Ustavno sodišče je v postopku odločanja o pobudi Antona Knafelca iz Nove Gorice, Albina Knafelca iz Postojne, Rozalije Petarin iz Šempasa in Rudolfa Pucka iz Murske Sobote, ki ga zastopa Boris Štefanec, odvetnik v Murski Soboti, na seji dne 10. maja 2001

Prvi odstavek 87. člena in prvi odstavek 129. člena zakona o policiji (Uradni list RS, št. 49/98) nista v neskladju z ustavo.

1. Zakon o policiji (v nadaljevanju: ZPol) v 87. členu omogoča delavcem policije pridobitev pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji. Prvi trije pobudniki (Anton Knafelc, Albin Knafelc in Rozalija Petarin) so nekdanji delavci organov za notranje zadeve oziroma pooblaščene uradne osebe. Čeprav izpolnjujejo pogoje iz 87. člena ZPol glede trajanja in vrste pokojninske delovne dobe in dopolnjene starosti, pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji nimajo, ker so že pred sprejemom ZPol zapustili policijo. Menijo, da izpodbijana določba s tem krši njihovo pravico do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) in pravico do socialne varnosti (50. člen ustave).
2. Pobudnik Rudolf Pucko je bil delavec policije do 17. 2. 2000, ko mu je delovno razmerje prenehalo po odločbi disciplinske komisije. Njegova prošnja za upokojitev na podlagi 87. člena ZPol je bila zavrnjena. Meni, da je napačna interpretacija 87. in 129. člena ZPol, po kateri pripada pravica do ugodnejše upokojitve le tistim, ki so trenutno zaposleni na Ministrstvu za notranje zadeve, kot tudi, da ima policist pravico vlagati zahtevke le v šestih mesecih pred prenehanjem delovnega razmerja. Pobudnik meni, da taka razlaga zakona pomeni poseg v pridobljene pravice in je v nasprotju s 50. členom ustave.
3. Ustavno sodišče je vse štiri pobude združilo in jih sprejelo v obravnavo. Državni zbor na navedbe pobudnikov ni odgovoril.

4. Ena od ustavno varovanih pravic je tudi pravica do socialne varnosti, ki je po 50. členu ustave zagotovljena državljanom pod pogoji, določenimi z zakonom. V okviru pravice do socialne varnosti ustava posebej nalaga državi, da uredi obvezno pokojninsko zavarovanje in skrbi za njegovo delovanje. Zakonodajalec je torej pooblaščen, da določi pogoje in obseg pravic, ki gredo zavarovancem iz obveznega pokojninskega zavarovanja, pri čemer mora zakonska ureditev zagotavljati posamezniku socialno varnost in njegovo enakost pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) ob upoštevanju temeljnih načel pravne in socialne države (2. člen ustave).
5. Z ustavo ni določena vsebina pravice do socialne varnosti. Ustava tudi ne zagotavlja točno določenih socialnih pravic. Iz ustavne določbe izhaja le obveznost države, da ustvari pogoje in možnosti za uresničevanje socialne varnosti. Kakšne ukrepe bo država za to izbrala, ustava ne določa. Posebne človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo “pod pogoji, določenimi z zakonom“: torej na podlagi zakonov, ki določijo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic.
6. Pogoje za upokojitev določa zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 - v nadaljevanju: ZPIZ-1). V 154. členu ZPIZ-1 dopušča možnost, da poseben zakon posameznim kategorijam zavarovancev prizna pravico do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji. Enako določbo je imel tudi prej veljavni zakon (169. člen zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 12/92 in nasl. - ZPIZ).
7. ZPol je tak poseben zakon, ki omogoča delavcem policije pridobitev pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji. Na podlagi prvega odstavka 87. člena ZPol ima delavec policije, ki izpolni predpisane pogoje, v roku 6 mesecev po vložitvi zahteve, pravico do upokojitve. Pogoja za upokojitev sta sicer ista kot po splošnih predpisih (pokojninska doba in starost), vendar ugodnejša: ob uveljavitvi ZPol najmanj 30 (moški) oziroma 25 (ženska) let pokojninske delovne dobe in dopolnjenih najmanj 45 (moški) oziroma 40 (ženska) let starosti. Dodaten pogoj pa je pri delovni dobi najmanj 15 let dela s statusom pooblaščene uradne osebe po zakonu o notranjih zadevah (Uradni list SRS, št. 28/80 in nasl. - ZNZ) oziroma s statusom policista. Delavci policije so policisti in drugi delavci, zaposleni v policiji (drugi odstavek 65. člena ZPol). Policisti so uniformirani in neuniformirani delavci policije, ki opravljajo naloge policije in imajo pravico in dolžnost izvrševati policijska pooblastila (prvi odstavek 66. člena ZPol).
8. Po prehodni določbi prvega odstavka 129. člena Zpol imajo v obdobju šestih mesecev po uveljavitvi tega zakona pravico do upokojitve pod enako ugodnejšimi pogoji tudi delavci Ministrstva za notranje zadeve, ki na dan uveljavitve ZPol izpolnjujejo predpisane pogoje. Delavci Ministrstva so policisti, delavci policije in drugi delavci, zaposleni v ministrstvu (drugi odstavek 129. člena ZPol).
9. Iz obrazložitve predloga ZPol (Poročevalec DZ, št. 35/97, str. 33) izhaja, da je izpodbijana ureditev po eni strani nadomestilo za prejšnjo t.i. administrativno upokojitev. Prej veljavni 102.a člen ZNZ je “administrativno upokojitev“ urejal kot posebno pravico delavcev organov za notranje zadeve, vezano na odločitev ministra o prenehanju delovnega razmerja, in ne kot samostojno pravico delavca do upokojitve pod ugodnejšimi pogoji. Po drugi strani pa iz obrazložitve predloga ZPol tudi izhaja, da so posebne pravice, ki jih zakon daje policistom, le minimalno nadomestilo za delo, ki ga opravljajo (izpostavljenost in ogroženost zdravja ter nevarnost za življenje, posebni delovni pogoji, negativni vplivi na urejanje socialnih, družinskih in stanovanjskih razmer, vsakodnevni stresni dogodki). Upokojitev pod ugodnejšimi pogoji je le ena od teh posebnih oziroma dodatnih pravic.

