Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Abančna borzno posredniška hiša, d.d., Ljubljana, in drugih, ki jih zastopa Bojan Pečenko, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 19. aprila 2001

1. Drugi odstavek 34. člena zakon o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 18/96, 87/97, 82/98, 91/98 in 108/99) se razveljavi. Razveljavitev začne učinkovati 1. 1. 2002.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3.3.2. in 3.3.3. točke odredbe o dostavi podatkov za odmero dohodnine za leto 1997 (Uradni list RS, št. 84/97 in 3/98), 3.3.1. in 3.3.2. točke odredbe o dostavi podatkov za odmero dohodnine za leto 1998 (Uradni list RS, št. 90/98) ter 3.3.1. in 3.3.2. točke odredbe o dostavi podatkov za odmero dohodnine za leto 1999 (Uradni list RS, št. 59/99) se zavrže.

1. Pobudnice, poleg 23 borzno posredniških družb kot pravnih oseb še Aida Škoro kot fizična oseba, so navedle, da je odredba o dostavi podatkov za odmero dohodnine za leto 1997 (v nadaljevanju: odredba 97) določila način in vsebino podatkov, ki jih morajo borzno posredniške družbe posredovati davčnemu organu in zavezancem za dohodnino. Ker podatki o nakupu vrednostnih papirjev, njihovih nakupnih cenah, izvedenih plačilih, kakor tudi podatki o lastništvu vrednostnih papirjev niso predmet davčne obveznosti menijo, da ne morejo biti predmet zbiranja in obdelovanja. Za kaj takega naj bi tudi ne bilo podlage v zakonu o dohodnini (Uradni list RS, št. 71/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZDoH), zakonu o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 8/90 in nasl. – v nadaljevanju: ZVOP90) oziroma v zakonu o davčnem postopku (v nadaljevanju: ZDavP). Zaradi tega naj bi bila odredba 97 v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena ustave, po katerem morajo biti podzakonski akti utemeljeni v zakonu. Glede na to, da je bila odredba 97 uveljavljena 25. 12. 1997, nanaša pa se na podatke iz obdobja od 1. 1. 1997 do 31. 12. 1997, zatrjujejo še njeno neskladje s 155. členom ustave.
2. Pobudnice so, ker se izpodbijane določbe nanašajo na leto 1997, dodatno predlagale še oceno ustavnosti in zakonitosti 3.3.1. in 3.3.2. točke odredbe o dostavi podatkov za odmero dohodnine za leto 1998 (v nadaljevanju: odredba 98) ter 3.3.1. in 3.3.2. točke odredbe o dostavi podatkov za odmero dohodnine za leto 1999 (v nadaljevanju: odredba 99), ki vsebujejo smiselno enake določbe kot odredba 97. Menile so, da bi moralo ustavno sodišče na podlagi 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) izdati ugotovitveno odločbo o zatrjevanem neskladju, saj zaradi že dostavljenih podatkov tudi morebitna odprava ne bi imela nobenega učinka. Ugotovitvena odločba naj bi preprečila nadaljnje z ustavo in zakoni neskladno zbiranje podatkov in vzpostavila z 2., s 15. in z 38. členom ustave usklajen pravni red.
3. Hkrati so pobudnice predlagale še oceno ustavnosti drugega odstavka 34. člena ZDavP. Ta ministra, pristojnega za finance, pooblašča, da predpiše vsebino, obliko in način dostave podatkov. Taka določba naj bi, kar tudi dokazujejo izpodbijane odredbe, omogočala preohlapno zbiranje podatkov. Zato menijo, da je v neskladju z načeli pravne države (2. člen ustave) in načelom varstva osebnih podatkov (38. člen ustave). Prvi odstavek 34. člena ZDavP, iz katerega izhaja sama dolžnost posredovanja podatkov za odmero dohodnine davčnemu organu, pa po njihovi oceni ni sporen.
4. Državni zbor je v odgovoru navedel, da je, za razliko od 30. člena ZDavP, po katerem se posamezni podatki posredujejo na podlagi zahteve davčnega organa, s 34. členom ZDavP določena splošna obveznost posredovanja podatkov. Kontrolni podatki so namreč potrebni zaradi nadzorovanja izpolnjevanja davčnih obveznosti in izterjave davkov oziroma drugih dajatev, kajti, kot izhaja iz zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 18/96 in nasl. – ZDS), naloga davčnega organa ni le odmera in obračunavanje dajatev. Pri tem naj bi vsebinske rešitve v ZDavP bile v ustavnem okviru, ki ga za davčno zakonodajo določata predvsem 146. in 147. člen ustave. Zaradi omejene uporabe osebnih podatkov v skladu z namenom njihovega zbiranja, uradne tajnosti podatkov v zvezi z davčno obveznostjo (36. člen ZDavP) in taksativno naštetih prejmnikov podatkov, ki se štejejo za davčno tajnost (37. člen ZDavP), pa menijo, da izpodbijana določba ni v neskladju z 38. členom ustave.
