v prostem prometu in da lahko prevoznik sklene pogodbo za opravljanje javnih prevozov oseb v prostem cestem prometu z vsako poslovno sposobno osebo.

5. Ustavno sodišče je del vloge, ki se nanaša na zatrjevano napačno uporabo zakona v posameznih upravnih postopkih, izločilo iz pobude ter jo je obravnavalo kot ustavno pritožbo (Up-317/98). O njej je odločilo s sklepom z dne 31. 5. 2000. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. ZPCP v podpoglavju z naslovom “Javni prevoz oseb“ (členi 8 do 15) ureja dejavnost javnega prevoza oseb v notranjem cestnem prometu. Pri tem se javni prevoz oseb lahko opravlja kot linijski prevoz ali kot prevoz v prostem prometu. Bistvena razlika med njima je v obsegu obveznosti prevoznika. Ta mora pri opravljanju dejavnosti javnega prevoza oseb v linijskem prometu vnaprej določiti relacijo prevoza, postajališča in njihovo oddaljenost od začetne postaje, vozni red, ceno prevoza in splošne prevozne pogoje ter se potem, ko vozni red registrira pri ministrstvu, pristojnem za promet, tega tudi držati (10. člen ZPCP). Bistvena značilnost linijskega prevoza je njegova kontinuiranost.
7. Javni prevoz oseb v prostem cestem prometu je za razliko od linijskih prevozov namenjen potrebam po enkratnih prevozih in torej nima funkcije prevoza dnevne migracije. Je prevoz, pri katerem se skupina vnaprej določenih oseb prevaža pod pogoji, ki so dogovorjemi s pisno pogodbo med prevoznikom in naročnikom (prvi odstavek 14. člena ZPCP). Javni prevoz oseb v prostem cestnem prometu se praviloma ne sme opravljati kot prevoz z elementi linijskega prevoza. Člen 14 ZPCP določa dve skupini izjem. Prva je vsebovana v tretjem odstavku 14. člena, ko gre za prevoze oseb v prostem cestnem prometu v primerih, ko se prevoz opravlja iz krajev in v kraje, kjer ni linijskega prometa ali sicer je, pa ne ustreza potrebam določene skupine uporabnikov. Za to skupino izjem je potrebno dovoljenje ministra, pristojnega za promet, ki pri njegovi izdaji upošteva mnenje Obrtne zbornice Slovenije in Gospodarske zbornice Slovenije ter kriterije iz četrtega odstavka 14. člena ZPCP. Druga skupina izjem, pri katerih so dovoljeni elementi linijskega prometa, je vsebovana v drugem odstavku izpodbijanega 14. člena. Tako se lahko opravlja javni prevoz oseb v prostem cestnem prometu z elementi linijskega prevoza tudi za prevoz šoloobveznih otrok med domom in šolo, prevoz delavcev med bivališčem in deloviščem, kadar so dela sezonskega značaja, ter prevozi invalidov in oseb, ki so potrebne medicinske nege. Za to skupino izjem zakon ne zahteva dovoljenja ministra, pristojnega za promet, morajo pa biti pogoji prevoza vnaprej določeni s pogodbo, ki mora vsebovati sestavine iz petega odstavka 14. člena ZPCP in ki mora biti med opravljanjem prevoza v vozilu.
8. Očitek pobudnikov, da starši ne morejo sami ali po svojem pooblaščencu skleniti pogodbe o prevozu svojih otrok, ker lahko tako pogodbo sklene samo gospodarski subjekt, je očitno neutemeljen. Pogodbo o javnem prevozu oseb v cestnem prometu lahko sklene vsaka fizična in pravna oseba, saj zakon s tem v zvezi ne postavlja nobenih omejitev. Ustavnemu sodišču se zato ni bilo treba spuščati v presojo, katera ustavna pravica naj bi bila pobudnikom kršena in ali imajo pravni interes za vložitev pobude. Ustavno sodišče je zato skladnost izpodbijane ureditve z ustavno presojalo samo z vidika zatrjevane kršitve svobode gospodarske pobude (74. člen ustave) in kršitve načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave).
9. Po prvem odstavku 74. člena ustave je gospodarska pobuda svobodna. Pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij določa zakon, gospodarska dejavnost pa se ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (drugi odstavek). Prepovedana so dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco (tretji odstavek). Kot je bilo že povedano, je zakonodajalec v ZPCP uredil dve vrsti prevoza – linijski prevoz in prevoz v prostem cestnem prometu – ter za vsakega od njiju določil pogoje, pod katerimi se lahko opravlja. Ustavno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da ustavno načelo svobodne gospodarske pobude zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobodo, da pa hkrati nalaga državi skrb za zagotavljanje javnega interesa na različnih področjih. Ustava torej zakonodajalcu nalaga skrb, da se posamezne gospodarske dejavnosti ne opravljajo v nasprotju z javno koristjo, ter da v tem okviru tudi določa pogoje za njihovo izvajanje. Vendar njegova svoboda ni absolutna in neomejena; omejitve so dopustne le v splošnem interesu (zaradi javne koristi) in le z nujnimi posegi (npr. odločbi št. U-I-92/93 z dne 9. 6. 1994, Uradni list RS, št. 40/94 in OdlUS III, 63 in št. U-I- 154/94 z dne 6. 10. 1994, Uradni list RS, št. 69/94 in OdlUS III, 98 ter sklep št. U-I-67/95 z dne 4. 4. 1996, OdlUS V, 38).
