Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž., ki jo zastopa B. B., odvetnik v Z. na seji dne 20. septembra 2001

1. Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 157/98 z dne 27. 10. 1998, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 53/98 z dne 28. 5. 1998 in sodba Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. Ps 934/96 z dne 11. 2. 1998 se razveljavijo, odločbi Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje št. P-4018033 z dne 9. 7. 1996 in Območne enote Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Ljubljana št. 24-4018033 z dne 26. 4. 1996 pa odpravita.
2. Zadeva se vrne Območni enoti Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Ljubljana v novo odločanje.

1. Pritožnica izpodbija v izreku tega sklepa navedene sodbe in odločbe Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljnjem besedilu: zavod), po katerih se ji za obdobje od 1. 5. 1996 do 18. 7. 1997 odreka pravica do varstvenega dodatka zato, ker v Republiki Sloveniji ni imela stalnega prebivališča oziroma po potrdilu pristojnega organa ni bila vpisana v evidenco stalnih prebivalcev. V tem obdobju je zaradi izbrisa iz registra stalnih prebivalcev na podlagi 81. člena zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in nasl. – v nadaljnjem besedilu: ZTuj) v Republiki Sloveniji prebivala na podlagi dovoljenja za začasno bivanje.
2. Pritožnica navaja, da ni državljanka Slovenije, vendar je pravico do invalidske pokojnine pridobila na delu v Sloveniji, zato naj bi ne bilo razloga za to, da je njen položaj drugačen, kot je položaj tistih invalidskih upokojencev, ki so državljani Slovenije. Prav tako naj bi ne bilo razumnega razloga za to, da se pravica do varstvenega dodatka veže na stalno prebivališče v Sloveniji, zlasti še v primerih, ko naj bi šlo za pravice iz invalidskega zavarovanja. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje naj bi izpolnjevanje pogoja stalnega prebivališča ugotavljal le pri tujcih. Ker je namen varstvenega dodatka omogočiti preživljanje tistim, katerih invalidska pokojnina ne zadostuje za preživljanje, naj bi ne bilo pomembno, kje upravičenec prebiva. Tudi če prebiva izven Slovenije, naj bi bilo njegovo življenje brez varstvenega dodatka ogroženo in naj bi zato ne bil v enakopravnem položaju z državljani Slovenije, ki naj bi ta dodatek prejemali ne glede na to, kje stalno prebivajo. Podlaga pridobitvi varstvenega dodatka naj bi bila invalidska ali kakšna druga pokojnina. Ker je pritožnica invalidsko pokojnino pridobila v Sloveniji, naj bi bilo nesprejemljivo, da bi izključno zaradi tega, ker v Sloveniji nima stalnega prebivališča, to pravico izgubila. Zato naj bi ji bila s spremenjenim prvim odstavkom 163. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92 in nasl. – v nadaljnjem besedilu: ZPIZ92) kršena pravica do socialne varnosti po 50. členu ustave. Kršen naj bi bil tudi 14. člen ustave, ker naj bi ne bila pred zakonom enaka s slovenskimi državljani.
3. Pritožnica dodaja, da v Sloveniji živi že 25 let. Stalno prebivališče je imela do odvzema po 81. členu ZTuj. Vendar tudi od takrat naprej prebiva v Sloveniji, kjer ima stanovanje, in v državo, katere državljanka je, ne potuje, ker tam nikogar več nima. Stalno prebivališče ji je bilo odvzeto, čeprav tega ni hotela in je hotela še naprej stalno prebivati v Sloveniji. Na podlagi takšnega odvzema pravice do stalnega prebivališča je izgubila tudi pravico do varstvenega dodatka za čas od 1. 5. 1996 do 18. 7. 1997, ko je pridobila dovoljenje za stalno prebivanje.
4. Vrhovno sodišče je revizijo zavrnilo kot neutemeljeno, ker naj bi materialno pravo ne bilo zmotno uporabljeno. Med drugim je navedlo, da je ob bistveni dejanski ugotovitvi obeh nižjih sodišč, da pritožnica v času izdaje odločbe zavoda z dne 9. 7. 1996 ni imela stalnega prebivališča v Sloveniji, pravilna njuna presoja, da ni upravičena do varstvenega dodatka. Iz navedenih sodb naj ne bi izhajalo, da pritožnica ni bivala v Sloveniji, pač pa le, da nižji sodišči ob svojem tolmačenju 163. člena ZPIZ92 njenega dejanskega bivanja nista šteli za izpolnjevanje zakonskega pogoja.
5. Senat ustavnega sodišča je ustavno pritožbo dne 25. 2. 1999 sprejel v obravnavo. Vrhovno sodišče je sporočilo, da na navedbe ne bo odgovorilo.

