Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Jožeta Granduča iz Ormoža in Ivana Kerša iz Pesnice pri Mariboru, na seji dne 17. maja 2001

26. člen zakona o političnih strankah (Uradni list RS, št. 62/94 in 1/99) ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudnik Jože Granduč je vložil pobudo kot član Občinskega sveta občine Ormož, v katerega je bil izvoljen na podlagi “liste strankarsko neodvisnih kandidatov.” Predlaga, naj ustavno sodišče oceni ustavnost 26. člen zakona o političnih strankah (v nadaljevanju: ZPolS), ki določa, da lahko lokalne skupnosti financirajo politične stranke, in sicer tako, da pristojni organ občine določi, da stranka dobi mesečno po največ 30 tolarjev za vsak dobljeni glas na volitvah za občinski svet oziroma za župana. Meni, da so izpodbijane določbe v neskladju z ustavo, ker ne zagotavljajo pravice do financiranja iz občinskega proračuna članom občinskega sveta, ki jih niso kandidirale politične stranke. Navaja, da je s tem “očitno kršena ustavna kategorija enakopravnosti izvoljenih predstavnikov”. Izpodbijana ureditev naj bi omogočala “strankarsko izvoljenim predstavnikom politično privilegiran položaj” in povzročala diskriminacijo drugih članov občinskega sveta. Po mnenju pobudnika s tem “vzpodbuja in omogoča neenakopraven in totalitaren odnos do strankarsko neodvisnih izvoljenih predstavnikov volilcev”. Pobudnik zatrjuje neskladnost izpodbijane ureditve s 1., 2., 5., 14., 15., 22., 26., 42., 45., 63., 146., 153., 160. in 162. členom ustave. Pobudnik predlaga, naj ustavno sodišče razveljavi izpodbijano določbo in naloži zakonodajalcu, naj sprejme nove določbe, na podlagi katerih bo odpravljeno očitano neskladje in ustvarjeni enakopravni pogoji delovanja in financiranja vseh izvoljenih predstavnikov volilcev.
2. Pobudnik Ivan Kerš je dne 6. 10. 1999 vložil “pobudo za prednostno reševanje pobude pod oznako št. U-I-372/98”. Iz nje je razvidno, da se pridružuje pobudi prvega pobudnika in predlaga prednostno obravnanje. Navaja, da je občinski svetnik Občine Pesnica že drugo mandatno obdobje. Kot svetnik, ki je bil izvoljen na podlagi samostojnih list, se zaradi “diskriminatornega” 26. člena ZPolS počuti manjvrednega. Poudarja, da 26. člen ZPolS prezre občinske svetnike, ki so bili izvoljeni na samostojnih listah, in je zaradi tega diskriminatoren. Navaja, da morajo samostojni svetniki vložiti veliko truda in denarja v volitve, v času trajanja mandata pa imajo tudi druge stroške.
3. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobudo navaja, da ZPolS po svojem namenu in vsebini ureja izključno le vprašanja, ki se nanašajo na politične stranke. Izpodbijana določba ne določa pravice političnih strank do finančnih sredstev lokalnih skupnosti, temveč le dopušča tako možnost. Ureditev financiranja političnih strank iz občinskih sredstev naj bi bila na podlagi izpodbijane določbe v celoti odvisna od odločitve pristojnega organa lokalne skupnosti, pri čemer zakon le določa najvišji možni znesek proračunskih sredstev za ta namen. Urejanje materialnih in drugih pogojev za delo članov občinskih svetov je v pristojnosti lokalnih skupnosti samih in jih urejajo s svojimi predpisi. Sekretariat meni, da zakon že iz tega razloga ni diskriminatoren do samostojnih kandidatov za člane občinskih svetov oziroma do skupin volilcev, ki so te kandidate kandidirale na volitvah. Meni tudi, da je prepustitev odločanja o financiranju političnih strank in drugih udeležencev v volilnih postopkih v občinah organom samih občin povsem v skladu z ustavnimi določbami, ki urejajo lokalno samoupravo.

4. Ustavno sodišče se glede na izkazani pravni interes drugega pobudnika ni spuščalo v ugotavljanje pravnega interesa prvega pobudnika, kateremu naj bi mandat občinskega svetnika v času odločanja ustavnega sodišča že prenehal. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje, določene v četrtem odstavku 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), takoj nadaljevalo postopek odločanja o stvari sami.