5. Ministrstvo za finance je v odgovoru najprej povzelo določbe, ki urejajo dostavo podatkov za odmero dohodnine. Nato je pojasnilo, da kontrolni podatki onemogočajo, da bi davčni zavezanci, ki v daljšem časovnem obdobju trgujejo z istovrstnimi vrednostnimi papirji, dobiček prikazali pri prodaji tistih vrednostnih papirjev, ki so jih imeli dalj kot tri leta, in izgubo pri prodaji tistih, ki so jih imeli manj kot tri leta. Kontrolni podatki o pridobitvi oziroma o odtujitvi kapitala naj bi predstavljali tudi orodje, za uveljavitev izpolnjevanja davčnih obveznosti v skladu z davčno zakonodajo, brez katerega odmera davka od dobička iz kapitala ne bi bila mogoča. Kontrolni podatki naj bi še omogočali ugotavljanje davčne osnove za davek od dobička iz kapitala v postopku inšpekcijskega pregleda ter naknadno odmero dohodnine v okviru zastaralnega roka. Ob tem v odgovoru še poudarja, da se vsi pridobljeni podatki varujejo kot davčna tajnost in opozarja, da na način zbiranja podatkov vplivajo številni dejavniki (število davčnih zavezancev, tehnološka razvitost davčne službe, vrsta davčnega sistema).

6. Glede na izkazani pravni interes fizične osebe ustavno sodišče ni posebej ugotavljalo pravnega interesa borzno posredniških družb kot pravnih oseb, temveč je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
7. Skladno s prvim odstavkom 34. člena ZDavP morajo pravne in druge osebe, zasebniki, državni in drugi organi in organi lokalnih skupnosti dostaviti davčnemu organu (in zavezancem za dohodnino) do 31. januarja tekočega leta podatke za odmero dohodnine za preteklo leto, ki vsebujejo tudi davčno številko. Določba, tako kot se glasi, uzakonja le golo dolžnost posredovanja podatkov. Zato brez določb, v katerih bi bili opredeljeni podatki, ki naj se posredujejo oziroma zbirajo, ne omogoča splošnega in avtomatičnega dostopa do podatkov za odmero dohodnine.1 Podatke, t.j. njihovo vsebino, obliko in način dostave pa naj bi na podlagi drugega odstavka 34. člena ZDavP predpisal minister, pristojen za finance. Vendar naj bi po mnenju pobudnic tako pooblastilo omogočalo preohlapno zbiranje podatkov, zaradi česar naj bi bilo v nasprotju z 2. in z 38. členom ustave.
8. Ustavno sodišče je ne samo glede 38. člena ustave temveč tudi glede drugih določb, s katerimi se varuje človekovo osebno dostojanstvo, osebnostne pravice, njegovo zasebnost in varnost (34. do 38. člen ustave) že sprejelo stališče (točka 32 obrazložitve odločbe št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list RS, št. 5/98 in OdlUS VI, 158), da gre za določbe, ki imajo posebno mesto med človekovimi pravicami in temeljnimi svoboščinami in ki prepovedujejo vsem na prvem mestu državi, pa tudi posameznikom poseganje vanje. V skladu z načelom, da je na tem področju prepovedano vse, kar ni izrecno dovoljeno, je prepovedan vsak poseg v naštete pravice, razen tistih, ki so v skladu s 15. členom ustave dovoljeni. Pravica do zasebnosti se za posameznika lahko konča samo takrat in tam, kjer kolidira z ustavno varovanim močnejšim interesom drugih.
9. Glede samega 38. člena ustave pa je ustavno sodišče v obrazložitvi odločbe št. U-I-238/99 z dne 9. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 113/00) navedlo, da je ustavno varstvo osebnih podatkov zagotovljeno kot poseben vidik zasebnosti. Informacijska tehnologija ne prinaša le bistvenih olajšav pri obdelavi podatkov in informacij, temveč se z njenim razširjanjem na vsa področja družbenega življenja povečuje tudi tveganje, da posameznik nima več možnosti sam odločati o tem, kdaj, kako in v kakšnem obsegu bodo informacije o njem posredovane drugim. Da bi preprečili to nevarnost, ustava (1) prepoveduje uporabo osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja, (2) zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa za predmet zakonskega urejanja in (3) vsakomur daje pravico, da se seznani z zbranimi osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj, za primer zlorabe pa tudi pravico do sodnega varstva. Posegi v pravico iz 38. člena ustave so po ustaljeni ustavnosodni presoji dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti. To pomeni, da mora biti omejitev potrebna in nujna za dosego zasledovanega ustavno legitimnega cilja ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja (tretji odstavek 15. člena ustave).