10. Izpodbijana ureditev torej omogoča upokojitev pod ugodnejšimi pogoji:
– delavcem ministrstva, ki so do 18. 7. 1998 izpolnili pogoje iz 87. člena ZPol; to pravico so lahko uveljavili do 18. 1. 1999,1
– delavcem policije, ko izpolnijo pogoje iz 87. člena ZPol.2
11. Prvi trije pobudniki neskladnosti z ustavo vidijo v tem, da izpodbijane določbe ne veljajo tudi zanje kot bivše delavce ministrstva. Ne zatrjujejo torej, da je v neskladju z ustavo to, kar izpodbijane določbe urejajo (dajejo), temveč naj bi ZPol v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in s 50. členom ustave določeno kategorijo oseb izključil. Četrti pobudnik pa šteje pravico do ugodnejše upokojitve za pridobljeno pravico, ki naj bi šla delavcu policije tudi v primerih, ko mu delovno razmerje preneha iz kakšnega drugega razloga in ne zaradi upokojitve. Po njegovem mnenju naj bi bila uveljavitev te pravice povsem odvisna od volje upravičenca in ne bi smela biti vezana na zaposlitev in prekluzivne roke.
12. 87. člen ZPol velja za naprej, torej za tiste, ki šele bodo kot delavci policije izpolnili pogoje za predčasno pokojnino in bodo to pravico lahko uveljavljali. Za prve tri pobudnike ta določba ne pride v poštev. V njihov položaj bi lahko posegla določba 129. člena ZPol, ki kot prehodna določba ureja položaj tistih, ki so na dan uveljavitve ZPol pogoje za predčasno pokojnino že izpolnili: tudi njim je omogočeno, da se v roku 6 mesecev odločijo za predčasno pokojnino. Ta določba zajema poleg delavcev policije (tako kot 87. člen ZPol) tudi vse delavce Ministrstva, ki izpolnjujejo pogoje. Torej vse tiste, ki so kadarkoli dotedaj najmanj 15 let opravljali delo pooblaščenih uradnih oseb organov za notranje zadeve oziroma policistov. Določba 129. člena ZPol pomeni, da se je zakonodajalec odločil, da bo pravico priznal tudi tistim, ki so enako delo najmanj enako dolgo opravljali kadarkoli prej, ga ob uveljavitvi zakona ne opravljajo več, so pa še vedno zaposleni na Ministrstvu za notranje zadeve.
13. Z ZPol je delavcem policije omogočeno uveljavljanje pravice (ugodnosti), ki je prejšnja zakonodaja v taki obliki ni poznala. Gre torej za novo pravico, ki jo lahko uveljavljajo tisti, ki predpisane pogoje izpolnjujejo ob uveljavitvi zakona, in tisti, ki bodo pogoje šele izpolnili. Pri tem so prvi omejeni s prekluzivnim rokom, v katerem lahko pravico uveljavijo. Oboji pa morajo izpolnjevati enak pogoj glede zaposlitve. V trenutku izpolnitve pogojev morajo biti zaposleni na Ministrstvu za notranje zadeve oziroma pri policiji. V tem delu gre le navidezno za drugačen in širši krog upravičencev. Policija je šele z ZPol organizirana kot organ v sestavi Ministrstva za notranje zadeve. Pred tem so bili delavci policije delavci ministrstva (drugi odstavek 137. člena ZPol). Policije in delavcev policije v sedanjem smislu pred uveljavitvijo ZPol ni bilo, zato tudi prehodna ureditev lahko izhaja le iz prejšnje ureditve, po kateri so bili delavci policije delavci ministrstva. Prehodna določba tako izenači položaj delavcev ministrstva, ki so v enakem ali podobnem položaju: tistih, ki bodo (so) postali delavci policije, in tistih, ki bodo (so) ostali zaposleni na drugih delih v ministrstvu - so pa pred tem vsi določen čas imeli status pooblaščene uradne osebe oziroma policista. Taka prehodna ureditev omogoči za zaposlene na ministrstvu uveljaviti podobno pravico, kot je bila administrativna upokojitev (ki jo Zpol ne pozna več oziroma jo ukinja), torej pravico zaposlenih na ministrstvu, ki jim je delovno razmerje prenehalo na podlagi odločitve ministra. Te pravice niso imeli tisti, ki jim je delovno razmerje prenehalo iz drugih razlogov, zato ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave, če jim te pravice ne daje niti izpodbijana določba 129. člena ZPol.
14. Ustava zagotavlja pravico do socialne varnosti (50. člen), ne pa pravice do upokojitve kot take. Državi nalaga ureditev takih pogojev, da si bo posameznik lahko zagotovil socialno varnost tudi potem, ko ne bo več aktiven (zaposlen) - preko sistema obveznega pokojninskega zavarovanja. Določitev upravičencev in obsega pravic spada v polje proste presoje zakonodajalca - proste seveda le v okvirih, ki mu jih postavlja ustava (glej tudi 4. in 5. točko te obrazložitve). Zakonodajalec seveda lahko veljavno ureditev določenega področja oziroma določenega vprašanja spremeni. Tudi v takem primeru se giblje na enakem polju lastne presoje, kot v primeru, kadar določeno vprašanje ureja povsem na novo. Tedaj ga poleg drugih ustavnih omejitev veže predvsem spoštovanje načela varstva zaupanja v pravo.
15. Ustavno sodišče je dosedaj presojalo predpise s področja pokojninskega zavarovanja praviloma v tistih primerih, ko je šlo za različne načine zmanjševanja obsega posameznih pravic (na primer usklajevanje pokojnin) ali spremembo predpisanih pogojev za pridobitev posameznih pravic (na primer določitev starosti kot pogoja za upokojitev). Stališče o skladnosti tovrstnih sprememb z ustavo je bilo podobno:

“Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom lahko tudi zmanjša, seveda le z veljavnostjo za naprej in upoštevajoč tudi pravico do socialne varnosti... Ustava izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z retroaktivnim učinkom. To pa ne pomeni, da varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej v našem ustavnem sistemu sploh ni možno oziroma ni zagotovljeno. Zagotovljeno je v okviru tistih splošnih načel pravne države, ki v ustavi sicer niso izrecno določena, ki pa jih je treba šteti za zagotovljena že na podlagi ustavne določbe, da je Slovenija pravna država (2. člen ustave). Med taka načela pravne države je po presoji ustavnega sodišča treba šteti v okviru širšega pojma pravne varnosti vsekakor tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala.” (sklep št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993; Uradni list RS, št. 24/93 in OdlUS II, 109).

“Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj (155. člen ustave). Ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države. Pogoji za pridobitev pravic iz pokojninskega zavarovanja se lahko tudi spremenijo z določitvijo dodatnega pogoja, seveda le z veljavnostjo za naprej in kolikor to ne prizadene pravice do socialne varnosti ali enakosti prizadetih zavarovancev pred zakonom. Sistem, kot je pokojninski, ne prenese hitrih radikalnih sprememb. Spremembe sistema pokojninskega zavarovanja se lahko sprejmejo le za naprej in z daljšim prehodnim obdobjem. To velja tudi za spremembe pri posameznih pravicah iz pokojninskega zavarovanja ali pri določenih kategorijah zavarovancev. Gre za varovanje ne samo (že) pridobljenih pravic, ampak v določeni meri tudi pričakovanih pravic iz pokojninskega zavarovanja. Pri tem je treba upoštevati, da se posameznik ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni zakon, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil. Prepoved retroaktivnosti in načelo varstva zaupanja v pravo varujeta pred posegi zakonodajalca v pravice in pravna razmerja, ki so že nastala pod veljavo prejšnjega prava in še vedno obstajajo. Pričakovane pravice so zavarovane posredno, ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom s tem, ko zakonodajalca zavezujejo k izbiri primernih in sorazmernih sprememb, skladnih s predvidenimi cilji in načelom pravičnosti.” (odločba št. U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995; Uradni list RS, št. 65/95 in OdlUS IV, 63).

