Ustavno sodišče je v postopku, začetem na pobudo Barbare Livio iz Portoroža, ki jo zastopa Bojan Hojnik iz Celja, na seji dne 28. junija 2001

1. člen 35 pravilnika o štipendiranju (Uradni list RS, št. 29/93, 64/93, 64/94, 69/94, 33/95, 38/96, 39/97 in 81/97) je bil v neskladju z ustavo in zakonom.
2. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.

1. Pobudnica je prejemala republiško štipenijo, v letu 1998 pa je Republiški zavod za zaposlovanje na podlagi izpodbijane določbe pravilnika o štipendiranju (v nadaljevanju: pravilnik) s tožbo zahteval vrnitev prejete štipendije. Pobudnica meni, da je z določitvijo primerov, v katerih mora štipendist vrniti prejeto štipendijo, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve s pravilnikom uredilo vprašanje, za katero ni bilo pristojno. Pooblastilo iz 59. člena zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št. 5/91 in nasl. – v nadaljevanju: ZZZPB) naj bi ga namreč pooblaščalo le za določitev podrobnejših meril za dodeljevanje in višino republiških štipendij. Tako predpisovanje obveznosti naj bi bilo v nasprotju s 87., 120. in 153. členom ustave. Pri tem še navaja, da je ZZZPB sicer jasno in taksativno v 54. členu določil, kdaj ima zavod pravico zahtevati vrnitev danih sredstev. Meni tudi, da so štipendije oblika neodplačne pomoči družbe posameznikom za šolanje, ki temelji na obveznostih države iz 2., 57. in 66. člena ustave.
2. Izpodbijana določba je prenehala veljati z uveljavitvijo novega pravilnika o štipendiranju (Uradni list RS, št. 48/99). Ustavno sodišče le izjemoma lahko presoja tudi predpise, ki so med postopkom pred ustavnim sodiščem prenehali veljati, pa se še uporabljajo, če so izpolnjeni pogoji po 47. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Pobudnica je pobudo vložila 29. 1. 1999, torej pred izdajo novega pravilnika o štipendiranju, ki je pričel veljati 19. 6. 1999 in se je pričel uporabljati šele s šolskim oziroma študijskim letom 1999/2000. Zoper pobudnico je bila na podlagi izpodbijane določbe v letu 1998 vložena tožba za vračilo štipendije, s čimer izkazuje pravni interes za nadaljevanje postopka po 47. členu ZUstS za oceno pravilnika, ki je veljal v času prejemanja štipedije in v trenutku, ko naj bi nastala obveznost vrnitve, ker bo o vloženi tožbi pristojno sodišče odločalo na njegovi podlagi. Zato je ustavno sodišče s sklepom št. U-I-10/99 z dne 23. 11. 2000 pobudo sprejelo.
3. Minister za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju: minister) v odgovoru na pobudo navaja, da štipendije ureja ZZZPB kot kadrovske, republiške, Zoisove ter kot subvencioniranje obrestne mere za najeta posojila za študij. Sredstva za republiške štipendije se zagotavljajo iz sredstev državnega proračuna in v prvi vrsti predstavljajo pomoč države za zagotavljanje socialne varnosti štipendista in njegove družine. So tudi izraz javnega interesa za izboljšanje izobrazbene strukture prebivalstva in del politike poklicnega svetovanja in zaposlovanja, torej zaradi izboljšanja zaposlitvenih možnosti mladih po zaključenem izobraževanju ter dviga splošne ravni trga dela. Zato je štipendiranje opredeljeno kot dejavnost zaposlovanja. Status osebe, ki se izobražuje, je temeljna predpostavka za pridobitev in prejemanje štipendije. Če štipendist ne izpolnjuje svojih obveznosti iz izobraževanja in ga ne zaključi v predpisanem roku oziroma ga opusti, namen štipendiranja ni bil dosežen, proračunska sredstva, izplačana iz naslova štipendiranja, pa niso bila namensko uporabljena.
4. Minister navaja, da je bil po zakonu o izvrševanju proračuna, veljavnem v času vložitve pobude (Uradni list RS, št. 5/96 in nasl. – ZIPRS; enake določbe je povzel zakon o javnih financah, Uradni list RS, št. 79/99 – ZJF), predstojnik uporabnika proračunskih sredstev pristojen za prevzemanje obveznosti v breme proračunskih sredstev ter za izterjave v korist proračunskih sredstev. Odgovarja za zakonitost, namenskost, gospodarnost in učinkovitost razpolaganja s proračunskimi sredstvi. ZZZPB v prvem odstavku 54. člena določa, da ima Zavod za zaposlovanje pravico zahtevati vrnitev sredstev, izplačanih iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti, in sredstev, namenjenih za ukrepe aktivne politike zaposlovanja, če so bila ta nenamensko uporabljena. Po mnenju ministra pooblastila iz 59. člena ZZZPB ne gre razlagati izločeno iz celotne ureditve štipendiranja, zlasti pa ne brez upoštevanja zakonske ureditve uporabe proračunskih sredstev. Zato meni, da pravilnik v izpodbijani določbi ni urejal vprašanj izven pristojnosti ministra in da ni bilo prekoračeno zakonsko pooblastilo.