6. Med postopkom odločanja o ustavni pritožbi je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99 in OdlUS VIII, 22) odločilo, da je ZTuj v neskladju z ustavo, ker ne določa pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje oseb iz drugega odstavka njegovega 81. člena po preteku roka, v katerem bi lahko zaprosile za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, če tega niso storile, ali po dnevu, ko je postala odločba o nesprejemu v državljanstvo Republike Slovenije dokončna. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je ZTuj sicer urejal pridobitev dovoljenja za začasno in stalno prebivanje tujcev, vendar ta ureditev po svoji vsebini ni ustrezala položaju obravnavane skupine državljanov drugih republik nekdanje SFRJ in je tudi z uporabo zakonske in pravne analogije za te osebe ni bilo mogoče uporabiti. Določbi drugega odstavka 13. člena in prvega odstavka 16. člena ZTuj se za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki niso pridobili državljanstva Republike Slovenije, ne bi smeli uporabljati, pristojni organi ne bi smeli opraviti prenosa teh oseb iz obstoječega registra stalnega prebivalstva v evidenco tujcev kar po uradni dolžnosti, brez vsake odločbe ali obvestila prizadeti osebi. Za tako ravnanje niso imeli zakonske podlage. Ob osamosvojitvi Slovenije so na ozemlju Republike Slovenije prebivale osebe, ki so imele položaj tujca na podlagi zveznega zakona o gibanju in prebivanju tujcev (Uradni list SFRJ, št. 56/80 in nasl.). Pravni položaj teh oseb, ki so veljale za tujce že pred osamosvojitvijo Slovenije, je ZTuj uredil v tretjem odstavku 82. člena. Na podlagi navedene določbe je bilo vsem tujcem, ki so imeli dovoljenje za stalno prebivanje, dovoljeno, da brez kakšnih novih pogojev še naprej prebivajo v naši državi. Državljanom drugih republik, ki so prav tako zakonito živeli na ozemlju Slovenije in imeli prijavljeno stalno prebivališče, pa zakon njihovega prehodnega pravnega položaja ni uredil. S tem je povzročil, da so bili v slabšem pravnem položaju kot tisti tujci, ki so imeli ta status že pred osamosvojitvijo Republike Slovenije.
7. Pritožnica je že v postopku pred zavodom zatrjevala, da v Sloveniji dejansko stalno prebiva in da ji je bil na podlagi ZTuj status stalnega prebivalca leta 1992 odvzet nezakonito, brez odločbe in ne da bi to sama zahtevala. Zavod je svojo odločitev oprl na okoliščino, da je imela pritožnica v času odločanja le dovoljenje za začasno prebivanje v Sloveniji, zaradi česar naj bi ne izpolnjevala s 23. členom zakona o spremembah in dopolnitvah ZPIZ92 (Uradni list RS, št. 7/96 – ZPIZ92-B) izrecno zahtevanega pogoja stalnega prebivališča. Sodišče prve stopnje je ob zavrnitvi pritožničinega (tedaj tožničinega) tožbenega zahtevka navedlo, da je za izpolnjevanje navedenega pogoja pomembno formalno in dejansko stalno prebivališče, pritožnica pa naj bi tega pogoja v letu 1996 ne izpolnjevala kljub navedbam, da v Sloveniji živi od leta 1981, saj kot tujka ni imela formalnega stalnega prebivališča v Sloveniji. Pritožbeno sodišče je v zvezi z vprašanjem pritožničinega prebivališča navedlo, da je stalno prebivališče pravno, ne pa dejansko vprašanje. Zato naj ne bi moglo biti pravno relevantno pritožbeno poudarjanje, da je pritožnica (tedaj tožnica), ob tem, ko kot tujka nesporno ni imela z odločbo pristojnega organa priznane pravice do stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, tudi to leto in že leta pred tem dejansko prebivala v Republiki Sloveniji. Tudi po ugotovitvi revizijskega sodišča materialno pravo v obravnavani zadevi ni bilo zmotno uporabljeno, saj naj bi bila, ob bistveni dejanski ugotovitvi obeh sodišč, da pritožnica (tožnica) v času izdaje sporne odločbe zavoda ni imela stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, pravilna njuna presoja, da ni upravičena do varstvenega dodatka.
8. Po 23. členu ZPIZ-B se je za priznanje varstvenega dodatka med drugim zahtevalo tudi, da upravičenec stalno prebiva v Republiki Sloveniji. ZPIZ-B pojma stalnega prebivanja sam ni podrobneje opredelil. Iz povzetih stališč zavoda in sodišč je razvidno, da so v pritožničinem primeru pri opredeljevanju pojma stalno prebivališče izhajali iz predpostavke, da se za pritožnico – državljanko druge republike, ki je v Republiki Sloveniji že imela prijavljeno stalno prebivališče in je na njenem ozemlju zakonito prebivala, uporabljajo iste določbe ZTuj, ki urejajo položaj tujcev, ki šele pridejo v Republiko Slovenijo z namenom, da v njej ostanejo krajši ali daljši čas in si v skladu z določbami ZTuj postopoma (od dovoljenja za začasno prebivanje do dovoljenja za stalno prebivanje) začnejo urejati svoj pravni položaj kot tujci, ter da je Upravna enota zakonito izbrisala pritožnico iz evidence stalnih prebivalcev. Iz razlogov, ki jih je ustavno sodišče navedlo v odločbi št. U-I-284/94, je taka interpretacija ZTuj neustavna.