10. Hkrati ustavno sodišče poudarja, da so podobne zahteve vsebovane tudi v Konvenciji o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo podatkov (Uradni list RS, št. 11/94, MP, št. 3/94 v nadaljevanju: MKVP). Poleg tega, da morajo biti osebni podatki pridobljeni in obdelani pošteno in zakonito, MKVP terja sprejem ukrepov, ki bodo zagotovili, da bodo osebni podatki shranjeni za določene in zakonite namene ter da se bodo obdelovali le, če so primerni in ustrezni ter če niso pretirani glede na namen zbiranja (5. člen v zvezi s 4. členom).
11. Iz navedenih določb ustave in MKVP izhaja, da vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov predstavlja poseg v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov. Poseg je dopusten, če je v zakonu določno opredeljeno, kateri podatki se smejo zbirati in obdelovati, za kakšen namen jih je dovoljeno uporabiti, če je določen nadzor nad zbiranjem, obdelovanjem in uporabo ter varstvo tajnosti zbranih osebnih podatkov. Namen zbiranja osebnih podatkov mora biti ustavno dopusten. Zbirati se smejo le podatki, ki so primerni in nujno potrebni za uresničitev zakonsko opredeljenega namena.
12. Ker so podatki za odmero dohodnine predvsem podatki o dohodkih in torej glede na opredelitev osebnih podatkov kot podatkov, ki kažejo na lastnosti, stanja ali razmerja posameznika, ne glede na obliko, v kateri so izraženi (1. točka 5. člena ZVOP90 oziroma od razveljavitve ZVOP90 z dne 7. 8. 1999 točka 1 člena 2 zakona o varstvu osebnih podatkov, Uradni list RS, št. 59/99 – ZVOP), osebni podatki, so podlago za presojo ustavnosti drugega odstavka 34. člena ZDavP predstavljala zgoraj navedena zavzeta stališča. Ustavno sodišče je tako presojo začelo pri vprašanju, ali je v zakonih določno opredeljeno, kateri podatki se smejo zbirati in obdelovati. Pri iskanju odgovora je ugotovilo, da posamezne določbe ZDavP, kot npr. prvi odstavek 25. člena ZDavP, ki določa, da fizična oseba predloži svojo davčno številko v vseh primerih, ko prejema dohodke ali prejemke,2 le izjemoma določno opredeljujejo dolžnost navajanja posameznih podatkov, ki bi kot taka lahko na drugi strani napotovala na dolžnost zbiranja in obdelave podatkov.
13. Prav tako določne opredelitve tistih podatkov za odmero dohodnine, ki naj se zbirajo oziroma obdelujejo, ne vsebuje ZDoH. Iz posameznih določb ZDoH bi se sicer lahko sklepalo, kateri so potrebni podatki (npr. 58.b člen ZDoH, ki davčno osnovo opredeljuje kot razliko med prodajno ceno kapitala iz 58. člena ZDoH in valorizirano vrednostjo kapitala v času pridobitve). Vendar, kot je iz primeroma navedene določbe 58.b člena ZDoH razvidno, omogoča to široko tolmačenje, da predstavlja podlago ne samo za podatke o vrsti kapitala, datumu prodaje, količini in prodajni ceni, temveč tudi podlago za zbiranje podatkov o datumu nakupa, količini in nakupni ceni kapitala vseh vrst. Brez vseh teh podatkov namreč davčna osnova ni določljiva. Tako široko pa so se podatki dejansko tudi zbirali. In to kljub temu, da nastane davčna obveznost v primeru prodaje vrednostnih papirjev le, če je bila prodaja izvršena pred potekom treh let od dneva pridobitve kapitala (druga alinea prvega odstavka 58. člena ZDoH), oziroma kljub temu, da se dobiček ali izguba, ki jo zavezanec doseže s prvo prodajo delnic ali deleža v kapitalu, pridobljenega v procesu lastninskega preoblikovanja podjetij v skladu s predpisi, ki urejajo lastninsko preoblikovanje podjetij, sploh ne všteva v osnovo oziroma ne zmanjšuje osnove za davek od dobička iz kapitala (58.a člen ZDoH).3 Razlog za to je v tem, da obravnavana materija posega v zasebnost zakonsko ni določno in nedvoumno urejena, zaradi česar arbitrarno odločanje državnega organa ni izključeno.
