Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Jordane Gregorič iz Nove Gorice, na seji dne 20. septembra 2001

Člen 64 zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96) ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudnica izpodbija 64. člen zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO). Navaja, da podjetje v bližini njene stanovanjske hiše že triindvajset let prekomerno onesnažuje zrak, zato nima zdravega življenjskega okolja, ki ga zagotavlja 72. člen ustave. Njena stanovanjska hiša naj bi bila ogrožena, kar dokazuje s priloženim sporazumom o zagotavljanju zdravega okolja. Podjetju, ki onesnažuje zrak, naj bi bilo z odločbo naloženo, da v določenem roku pripravi in izvede sanacijski program in izdano delno soglasje za izvedbo sanacije. S spremembo odločbe naj bi se mu rok za sanacijo podaljšal, izdano pa mu je tudi novo dopolnilno soglasje za izvedbo sanacije. Pobudnica navaja, da 64. člen ZVO pooblašča Ministrstvo, da povzročitelju čezmerne obremenitve z odločbo odredi pripravo in izvedbo sanacijskega programa ter v njej določi vrsto, obseg in roke sanacije. Pred začetkom sanacije naj bi bil povzročitelj čezmerne obremenitve okolja dolžan na izdelan sanacijski program pridobiti soglasje Ministrstva. Roke izvedbe, določene v terminskem planu sanacijskega programa, naj bi bilo dopustno na zahtevo zavezanca tudi enkrat skrajšati ali podaljšati, če za to obstajajo upravičeni razlogi. Ker 64. člen ZVO ne predpisuje pogojev oziroma okvirov za določanje rokov sanacije, meril za izdajo soglasij in upravičenih razlogov za podaljšanje rokov sanacije, naj bi bil v nasprotju z določbama 2. in 120. člena ustave, saj upravni organ odloča po prostem preudarku. Podjetju, ki ga navaja pobudnica, naj bi bil na primer določen triletni rok za sanacijo, pred tem pa je upravni organ dve leti odločal o izdelavi sanacijskega programa. Tudi soglasje k sanacijskemu programu naj bi upravni organ izdal brez sodelovanja javnosti in brez predpisanih trajnih meritev po 15. členu pravilnika o prvih meritvah in obratovalnem monitoringu emisije snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja (Uradni list RS, št. 70/96).
2. Državni zbor odgovora na navedbe pobudnice ni posredoval.

3. Ustavno sodišče je pobudnici priznalo pravni interes glede na to, da ima stanovanjsko hišo v neposredni bližini podjetja. Pobudo za oceno ustavnosti 64. člena ZVO je sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
4. ZVO v 64. členu ureja dolžnost izdelave in izvedbe sanacijskega programa:
(1) Nosilcu iz drugega odstavka 28. člena ZVO in zavezancu iz drugega odstavka 36. člena ZVO Ministrstvo v odločbi o odreditvi priprave in izvedbe sanacijskega programa določi vrsto, obseg in roke sanacije.
(2) Nosilec in zavezanec iz prejšnjega odstavka morata pred začetkom izvajanja sanacije pridobiti soglasje Ministrstva. Pristojna ministrstva morajo na zahtevo ministra temu dati mnenje pred izdajo soglasja.
(3) V soglasju iz prejšnjega odstavka se lahko roki izvedbe, določeni v terminskem planu sanacijskega programa, skrajšajo ali podaljšajo.
(4) Med izvajanjem sanacijskega programa lahko Ministrstvo na zahtevo povzročitelja čezmerne obremenitve enkrat podaljša posamezne roke, določene v terminskem planu sanacijskega programa, če za podaljšanje obstajajo upravičeni razlogi.
5. Pobudnica očita, da izpodbijana določba ne ureja pogojev za določanje rokov sanacije, meril za izdajo soglasja in upravičenih razlogov za podaljšanje rokov, zato upravni organ odloča po prostem preudarku, v nasprotju z določbama 2. in 120. člena ustave.