9. V Uradnem listu Republike Slovenije številka 61 z dne 30. 7. 1999 je bil objavljen zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljnjem besedilu: ZUSDDD). Ta zakon določa, da se ob izpolnjevanju pogojev, ki jih določa, izda dovoljenje za stalno prebivanje tistemu državljanu druge države naslednice, ki je imel na dan 23. 12. 1990 na območju Republike Slovenije prijavljeno stalno prebivališče in od tega dne dalje v Republiki Sloveniji tudi dejansko živi, oziroma tistemu, ki je na dan 25. 6. 1991 prebival v Republiki Sloveniji in od tega dne dalje v njej tudi dejansko neprekinjeno živi. ZUSDDD je tako uredil področje, za katerega je ustavno sodišče v zgoraj navedeni odločbi ugotovilo, da pravno ni urejeno.
10. Vrhovno sodišče je izpodbijano sodbo izdalo še pred ugotovitvijo neustavnosti ZTuj. Svojo odločitev je sicer neposredno oprlo na 163. člen ZPIZ92, ki kot enega od pogojev za pridobitev pravice do varstvenega dodatka določa stalno prebivališče uživalca starostne, predčasne, invalidske in družinske pokojnine v Republiki Sloveniji, vendar pa so Vrhovno sodišče, pred njim pa tudi nižja sodišča in zavod, v obravnavanem primeru ta pogoj opredelili z vsebino, ki je izhajala iz 81. člena Ztuj in za katero je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-284/94 ugotovilo, da ni v skladu z ustavo. S tem je bila pritožnica postavljena v neenak položaj v primerjavi s tistimi tujci, ki niso bili državljani drugih republik nekdanje SFRJ, pa so imeli v času uveljavitve ZTuj stalno prebivališče v Republiki Sloveniji. Pritožnici je bila glede prebivališča kršena pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave, ki se v postopku odločanja o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznika kaže kot kršitev 22. člena ustave (enako varstvo pravic). Ustavno sodišče je zato ustavni pritožbi ugodilo in izpodbijane akte razveljavilo oziroma odpravilo. Podobno je ravnalo na primer tudi v odločbah št. Up-333/96 z dne 1. 7. 1999 (OdlUS VIII, 286) in Up-20/97 z dne 18. 11. 1999 (OdlUS VIII, 300).
11. Ustava v 158. členu, s katerim ureja pravni institut pravnomočnosti, določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Po zakonu o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljnjem besedilu: ZUstS) je tako sredstvo, ki se lahko uveljavlja proti pravnomočnim odločbam, ustavna pritožba. Po 44. členu ZUstS se razveljavljeni zakon ali del zakona ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. V obravnavanem primeru je izpodbijana sodba Vrhovnega sodišča postala pravnomočna še preden je ustavno sodišče v zvezi z 81. členom ZTuj z odločbo št. U-I-284/94 ugotovilo, da je ZTuj v neskladju z ustavo zaradi protiustavne pravne praznine. Toda ker je pritožnica za zavarovanje svojih pravic v postopku izkoristila vse zakonite pravne poti in pravočasno vložila ustavno pritožbo, učinkuje ugotovitev neustavnosti ZTuj tudi na odločitev o njeni ustavni pritožbi.
12. Na podlagi 60. člena ZUstS lahko ustavno sodišče, če odpravi posamični akt, odloči tudi o sporni pravici, če je to nujno zaradi odprave posledic, ki so na podlagi odpravljenega posamičnega akta že nastale ali če to terja narava ustavne pravice, in če je na podlagi podatkov v spisu možno odločiti. V pritožničinem primeru iz obravnavanih posamičnih aktov ni razvidno, ali bi bila pritožnica v obdobju, ki ga razmejujeta odločbi zavoda z dne 9. 7. 1996 in z dne 15. 7. 1998 upravičena do varstvenega dodatka, če bi izpolnjevala pogoj stalnega prebivališča. Zato ob upoštevanju 60. člena ZUstS s to odločbo ni bilo mogoče odločiti tudi o pravici do varstvenega dodatka za to obdobje in je bilo treba zadevo vrniti Območni enoti zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Ljubljana v novo odločanje. Pri ponovnem odločanju ne bo smela vloge zavrniti iz razloga neizpolnjevanja pogoja stalnega prebivališča.

13. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.