5. Pobudnika zatrjujeta kršitev vrste ustavnih določb, vendar utemeljujeta samo trditve o neskladju z načelom enakosti. Uveljavljata tudi kršitve nekaterih ustavnih pravic (22. člen – enako varstvo pravic, 26. člen – pravica do povračila škode, 42. člen – pravica do zbiranja in združevanja, 45. člen pravica do peticije in 63. člen – prepoved spodbujanja k neenakopravnosti in nestrpnosti ter prepoved spodbujanja k nasilju in vojni), ki jih z ničimer ne utemeljujeta. Iz pobude same tudi ni razvidno, na kakšen način bi izpodbijana določba, ki ureja financiranje strank v lokalni skupnosti, posegala v navedene pravice. Iz pobude je razvidno, da pobudnika uveljavljata tudi kršitev načela enakosti aktivne volilne pravice (prvi odstavek 43. člena ustave), ko navajata, da izpodbijana določba posega v ustavne pravice volilcev, ki so se združili na volitvah z namenom, da bi po svojem izvoljenem predstavniku izrazili svoje interese.
6. Ustavno sodišče je vprašanje, ali ureditev financiranja strank v lokalni skupnosti iz 26. člena ZPolS lahko poseže v načelo enakosti volilne pravice, že obravnavalo in je pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno (sklep št. U-I-312/94 z dne 16. 2. 1996, OdlUS V, 22). Ugotovilo je, da izpodbijana določba 26. člena ZPolS ne more predstavljati kršitve enakosti volilne pravice, ker se ne nanaša na njene sestavine. Zato je kot očitno neutemeljeno zavrnilo pobudnikovo razlogovanje, da je financiranje strank sestavni del volilne pravice in pomeni “plačilo volilnih glasov strank.” Glede na to, da je ustavno sodišče že sprejelo stališče, da izpodbijana določba očitno ne more posegati v volilno pravico, pobudnik pa ne navaja kakšnih novih razlogov, ki bi jih moralo ustavno sodišče še dodatno upoštevati, je bilo treba pobudo v tem delu kot očitno neutemeljeno zavrniti.
7. Prav tako je ustavno sodišče že sprejelo stališče, da financiranje političnih strank iz državnega (in občinskega) proračuna ni ustavnopravno sporno (odločba št. U-I-367/96 z dne 11. 3. 1999, Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 56), kolikor so političnim strankam pravno zagotovljene enake konkurenčne možnosti, da pa je v nasprotju z ustavo različno obravnavanje političnih strank pri financiranju. Odločilo je, da razlikovanje med političnimi strankami glede državnega financiranja pomeni poseg v načelo enakih konkurenčnih možnosti1 in s tem v načelo enakosti volilne pravice. Poseg v ustavno pravico pa je na podlagi tretjega odstavka 15. člena ustave dopusten le v primeru, da varuje neko drugo ustavno vrednoto, da je za dosego tega cilja nujen in da je teža posega sorazmerna s težo posega v to ustavno vrednoto (načelo sorazmernosti). Ustavno sodišče je v tej zadevi ugotovilo, da za razlikovanje med financiranjem parlamentarnih in neparlamentarnih strank ni ustavnopravno utemeljenega razloga. Zato je z navedeno odločbo ugotovilo, da je v neskladju z ustavo, ker izpodbijani prvi odstavek 23. člen ZPolS omejuje financiranje političnih strank iz državnega proračuna na stranke, katerih kandidatke oziroma kandidati so bili na zadnjih volitvah izvoljeni v Državni zbor. Na podlagi navedene odločbe je Državni zbor sprejel zakon o spremembah in dopolnitvah ZPolS (Uradni list RS, št. 70/00 – v nadaljevanju: ZPolS-A), s katerim je v spremenjenem 23. členu z določenimi omejitvami omogočil financiranje tudi neparlamentarnim strankam. Navedena sprememba pa je povzročila tudi spremembo 26. člena ZPolS, s katero je bilo omogočeno, da tudi lokalne skupnosti lahko financirajo stranke, katerih kandidatke oziroma kandidati niso bili izvoljeni za člane občinskih svetov (prav tako z določenimi omejitvami).
8. Iz navedenega je razvidno, da ZPolS ne omogoča financiranja samostojnih kandidatov oziroma skupin volivcev, ki so jih predlagale v postopku kandidiranja, ne glede na to, ali gre za državne ali lokalne volitve. Vprašanje, ki ga je ustavno sodišče moralo obravnavati je, ali pravna ureditev, ki omogoča financiranje le političnih strank, ne pa tudi samostojnih kandidatov oziroma skupin volivcev, pomeni kršitev splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave.