6. Delovanje upravnega organa v posameznih primerih ne more biti popolnoma pravno določeno. Pravna norma v takem primeru upravni organ pooblašča, da uporabi prosti preudarek, ne more pa mu določiti, kako naj ga uporabi. Značilnosti prostega preudarka so zlasti, da ima organ, ki odloča po prostem preudarku, na izbiro dve ali več možnosti ali več alternativ. Pri svojem odločanju je omejen tako, da mora vedno upoštevati javno korist. Konkretni upravni akt pa mora upravni organ izdati v mejah zakonskega pooblastila in v skladu z namenom, ki ga pooblašča za izdajanje akta po prostem preudarku. V najširšem pomenu je ta namen vedno javna korist. Pri tem je bistvena značilnost, da gre pri prostem preudarku za izbiranje med raznimi možnostmi, za razsojanje, presojo, ocenjevanje, tehtanje in preudarjanje. Vendar upravni akti, izdani po prostem preudarku, niso pravno nevezani. Pri njihovem izdajanju veljajo za upravne organe v polni meri zakonske določbe o upravnem postopku, potrebno je izrecno pooblastilo za takšno odločanje in možna je sodna kontrola.(1) Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-69/92 z dne 10. 12. 1992 (Uradni list RS, št. 61/92 in OdlUS I, 102) sprejelo stališče, da odločanje upravnega organa po prostem preudarku ne sme biti samovoljno in pravno nevezano. Odločitev upravnega organa izdana po prostem preudarku mora biti v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je dano takšno pooblastilo. Taka ureditev je v skladu z ustavnim načelom vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago in okvir (legalitetno načelo, načelo zakonitosti), ki je eno temeljnih načel pravne države po 2. členu ustave. Legalitetno načelo je izrecno določeno tudi v drugem odstavku 120. člena ustave, po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Da bi zadostil citiranima določbama ustave, mora zakon določiti vse bistvene sestavine za delovanje upravnih organov v organizacijskem, postopkovnem in vsebinskem pogledu. Določiti jih mora tako, da lahko prizadeti ugotovi svoj pravni položaj že na podlagi zakona in da se zakonitost upravnega akta lahko ugotavlja v upravnem sporu pred sodiščem, kjer lahko prizadeti zahteva sodno varstvo svojih pravic in interesov. V primeru, ko zakon pooblašča upravni organ za odločanje po prostem preudarku, to pomeni, da mora biti namen tega pooblastila praviloma izrecno določen že v zakonu ali vsaj jasno razviden oziroma ugotovljiv iz zakonskega besedila in ne morda le iz obrazložitve zakonskega predloga v zakonodajnem postopku.
7. ZVO v 64. členu uveljavlja sanacijski program kot načrtovalski mehanizem za specifične primere, ki izhajajo iz določb 28. in 36. člena tega zakona. Pri tem 28. člen ZVO ureja status ogroženega okolja in poseben režim sanacije, ki ga zanj določi vlada s predpisom, ki določi zlasti obvezne nosilce, pogoje, ukrepe, merila in standarde za uresničitev posameznih sanacijskih programov in ukrepov, roke njihove priprave in izvedbe ter obveznost vzpostavitve novega ali nadomestitve prejšnjega stanja. Obveznost priprave in izvedbe sanacijskega programa po 36. členu ZVO pa nastane, ko za nadzorstvo na področju varstva okolja pristojni inšpektor ugotovi, da je za odpravo virov in posledic čezmerne obremenitve okolja potreben sanacijski program in Ministrstvu predlaga odreditev priprave in izvedbe sanacijskega programa. V primeru, ki ga navaja pobudnica, je tako pristojni inšpektor presodil, da je glede na obseg in vrsto čezmerne obremenitve okolja ter glede na tehnično, ekonomsko in izvedbeno zahtevnost sanacije okolja potrebna priprava sanacijskega programa in Ministrstvu predlagal, naj zavezancu odredi pripravo in izvedbo sanacijskega programa.
8. Po tretjem odstavku 66. člena ZVO je obvezna strokovna podlaga sanacijskega programa študija z vsebino poročila o vplivih na okolje iz 56. člena zakona, ki jo lahko izdela le pooblaščena oseba, kar zagotavlja predvsem objektivnost poročila. ZVO v 66. členu primeroma našteva tudi vsebino sanacijskega programa, ki obsega zlasti analizo obremenitev in obremenjenosti okolja, variantne tehnološke in druge rešitve, oceno dolgoročne upravičenosti izbranih rešitev z vidika vplivov na okolje, terminski plan izvajanja programa ter finančni načrt, vključno s prikazom stroškov odškodnin za razvrednotenje in nevarnost za okolje. Sanacijski program vsebuje tudi vzpostavitev novega in nadomestitev prejšnjega stanja okolja. Vrste sanacijskih programov, obseg in podrobnejšo vsebino in metodologijo za pripravo sanacijskega programa ter način sodelovanja javnosti predpiše minister po predhodnem mnenju ministrov, pristojnih za posamezno naravno dobrino.