16. V obravnavani zadevi pa gre za primer, ko zakon za naprej daje dodatno pravico (do upokojitve pod ugodnejšimi pogoji) določeni kategoriji zavarovancev. Možnost uveljavljanja ugodnejše upokojitve ne posega v pravice pobudnikov, pridobljene na podlagi prejšnjih predpisov, ki take možnosti niso poznali (ne posega v nobeno pridobljeno pravico), zato ni v neskladju s 155. členom ustave. Prav tako ne gre za neskladje z 2. členom ustave, če zakon uveljavitve pravice, ki jo na novo uzakonja, ne omogoča tudi vsem tistim, ki bi jo lahko uveljavili že prej, če bi takrat že veljal.
17. Z ustavo zagotovljena enakost pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) se ne pojmuje kot splošna enakost vseh, temveč kot nearbitrarna uporaba prava v razmerju do pravnih subjektov. Tako pojmovano načelo zavezuje zakonodajalca, da enaka razmerja oziroma dejanska stanja ureja enako, različna pa različno. Ustavno sodišče mora pri odločanju o morebitnem kršenju načela pravne enakosti presoditi, ali je zakonodajalčevo razlikovanje objektivno utemeljeno oziroma ali gre res za različne situacije, ki opravičujejo različno urejanje. Pri tem ugodnejši položaj določenih skupin glede posameznih pravic ne pomeni že sam po sebi kršitve načela enakosti v primerjavi z drugimi skupinami, če so posebne ugodnosti logično utemeljene in ne presegajo obsega, ki ga upravičuje razlog, zaradi katerega so dane. Taka posebna ureditev mora biti tudi v sprejemljivem razmerju s splošno ureditvijo pravic in z dotedanjo ureditvijo takega posebnega področja ter s splošnimi in posebnimi družbenimi razmerami na področju, ki ga zakon ureja.
18. Ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave, da se pravica do upokojitve pod ugodnejšimi pogoji priznava delavcem policije, ki se želijo upokojiti pod ugodnejšimi pogoji, ne pa tudi tistim delavcem policije, ki jim (je) delovno razmerje preneha(lo) iz drugih razlogov (87. člen ZPol). ZPIZ omogoča določitev ugodnejših pogojev za upokojitev za “posamezne kategorije zavarovancev“. Kategorija zavarovancev, ki jim gre ta posebna pravica, so le tisti zavarovanci, ki so obvezno zavarovani kot delavci policije. Glede na namen oziroma razloge za priznanje te pravice je utemeljena rešitev, ki uveljavitev pravice omogoča tistim, ki ob njeni uveljavitvi spadajo v to kategorijo zavarovancev in ki takrat tudi opravljajo delo, zaradi katerega so ugodnejši pogoji dani. Tisti delavci policije, ki jim delovno razmerje preneha iz drugih razlogov (po lastni volji, zaradi izrečenega disciplinskega ukrepa in podobno), te pravice kasneje ne morejo uveljavljati. Njim se opravljanje dela pod posebnimi oziroma težjimi pogoji (policista oziroma pooblaščene uradne osebe) upošteva v okviru posebnih pravic iz naslova zavarovalne dobe s povečanjem (v bodoče v okviru obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja).
19. Uveljavitev pravice do ugodnejše upokojitve tudi ni vezana na rok, kot to zmotno misli četrti pobudnik. Delavec policije ima ob izpolnitvi pogojev za tako upokojitev kadarkoli možnost uveljaviti to pravico, dokler je delavec policije. Iz zakona ne izhaja, da bi moral zahtevek za upokojitev vložiti v šestih mesecih pred prenehanjem delovnega razmerja, še manj pa, da bi mu sicer pravica do ugodnejše upokojitve ugasnila.3
20. Na podlagi navedenega je ustavno sodišče presodilo, da izpodbijani določbi nista v neskladju z ustavo, pri tem pa se ni spuščalo v presojo ZPol s stališča, ali je privilegij upokojitve pod ugodnejšimi pogoji morda dan preširoko.

21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj.