Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Za gradom, d.o.o., Koper, ki jo zastopa Janja Luin, odvetnica v Kopru, na seji dne 10. oktobra 2001

1. 5. točka prvega odstavka 19.a člena uredbe o taksi za obremenjevanje zraka z emisijo ogljikovega dioksida (Uradni list RS, št. 68/96, 2/97, 5/97, 24/98, 65/98, 51/99 in 124/00) je v neskladju z ustavo.
2. Vlada je dolžna ugotovljeno neskladje odpraviti v roku treh mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave neskladnosti se določba iz 1. točke uporablja tako, da dovoljenje za takse neobremenjeno uporabo goriva pod pogoji iz 19.a člena lahko pridobijo tudi upravljalci kurilnih naprav v večstanovanjskih objektih, ki ne opravljajo lokalne gospodarske javne službe.
4. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti 6.b člena uredbe iz 1. točke se zavrže.
5. V tem postopku nosi vsak udeleženec svoje stroške postopka.

1. Pobudnica izpodbija 6.b in 19.a člen uredbe o taksi za obremenjevanje zraka z emisijo ogljikovega dioksida (v nadaljevanju: uredba), ki urejata merila za znižanje plačila takse. Pobudnica navaja, da je kot zavezanka za plačilo takse dala vlogo za pridobitev dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriva, ki je bila zavrnjena, ker ni izvajalka lokalne gospodarske javne službe. Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZVO) naj bi v tretjem odstavku 80. člena določal, da je osnova za plačilo takse vrsta in količina onesnaževanja. Uredba naj bi tako v 19.a členu določala dodatne pogoje za oprostitev plačila takse, ki se nanašajo na dejavnost zavezancev. S tem naj bi bili subjekti, ki opravljajo dejavnost kot lokalno gospodarsko javno službo, v privilegiranem položaju v primerjavi s pobudnico, ki je po 22. členu stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91-I in nasl. – v nadaljevanju: SZ) upravljalka naprave za centralno ogrevanje kot skupne naprave večstanovanjske hiše. Po 19.a členu uredbe naj bi bili onesnažavalci v privilegiranem položaju tudi zato, ker je delna oprostitev takse pogojena z letno obremenitvijo okolja z emisijo ogljikovega dioksida najmanj 10 ton, v 6.b členu pa z najmanj 100 tonami, čeprav za takšno razlikovanje med novimi in obstoječimi zavezanci ni zakonske podlage. Pobudnica navaja, da upravlja eno izmed večjih kotlovnic v Sloveniji, za katero porabi velike količine kurilnega olja ali mazuta. Iz dokumentacije o napravi (kotelske knjižice) naj bi izhajalo, da gre za srednje veliko kurilno napravo, ki jo lahko upravljajo samo ustrezno izobraženi delavci in za katero je treba zagotavljati letne inšpekcijske preglede ter izpolnevati vrsto zahtev glede spremljajočih naprav. Pobudnica naj bi kontinuirano ogrevala 95 stanovanjskih blokov, šolo in vrtec, zato se ne more prilagajati individualnim potrebam, skrbeti za toplotno izolacijo objektov ali spremembo vedenjskih vzorcev od 7 000 do 10 000 ljudi, ki jih oskrbuje s toploto. Njeno distribucijsko omrežje predstavljajo več kilometrov dolgi podzemni vodi za prenos vroče vode od posameznih toplotnih postaj, ki jih ima 45. Tudi ministrstvo naj bi v odločbi o zavrnitvi dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriva ugotavljalo, da pobudnica izpolnjuje pogoje za opravljanje javne službe (kontinuiranost, enakopravnost glede dostopnosti in nemerkantilnost) in obremenjuje okolje z letno emisijo ca. 4 770 ton ogljikovega dioksida, kar je petstokrat več od mejne vrednosti, ki jo sicer lahko doseže že majhna kotlovnica. Ker javne službe ne opravlja, naj bi ne bila oproščena takse. Pobudnica predlaga, naj ustavno sodišče nasprotni udeleženki naloži plačilo stroškov postopka.
2. Vlada v odgovoru navaja, da je pri določanju osnove za plačilo takse in meril za znižanje in oprostitev plačevanja takse treba upoštevati različne vrste škodljivih vplivov na okolje, načelo celovitosti po 6. členu ZVO in obstoječe pravice do emisij, ki izhajajo iz izdanih dovoljenj za uporabo naprav. Mejne vrednosti emisij ogljikovega dioksida naj bi ne urejal noben predpis neposredno, pač pa le posredno (na primer predpisi o kurilnih napravah in sežiganju odpadkov). S Kiotskim protokolom h Konvenciji o prekomernih vplivih onesnaževanja zraka naj bi se država obvezala, da količin izpuščenega ogljikovega dioksida, ki so evidentirane v letu 1986, ne bo presegla, v obdobju od let 2008 do 2012 pa bo zagotovila osemodstotno zmanjšanje letne