9. Iz navedenega izhaja, da je sanacijski program strokovno gradivo z vnaprej določenim obsegom in vsebino, pripravljen po predpisani metodologiji in ob sodelovanju javnosti. Pred začetkom izvajanja sanacijskega programa mora nosilec ali zavezanec pridobiti k njemu soglasje. V že citirani odločbi št. U-I-69/92 je ustavno sodišče odločilo, da kadar hoče zakonodajalec upravnemu organu res prepustiti nekaj v odločanje po prostem preudarku, mu mora to tudi dejansko omogočiti z ustrezno formulacijo o namenu pooblastila za diskrecijsko odločanje, ki se ne sme sprevreči v dodaten zakonski pogoj. Izpolnjenost pogoja namreč stranka v pravnih sredstvih lahko dokazuje, s čimer, če ji dokaz uspe, lahko izsili izdajo ugodne odločbe. Dokazovanje izpolnjenosti ali neizpolnjenosti zakonskega pogoja je mnogo bolj jasno, natančno in kategorično oziroma takšno, da izključuje nasprotne možnosti, kot je to potrebno pri navajanju razlogov, ki naj dokažejo ali izkažejo, da upravni organ pri diskrecijskem odločanju ni ravnal samovoljno.
10. Ministrstvo v postopku izdaje soglasja k sanacijskemu programu presodi predvsem tehnične, finančne, terminske in druge elemente programa, njihovo izvedljivost in uspešnost v primerjavi z drugimi možnimi rešitvami ter skladnost načrtovanih rešitev z okoljevarstvenimi predpisi. Če je potrebna podrobnejša proučitev programa z vidika varovanja katere od naravnih dobrin ali z vidika zdravja ljudi ali varnosti pred nevarnostmi, lahko minister zahteva tudi mnenje pristojnih ministrstev. Izpolnjenost posameznega ali več elementov sanacijskega programa oziroma pogoje za izdajo soglasja tako lahko zavezanec s pravnim sredstvom dokazuje, saj so njihov obseg, vsebina, metodologija izdelave in način sodelovanja javnosti vnaprej določeni. Če zavezancu dokaz uspe, lahko izsili izdajo soglasja k sanacijskemu programu. Upravni organ o izdaji soglasja k sanacijskemu programu zato ne odloča po prostem preudarku, kot to očita pobudnica. Dokazovanje izpolnjenosti ali neizpolnjenosti pogojev za izdajo soglasja namreč v obravnavanem primeru izključuje nasprotne možnosti oziroma prosto presojo upravnega organa.
11. Ministrstvo z odločbo odredi izdelavo sanacijskega programa, s katero določi vrsto, obseg in roke priprave in izvedbe sanacije. Rok izvedbe sanacije, ki ga upravni organ določi z odločbo, izhaja iz do takrat zbranih podatkov oziroma odločitev, torej iz predpisa vlade oziroma podatkov pristojnega inšpektorja o zahtevnosti sanacije in nujnosti njene izvedbe. Sanacijski program, ki se pripravi na podlagi izdane odločbe upravnega organa, pa je strokovno gradivo, ki rok sanacije specificira v obliki terminskega plana izvedbe posameznih faz sanacije in s tem lahko predvidi rok izvedbe. Pred izdajo soglasja k sanacijskemu programu po drugem odstavku 64. člena ZVO se zato posebna pozornost nameni predvsem predvidenim terminskim opredelitvam za izvedbo posameznih faz sanacijskega programa in predvidenemu roku za dokončanje sanacije. Zakonodajalec pa je v tretjem odstavku 64. člena ZVO upravni organ pooblastil, da lahko v soglasju k sanacijskemu programu posamezne roke skrajša oziroma podaljša. Namen pooblastila za takšno diskrecijsko odločanje upravnega organa je iz izpodbijane določbe jasno razviden. Upravnemu organu namreč šele predloženo strokovno gradivo omogoča, da določi natančne roke za izvedbo sanacije. Če ugotovi, da so roki, ki jih je določil z odločbo, zaradi zahtevnosti prekratki ali pa zaradi nujnosti odprave obremenitve okolja predolgi, lahko roke v odločbi o soglasju k sanacijskemu programu podaljša ali skrajša. Mejo skrajšanja ali podaljšanja roka predstavlja strokovno ugotovljena zahtevnost sanacije oziroma nujnost njene izvedbe, kar vnaprej ne more biti natančneje opredeljeno, v javno korist pa je pravočasna in uspešna izvedba sanacije.