9. Politične stranke imajo poseben položaj in pomen v demokratičnem političnem sistemu. 1. člen ZPolS določa: “Politična stranka je združenje državljank in državljanov, ki uresničujejo svoje politične cilje, sprejete v programu stranke, z demokratičnim oblikovanjem politične volje državljank in državljanov in s predlaganjem kandidatk oziroma kandidatov na volitvah v Državni zbor, za predsednico oziroma predsednika republike ter v organe lokalnih skupnosti.” Politične stranke so torej organizacije, ki omogočajo ljudem organiziran vpliv na državno odločanje o njihovih interesih. Ena od najpomembnejših pravic političnih strank je predlaganje kandidatov za člane predstavniških teles. Politične stranke so tiste organizacije, ki s svojimi programi mobilizirajo in aktivirajo volilce in jih prepričajo, da se udeležijo volitev in glasujejo za predlagane kandidate. Zmagati na volitvah pomeni, da morajo politične stranke dobiti podporo ne samo svojih članov, temveč tudi podporo večjega števila volilcev. Politične stranke s svojim delovanjem vplivajo na oblikovanje političnih stališč in mnenj in tako prispevajo k politični osveščenosti ljudi. Tekmovanje političnih strank za oblast, to je, da so na odločujoča mesta v državni organizaciji izvoljeni njihovi člani, pomeni tudi spodbudo volivcem za vključitev v politično debato o programih, ciljih in vrednotah, ki jih propagirajo posamezne stranke. Ta aktivnost strank nedvomno pomaga ljudem, da se lažje vključujejo v politično življenje, dviga zanimanje javnosti glede ciljev, ki jih stranka zasleduje, usmerja pozornost na predlagane kandidate in vpliva na njihovo izvolitev ali neizvolitev. S političnimi strankami postane politika bolj odprta javnosti in tako bolj demokratična. Volilci tudi lažje ugotavljajo odgovornost celotne politične stranke kot odgovornost posameznikov v primeru, ko pride do neuresničevanja strankinega programa in ciljev, s katerimi je pridobila volilce, da so glasovali za njene kandidate. Če politična stranka prek svojih izvoljenih predstavnikov ne uresničuje svojih ciljev, imajo volivci na naslednjih volitvah možnost, da ji odrečejo svojo podporo, tako da ne glasujejo za njene kandidate. Politične stranke torej niso le izredno pomembne za izvedbo samih volitev, temveč tudi v času med volitvami, predvsem za normalno funkcioniranje državnega mehanizma (vzpostavitev in stabilno delovanje izvršne oblasti). V tem času so prav tako odgovorne svojim volilcem, da uresničujejo svoje programe in cilje in si tako zagotovijo določeno politično moč tudi za naslednje volitve. Ker obstoj in aktivno delovanje političnih strank ni odločilnega pomena le za izvedbo volitev, temveč je širšega družbenega pomena in v interesu vseh ljudi, je nedvomno upravičeno financiranje njihovega delovanja iz javnih sredstev (iz državnega ali občinskega proračuna).
10. Vloga političnih strank pri lokalnih volitvah in v lokalnih skupnostih pa ni tako izrazita, kot je na državni ravni. Zakon o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLV) daje širše možnosti za kandidiranje posameznikov in tako lažje pride do izvolitve neodvisnih kandidatov, zlasti v manjših lokalnih skupnostih, v katerih se voli predstavniško telo po večinskem sistemu. Vpliv političnih strank je odvisen tudi od organiziranosti političnih strank na lokalni ravni in njihovem konkretnem delovanju v lokalni skupnosti pri reševanju lokalnih problemov. Zato lahko v lokalni skupnosti pride do položaja, ko precejšnje število članov občinskega sveta predstavljajo posamezniki, ki jih niso kandidirale politične stranke, temveč volivci sami. Zato ZPolS ne določa obveznega financiranja političnih strank v lokalnih skupnostih, temveč določa le, da lokalne skupnosti lahko financirajo politične stranke. Odločitev, ali bo lokalna skupnost financirala politične stranke, je torej odvisna od nje same. V 26. členu ZPolS so določeni le pogoji in omejitve, ki jih morajo lokalne skupnosti upoštevati, če se odločijo za financiranje strank v lokalni skupnosti. S tem je zagotovljena enaka ureditev financiranja za vse politične stranke v posamezni občini. Tako lahko pride do položaja, da občinski svet ne sprejme odločitve o financiranju političnih strank (npr. ker ni mogoče doseči potrebne večine za sprejem takšnega sklepa ali iz drugih razlogov).