5. ZZZPB ureja štipendiranje kot del politike zaposlovanja (četrti odstavek 1. člena). Pozna tri vrste (oblike) štipendij:
– kadrovske, ki jih dodeljujejo organizacije in delodajalci v skladu s svojimi potrebami; zakon določa le najnižjo višino teh štipendij,
– republiške, ki so izrazito socialne narave, saj je pogoj za njihovo pridobitev dohodkovni cenzus na družinskega člana, in
– za nadarjene (Zoisove), ki niso vezane na premoženjski cenzus, temveč jih lahko dobijo “izrazito nadarjeni“ vajenci, dijaki in študentje.
Medtem ko se medsebojne pravice in obveznosti dajalca in prejemnika kadrovske štipendije (vključno z morebitno obveznostjo vračila prejetih štipendij) uredijo s pogodbo, pa o pravici do republiške in Zoisove štipendije odloča organ Zavoda za zaposlovanje (peti odstavek 59. člena ZZZPB). O pravici do teh štipendij odloča torej javni zavod z upravno odločbo po pravilih upravnega postopka.
6. ZZZPB v tretjem odstavku 59. člena pooblašča ministra, da določi “podrobnejša merila in pogoje za pridobitev in višino republiških štipendij, Zoisovih štipendij, posojil za študij in dodatkov k štipendiji ter način spodbujanja delodajalcev za razpisovanje kadrovskih štipendij“. Minister je v ta namen izdal pravilnik, v katerem je bilo posebno poglavje “VI. Obravnava štipendistov, ki ne izpolnjujejo obveznosti“, v njem pa tudi sporni 35. člen, ki se je v osnovnem besedilu glasil:

“Štipendist, ki po svoji volji ali krivdi prekine izobraževanje, je dolžan povrniti štipendije, izplačane po tem pravilniku, skupaj z obrestmi po veljavni obrestni meri za dolgoročne kredite.”1 Taka določba se je pričela uporabljati s šolskim letom 1993/94. S spremembami pravilnika v letu 1996 (Uradni list RS, št. 38/96), uveljavljenimi s šolskim letom 1996/97, so bili v pravilnik dodani še nekateri drugi razlogi, med njimi tudi, “če ne dokonča izobraževanja v roku, ki je določen z izobraževalnim programom izobraževalne organizacije” in “če po svoji volji ali krivdi prekine izobraževanje“.

7. Pobudnica meni, da 59. člen ZZZPB ne daje pooblastila ministru, da predpiše obveznost vračila štipenije, zaradi česar naj bi bil pravilnik v nasprotju s 87., 120. in 153. členom ustave.
8. V odločbi št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95 in OdlUS VI, 51) je ustavno sodišče navedlo:

“17. Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v parlamentarni demokraciji je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela. Legalitetno načelo določa na enak način tudi razmerje med parlamentom in vlado kot vrhom uprave. Pravna teorija opredeljuje legalitetno načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov (ne da bi bilo za to potrebno izrecno pooblastilo v zakonu), ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem pogledu prav tako v celoti v zakonskem okviru.