12. V primeru, da upravni organ v soglasju k investicijskemu programu roke za izvedbo sanacije skrajša ali podaljša, mora v obrazložitvi odločbe navesti razloge za svojo odločitev, iz katerih bo razvidno, da pri odločanju po prostem preudarku ni ravnal samovoljno, temveč v mejah in v skladu z namenom pooblastila, ki mu ga daje izpodbijana določba. Stranke morajo biti s temi razlogi nedvoumno seznanjene, da lahko sprožijo upravnosodno kontrolo zakonitosti take upravne odločbe. Izpodbijana določba ima tako v tem delu jasen namen in določene meje pooblastila, zato ni v neskladju z 2. členom in drugim odstavkom 120. člena ustave.
13. Med izvajanjem sanacijskega programa ima izvajalec možnost, da po četrtem odstavku 64. člena ZVO zaprosi za podaljšanje rokov sanacije. Ministrstvo lahko, če ima izvajalec za zakasnitev upravičene razloge, podaljša posamezne roke, določene v terminskem planu sanacijskega programa, vendar podaljšanje končnega roka sanacije ne sme biti daljše od še enkratnega prvotno določenega roka. Zakonodajalec je tudi v tem primeru upravni organ pooblastil za diskrecijsko odločanje z jasnim namenom. Izvajanje sanacijskega programa traja daljši čas, zato je zakonodajalec predvidel možnost, da med njegovim izvajanjem nastanejo okoliščine, ki jih v njem ni bilo mogoče vnaprej predvideti, predstavljajo pa oviro za pravočasno in uspešno izvedbo sanacije. Upravni organ je zato pooblastil, da lahko podaljša roke izvedbe, določene v terminskem planu sanacijskega programa, in končni rok sanacije. Pri tem mu je določil dve omejitvi, in sicer, da lahko roke podaljša le, če ima izvajalec za njihovo podaljšanje upravičene razloge, ter da podaljšanje roka ne sme trajati dlje kot še enkrat določeni prvotni rok sanacije.
14. Pri tem upravičeni razlogi za podaljšanje roka, ki jih očita pobudnica, predstavljajo pravno nedoločen pojem. Prosti preudarek je naravnan na ravnanje upravnega organa, nedoločen pojem v pravu pa je usmerjen na zakonsko opredeljevanje dejanskih okoliščin ali lastnosti nekega dejanskega stanja, kot je to v obravnavanem primeru. Zakonodajalec je iz različnih razlogov prisiljen pri normativnem urejanju nekega področja uporabiti nedoločen pojem. Pri tem stopnja nedoločenosti pojma ne sme biti previsoka, saj bi bila v nasprotnem primeru norma, v kateri se pojem uporablja, v nasprotju z načelom pravne države o določenosti pravnih norm. Nedoločeni pojmi so opredeljeni predvsem vrednostno.(2) Tako upravičenih razlogov, ki jih upravni organ upošteva kot razlog za morebitno podaljšanje rokov sanacije, s svojo voljo ne more povzročiti zavezanec sam ali na tak način sodelovati pri njihovi povzročitvi. Upravičeni razlogi nastanejo brez volje zavezanca in predstavljajo okoliščine, ki jih sanacijski program ni predvidel vnaprej, preprečujejo pa pravočasno izvedbo sanacije. Zato predstavljajo upravičene razloge za podaljšanje rokov. Pojem upravičenih razlogov, ki jih upravni organ upošteva pri odločanju, je tako dovolj določen, da ni v nasprotju z načelom pravne države po 2. členu ustave in legalitetnim načelom po drugem odstavku 120. člena ustave.
15. Odločba, s katero upravni organ na zahtevo stranke podaljša rok izvedbe sanacije, mora obrazložiti njegovo diskrecijsko odločitev tako, da je mogoče ugotoviti, ali je izdana v skladu z namenom pooblastila in v njegovih mejah in ne arbitrarno. Pri tem mora upravni organ navesti tudi okoliščine, ki jih je štel kot upravičen razlog in zaradi katerih se je odločil za podaljšanje roka. Taka odločba je lahko predmet upravnosodne kontrole.
16. Iz zgoraj navedenih razlogov je ustavno sodišče odločilo, da 64. člen ZVO ni v nasprotju z 2. členom in drugim odstavkom 120. člena ustave.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Fišer, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

1 Lovro Šturm, Omejitev oblasti – Ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, Ljubljana, 1999, str. 177 do 178.
2 Lovro Šturm, Omejitev oblasti – Ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, Ljubljana, 1999, str. 178 do 179.