11. Namen financiranja političnih strank tako na državni kot lokalni ravni torej ni pokriti stroške delovanja izvoljenih predstavnikov političnih strank v predstavniških organih, temveč omogočiti oziroma olajšati delovanje političnih strank. Materialne in druge pogoje za delo poslancev Državnega zbora ureja zakon o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92 – v nadaljevanju: ZPos), ki ne dela nobene razlike med “strankarskimi in nestrankarskimi” poslanci. V členih 23 do 35 ZPos so zagotovljeni pogoji za delo poslanca v Državnem zboru kot tudi pogoji za opravljanje njegove funkcije v volilni enoti (drugi odstavek 29. člena – pravica do mesečnega pavšalnega zneska za pokrivanje stroškov pri opravljanju funkcije z delom v volilni enoti, 35. člen – pravica do poslanskih pisarn v volilni enoti s potrebnimi strokovnimi in administrativnimi delavci). Materialne in druge pogoje za delo članov občinskega sveta pa mora zagotoviti lokalna skupnost s svojimi predpisi (statut, poslovnik). Nobenega pravnega temelja ni, na podlagi katerega bi bili izvoljeni člani občinskega sveta pri tem lahko različno obravnavani.
12. Iz navedenega je razvidno, da funkcije posameznega člana občinskega sveta ali skupine članov občinskega sveta ni mogoče primerjati z vlogo, ki jo imajo politične stranke v političnem življenju. Upoštevati je treba, da se lokalne volitve izvajajo tako po proporcionalnem (če šteje občinski svet 12 ali več članov) kot po večinskem sistemu (če šteje občinski svet manj kot 12 članov) in da je zato kandidiranje po posameznih občinah različno. Pri volitvah po večinskem sistemu določijo posamezne kandidate politične stranke in volivci. Skupina najmanj 15 volivcev lahko določi kandidate s podpisovanjem. Volivci pa lahko določijo kandidate tudi na zborih volivcev (53. člen ZLV). Pri volitvah po proporcionalnem sistemu pa politične stranke in volivci lahko določijo liste kandidatov za člane občinskega sveta v volilni enoti. Volivci lahko določijo liste kandidatov le s podpisovanjem (65. člen ZLV). To lahko stori skupina najmanj 15 volivcev v volilni enoti. Skupine volivcev, ki s podpisovanjem podpre kandidaturo (pri večinskih volitvah) ali listo kandidatov (pri proporcionalnih volitvah), ni mogoče niti v organizacijskem niti v funkcionalnem smislu primerjati s političnimi strankami. Gre za skupine volivcev, ki jih ne veže kakšno trajnejše razmerje, cilji in naloge ter po volitvah izgubijo svoj namen. Zato bi bilo kakršnokoli financiranje teh skupin objektivno nemogoče in neopravičljivo. Imajo pa posamezni kandidati in lista kandidatov pravico do povračila dela stroškov volilne kampanje v skladu z zakonom o volilni kampanji (Uradni list RS, št. 62/94 in nasl. – ZVolK), torej tistih stroškov, ki so nastali v času njihovega organiziranega nastopa v določeni fazi volilnega postopka.
13. Za kršitev načela enakosti bi šlo, če bi zakonodajalec subjekte, ki so v enakem ali primerljivem položaju, obravnaval različno. Ker položaj članov občinskih svetov, ki niso bili izvoljeni na podlagi kandidature političnih strank, kot tudi položaj skupine volivcev, ki je podprla listo kandidatov, ni niti enak niti primerljiv s položajem političnih strank, je ustavno sodišče odločilo, da izpodbijana določba 26. člena ZPolS ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Čebulj je napovedal pritrdilno ločeno mnenje.

1 Političnim strankam morajo biti pravno zagotovljene enake konkurenčne možnosti glede določanja kandidatov, glede volilne kampanje, glede državnega financiranja in glede povračil stroškov volilne kampanje. Bistvo načela enakih možnosti je v tem, da država (prav tako pa tudi lokalne skupnosti) nevtralno deluje na tekmovanju med političnimi strankami za pridobivanje oziroma ohranjanje politične oblasti na volitvah (iz 4. in 5. točke obrazložitve odločbe št. U-I-367/96).