10. V konkretnem primeru pobudnik ne izpodbija pogojev za opravljanje linijskega prevoza samih po sebi. Pobudnik meni, da je njegova pravica, da bi v pogojih svobodne konkurence enakopravno z drugimi prevozniki opravljal dejavnost javnega prevoza oseb v cestnem prometu, kršena zato, ker mu zakon prepoveduje opravljanje prevoza oseb v prostem cestnem prometu z elementi linijskega prevoza oziroma ker tak prevoz dovoljuje samo izjemoma in pod določenimi pogoji. Ta pobudnikov očitek ni utemeljen. Prevozniki, ki opravljajo linijske prevoze, morajo pri opravljanju te dejavnosti izpolnjevati posebne pogoje (9.–12. člen ZPCP). Za opravljanje teh prevozov morajo vnaprej določiti relacijo prevoza, postajališča in njihovo oddaljenost od začetne postaje, vozni red, ceno prevoza in splošne prevozne pogoje ter se potem, ko vozni red registrirajo pri ministrstvu, pristojnem za promet, tega tudi držati. Prevoznik namreč, razen izjemoma, ne sme opustiti nobenega prevoza, določenega z voznim redom. Zakonodajalec je zato s tem, ko je v načelu prepovedal, da bi se javni prevoz oseb v prostem cestnem prometu opravljal z elementi linijskega prevoza, zavaroval položaj linijskih prevoznikov v razmerju do tistih, ki jim teh pogojev ni treba izpolnjevati. Taka ureditev je v skladu s tretjim odstavkom 74. člena ustave, po katerem so prepovedana dejanja nelojalne konkurence. Zaradi varstva interesov določenih kategorij oseb pa je zakonodajalec vendarle dopustil dve izjemi. Pri prevozu po drugem odstavku 14. člena ZPCP gre za ponavljajoči se prevoz določenih kategorij oseb (šoloobveznih otrok, delavcev, invalidov in oseb, ki so potrebne medicinske nege), ki praviloma že na podlagi ustave uživajo posebno varstvo. Gre tudi za bolj ali manj homogeno skupino, zato za to vrsto prevoza ni potrebno dovoljenje Ministra.
11. Drugačen položaj je v primeru izjeme po tretjem odstavku 14. člena ZPCP. To izjemo je zakonodajalec predvidel zaradi varstva interesov uporabnikov tam, kjer ni linijskega prevoza ali ta ne ustreza njihovim potrebam. Ti prevozi so po eni strani podobni linijskemu prevozu, po drugi strani pa prevoznik takšnega prevoza ni dolžan izpolnjevati vseh tistih obveznosti, ki jih mora izpolnjevati prevoznik, ki opravlja linijski promet. Prevoznik, ki opravlja takšen prevoz, je torej v ugodnejšem položaju kot linijski prevoznik. Zato je zakonodajalec predpisal, da je treba za izvajanje takšnega prevoza pridobiti dovoljenje ministra, pristojnega za promet, ter da ta pri odločanju o izdaji dovoljenja kot enega od kriterijev upošteva tudi vpliv nameravanega prevoza na ekonomiko obstoječih linijskih prevozov. Smisel teh dovoljenj je v tem, da se zagotoviti izenačenost položajev linijskega prevoznika in prevoznika, ki želi opravljati prevoz oseb v cestnem prometu z elementi linijskega prevoza, ter da se ugotavlja, ali morebiti obstoji potreba po uvedbi rednega linijskega prevoza.
12. Glede na to tudi ne gre za kršitev načela enakosti po drugem odstavku 14. člena ustave. Po ustaljeni praksi ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) ne pomeni, da bi predpis ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Prav zakonsko urejanje namreč pomeni upoštevanje in tudi vzpostavljanje različnih položajev med pravnimi subjekti. Glede na to, da imajo prevozniki, ki opravljajo dejavnost prevoza oseb v prostem cestnem prometu z elementi linijskega prevoza, določen manjši obseg obveznosti kot prevozniki linijskega prevoza oseb v cestnem prometu, je zakonodajalec z razumnim razlikovanjem pogojev za opravljanje teh gospodarskih dejavnosti le izenačil njihov položaj.
13. V postopku pred ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena ZUstS). Za tako drugačno odločitev bi morali obstajati posebni razlogi, ki pa jih pobudniki ne navajajo. Ustavno sodišče je zato odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.