14. Ker ni zakonskih določb, v katerih bi bili opredeljeni podatki, ki naj se zbirajo za odmero dohodnine, drugi odstavek 34. člena ZDavP, ki ob tem, ko pristojnega ministra pooblašča, da predpiše vsebino podatkov, tudi določno ne opredeljuje katerih podatkov, v neskladju z drugim odstavkom 38. člena ustave. Ustavno sodišče ga je že zato, brez nadaljnje presoje ostalih navedb pobudnic, razveljavilo, s tem da začne razveljavitev učinkovati 1. 1. 2002 (tretji odstavek 45. člena ZUstS). Pri določitvi odložnega roka je ustavno sodišče izhajalo iz dejstva, da je zakonodajalec v bistvu ustavno dopusten namen uresničil na ustavno nedopusten način. Sámo zbiranje osebnih podatkov za odmero dohodnine kot enega izmed virov sredstev za uresničevanje nalog države in tudi lokalnih skupnosti (prvi odstavek 146. člena ustave), ki sicer predstavlja poseg, namreč ni ustavno nedopustno. Gre za podatke, s katerimi se zagotavlja pravilno, pravočasno in racionalno ugotavljanje vseh elementov davčnih obveznosti, ki so eden najpomembnejših prihodkov države. S finančnimi sredstvi, pridobljenimi z davki, je državi dana možnost, da sploh lahko opravlja svoje naloge. Pri tem država z davki ne zasleduje zgolj finančnih ciljev, temveč so davki hkrati tudi sredstvo ekonomske, socialne, demografske in drugih sorodnih politik, tako da stojijo nasproti posameznikovi pravici do varstva osebnih podatkov ustavne pravice drugih (npr. pravica do socialne varnosti). Zaradi tega mora posameznik kot davčni zavezanec tudi prenašati poseganje v svojo pravico iz 38. člena ustave. Ker zaželjenega cilja ni mogoče doseči z drugimi sredstvi, je poseg nujen. Poseg pa tudi ni prekomeren, saj so posamezne podatke, kot so npr. podatki o nakupu oziroma prodaji vrednostnih papirjev, sklenjenih za račun stranke, borzno posredniške družbe, zaradi potreb lastnega poslovanja in ne za davčne namene (iz točke 11. obrazložitve izhaja, da mora biti v zakonu določno opredeljeno, kateri podatki se smejo zbirati in za kakšen namen jih je dovoljeno uporabiti), dolžne evidentirati tudi na podlagi 173. oziroma 172. člena zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99 – ZTVP-1).
15. Poleg tega iz primerjave podatkov, razvidnih iz tabelaričnega prikaza individualnih podatkov v izpodbijanih odredbah,4 izhaja, da se praktično vsako leto zbirajo enaki podatki, na katere posamezne določbe ZDavP in ZDoH tudi napotujejo. Glede na to ni pričakovati, da bi zakonodajalec pri določni opredelitvi podatkov navedel bistveno drugačne podatke. Prav tako ni dvoma, da naslovljenci iz 34. člena ZDavP, vključno s pobudnicami, tovrstne podatke pri transakcijah z vrednostnimi papirji oziroma drugimi deleži v kapitalu od fizičnih oseb zahtevajo in jih zbirajo oziroma jim jih davčni zavezanci posredujejo tudi pri nakupih in prodajah, ki se opravljajo v tekočem letu, saj pričakujejo, da bo te podatke treba posredovati davčnemu organu.

16. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov pa je ustavno sodišče zaradi neizkazanega pravnega interesa pobudnic zavrglo. Določba 24. člena ZUstS, da je pravni interes podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj, se namreč razume tako, da pravni interes obstaja, če bi razveljavitev ali odprava izpodbijanega predpisa pobudnikov pravni položaj izboljšala. Glede na to, da so bili na podlagi izpodbijanih odredb zahtevani podatki za posamezna koledarska leta že posredovani (skladno s prvim odstavkom 34. člena ZDavP je treba podatke dostaviti do 31. 1. tekočega leta), tudi morebitna odprava izpodbijanih določb, kot navajajo že pobudnice same, ne bi imela vpliva na njihov pravni položaj.
17. Zaradi zavrženja se ustavno sodišče ni spuščalo v presojo vsebine, se pravi, ali so posamezni zahtevani podatki primerni in nujno potrebni. To bo v bistvu moral presoditi zakonodajalec, ko bo določno opredeljeval podatke, ki naj se zbirajo. Pri tem mu bodo v pomoč tudi razlogi, navedeni v obrazložitvi predloga določne zakonske opredelitve.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.