18. V drugem odstavku 120. člena ustave je določeno, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na okvir ustave in zakonov, še posebej pa na ustavno in zakonsko podlago (legalitetno načelo), je eno od temeljnih ustavnih načel. Legalitetno načelo delovanja državne uprave je namreč povezano z drugimi ustavnimi načeli in se nanje opira. Načelo demokratičnosti (1. člen ustave) izraža tudi zahtevo, da neposredno izvoljeni poslanci v parlamentu sprejemajo najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane. Posledica tega je, da izvršilna oblast (vlada in upravni organi) lahko pravno deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona in ne na podlagi lastnih predpisov ali pa celo samo na podlagi lastne funkcije v sistemu delitve oblasti. V tem pogledu ima prednost zakona kot prednost zakonodajalca hkrati tudi pomembno vlogo pri razmejevanju pristojnosti med zakonodajno in izvršilno oblastjo v skladu z načelom delitve oblasti (3. člen ustave). Načelo pravne države (2. člen ustave) zahteva, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo z zakoni. Z njimi se ne določa samo okvir in podlaga upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč postaja to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, to pa povečuje njihovo pravno varnost. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (prvi odstavek 5. člena ustave) zahteva, da jih v skladu z načelom demokratičnosti in z načelom pravne države lahko omejuje samo zakonodajalec, kadar in kolikor mu to dopušča ustava, ne pa izvršilna oblast. Hkrati je to načelo pomembno tudi za učinkovito varstvo posameznikovih pravic in pravnih interesov, vključno z učinkovitim nadzorom ustavnosti in zakonitosti posamičnih upravnih aktov.
19. Po ustavi (120. člen) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu – medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, ampak ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in da ji je za to določil tudi rok. Načelo delitve oblasti pa tudi izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, pa tudi pravna teorija zastopa stališče, da podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti.“
9. Legalitetno načelo torej pomeni:
– da podzakonski predpis ne sme samostojno urejati pravic in obveznosti; takega pooblastila mu ne more dati niti zakon, in
– da mora imeti podzakonski predpis vsebinsko podlago v zakonu.
10. S tretjim odstavkom 59. člena ZZZPB je minister izrecno pooblaščen za določitev podrobnejših meril in pogojev za pridobitev in višino štipendij. Vsebinska podlaga za določitev obveznosti vračila štipendije naj bi izhajala predvsem iz določb 54. člena ZZZPB, ki urejajo pravico (in obveznost) zavoda zahtevati vrnitev sredstev, izplačanih iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti in sredstev, namenjenih za ukrepe aktivne politike zaposlovanja. Eden od razlogov je nenamenska poraba sredstev. Odgovornost za namensko porabo javnih sredstev pa naj bi izhajala iz predpisov o državnem proračunu oziroma o javnih financah.
11. Vrnitev štipendije, izplačane iz javnih sredstev, je obveznost prejemnika štipendije, ki jo kot tako lahko določa le zakon. Bistveno za odločitev o skladnosti pravilnika z ustavo in zakonom je torej, ali je ta obveznost v zakonu določena.
12. Iz tretjega odstavka 59. člena ZZZPB taka obveznost (izrecno, neposredno) ne izhaja. Pooblastilo za določitev meril in pogojev za pridobitev štipendije, ne pooblašča ministra tudi za določitev meril in pogojev za vrnitev štipendije. Neizpolnjevanje pogojev pomeni, da prosilec do štipendije sploh ni upravičen oziroma da do nje ni več upravičen. Iz te zakonske določbe zato lahko izhaja le pooblastilo za določitev prenehanja izplačevanja štipendije, kolikor upravičenec zanjo ne izpolnjuje več pogojev.
13. Po presoji ustavnega sodišča pa tudi 54. člen ZZZPB ne določa obveznosti oziroma ne daje podlage za določitev obveznosti vračila sredstev, izplačanih iz sredstev za zaposlovanje, tudi ko gre za štipendije. Res je sicer, da četrti odstavek 1. člena zakona kot dejavnost zaposlovanja šteje tudi štipendiranje, ki ga ureja v členih 55 do 59. Vendar štipendiranja po nobeni njegovi določbi ni mogoče šteti med sredstva, namenjena za ukrepe aktivne politike zaposlovanja. Sredstva, namenjena za ukrepe aktivne politike zaposlovanja, in same ukrepe aktivne politike zaposlovanja določata 48. in 48.a člen zakona. Po njunih določbah se sredstva zagotavljajo organizacijam oziroma delodajalcem. Sredstva, ki se zagotavljajo osebam, ki se vključujejo v programe aktivne politike zaposlovanja, določa 49. člen ZZZPB. V nobenem od navedenih členov ni niti štipendistov kot upravičencev niti štipendij kot sredstev, ki bi bile namenjene za (so)financiranje kakšnega od ukrepov aktivne politike zaposlovanja. Zato tudi 54. člen ZZZPB, ki izrecno govori o sredstvih, izplačanih iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti, in o sredstvih, namenjenih za ukrepe aktivne politike zaposlovanja, ne more biti podlaga za določitev obveznosti vračila štipendije.
14. Pobudnica sicer nima prav, ko načelo o socialni državi iz 2. člena, tretji odstavek 57. člena in 66. člen ustave smiselno razlaga tako, da je država zavezana zagotoviti “neodplačno“ pomoč tudi v obliki štipendij. Taka obveznost iz navedenih ustavnih določb neposredno ne izhaja, ne bi pa bila sama po sebi z njimi v neskladju. Vendar pa glede na navedeno v prejšnji točki obrazložitve izpodbijani 35. člen pravilnika nima vsebinske podlage v zakonu, kar pomeni, da kot podzakonski predpis samostojno ureja obveznost vračila štipendije. Enako velja tudi za tisti njegov del, ki določa, da se štipendista, ki prekine izobraževanje ali ga ne dokonča v roku zaradi objektivnih razlogov (bolezen, invalidnost, težke socialne razmere), lahko na podlagi mnenja strokovne skupine delavcev poklicnega usmerjanja delno ali v celoti oprosti vračila štipendije. Pravilnik torej ne predpisuje samostojno le obveznosti vrnitve izplačanih štipendij, temveč predpisuje tudi, v katerih primerih se zavezanec oprosti vračila. Tudi za to v ZZZPB nima podlage. Zato izpodbijani 35. člen pravilnika ni bil v skladu z drugim odstavkom 120. člena ustave.
15. V primeru, ko ustavno sodišče v postopku na podlagi 47. člena ZUstS ugotovi, da je bil podzakonski akt v neskladju z ustavo ali zakonom, lahko tej svoji ugotovitvi da učinek odprave ali razveljavitve. Odločitev je odvisna od tega, ali in na kakšen način je mogoče odpraviti škodljive posledice. Ker je bila zoper pobudnico na podlagi izpodbijanega člena pravilnika vložena tožba za vračilo štipendije, o kateri še ni bilo pravnomočno odločeno, se je ustavno sodišče odločilo, da da ugotovitvi o neskladnosti učinek razveljavitve. Razveljavitev podzakonskega akta namreč po tretjem odstavku 45. člena ZUstS učinkuje tako, da se razveljavljena določba ne more uporabiti za razmerja nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če o njih do tega dne še ni bilo pravnomočno odločeno.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Ribičič in Testen. Sodnik Testen je dal odklonilno ločeno mnenje.

1 Med obveznostmi štipendista, kot so navedene v prilogi k odločbi o dodelitvi štipendije, se navajajo štirje razlogi za vrnitev prejetih zneskov štipendij:
– nedokončanje šolanja, za katerega je bila štipendija dana,
– krivdna izguba statusa študenta,
– neobvestilo o prejemu kadrovske štipendije, in
– nepredložitev dokazila o zaključku šolanja v 30 dneh po poteku roka za končanje šolanja.