emisije ogljikovega dioksida glede na leto 1986. V Nacionalnem programu varstva okolja naj bi bili v skladu z 48. členom ZVO določeni ukrepi za izpolnitev teh obveznosti, ki temeljijo na ekonomskih instrumentih. Z njimi naj bi se zagotavljala izenačenost mejnih stroškov, namenjenih zmanjševanju emisij ogljikovega dioksida na vseh ključnih sektorjih. Mejni strošek naj bi razvila ekonomska teorija ocenjevanja učinka ukrepov in sloni na presoji mejnih dogajanj. Na podlagi ocene mejnih stroškov naj bi se iskala meja med smotrnim in nesmotrnim taksiranjem. Zaradi različnih pogojev delovanja porabnikov goriv naj bi bila različna višina mejnih stroškov med posameznimi vrstami rabe goriv. Višina mejnih stroškov je merilo, ki je bilo uporabljeno pri določanju meril za znižanje plačevanja takse in je izraženo v odstotkih od letne količine izpuščenega ogljikovega dioksida. V 19.a in 19.b členu uredbe so v ta namen razvrščene naprave, v katerih zgoreva gorivo za isti namen, v skupine. Pri določanju meril za znižanje plačevanja takse naj bi bilo upoštevano tudi načelo celovitosti po 6. členu ZVO, tako da je obveznost države porazdeljena med uporabnike goriv po načelu mejnih stroškov. To naj bi zagotavljalo za enak ekonomski učinek največjo uspešnost okoljevarstvenega ukrepa, ki je v obravnavanem primeru plačilo takse. Za rabo goriv v manjših kurilnih napravah naj bi ne bilo predvidenega znižanja plačevanja takse, ker so mejni stroški majhni. Raba goriv naj bi se v teh primerih zmanjševala z uporabo alternativ (les, sončni kolektorji), učinkovito rabo goriv (učinkovitejša kurišča, izolacija objektov) ali s spremembo vedenjskih vzorcev. Uredba naj bi v 6.h členu urejala tudi popolno oprostitev takse, med drugim za osebe, ki izvajajo investicijske programe zmanjševanja emisij ogljikovega dioksida. V 19.a členu, ki je sprejet na podlagi četrtega odstavka 80. člena ZVO, naj bi ne bili predpisani dodatni pogoji za uveljavljanje znižanja takse glede na vrsto dejavnosti. Izvajalci lokalnih javnih služb naj bi praviloma upravljali srednje ali velike naprave, kar povzroča višje mejne stroške, kot jih imajo manjši upravljalci kurilnih naprav. Upravljajo tudi naprave distribucijskega omrežja, kar gospodarske javne službe bistveno razlikuje od upravljalca kurilne naprave za oskrbo toplote posameznega objekta ali več objektov. Javno službo po stališču vlade opredeljujejo trije kriteriji: kontinuiranost, enakopravnost glede dostopnosti in nemerkantilnost. Zahtevani kriteriji izvajanja javne službe naj bi dodatno oteževali izvedbo kateregakoli ukrepa, ki ga izvede izvajalec javne službe z namenom zmanjšati porabo goriva – z drugimi besedami: njegova elastičnost za prilagoditev zahtevi po zmanjšanju emisije ogljikovega dioksida naj bi bila manjša, kot je to v primeru upravljalca kurilne naprave za individualno ogrevanje objekta ali več bližnjih objektov. Ker opravljajo javno službo, naj bi bila njihova prilagodljivost manjša, mejni stroški še višji, zato nimajo privilegiranega položaja. Tudi med novimi onesnaževalci po 6.b členu uredbe in obstoječimi onesnaževalci po 19.a členu uredbe naj bi ne bilo neenakosti, saj gre za prilagoditev obstoječih onesnaževalcev v skladu s 27. členom ZVO. Življenjska doba naprav naj bi bila od šest do deset let. Po zamenjavi naprave naj bi zavezanci plačevali takso po strožjih kriterijih, urejenih v 6.b členu uredbe.

3. Po drugem odstavku 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je pravni interes za vložitev pobude podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno predlaga pobudnica, neposredno posega v njene pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pravni interes mora biti po ustaljeni praksi ustavnega sodišča neposreden in konkreten. Splošen in abstrakten pravni interes, ki bi ga lahko imel kdorkoli, ne zadošča. Pobudnica mora izkazati, da predpis neposredno posega v njene lastne pravice, pravne interese oziroma pravni položaj in da bi ugoditev njenemu predlogu privedla do spremembe njenega pravnega položaja. uredba v 6.a členu onesnaževalcem, ki so začeli obratovati po uveljavitvi uredbe, predpisuje strožji pogoj za pridobitev dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriva (letno obremenitev okolja z najmanj 100 tonami ogljikovega dioksida), kot ga mora izpolniti pobudnica po 19.a členu uredbe (letno obremenitev okolja z najmanj 10 tonami ogljikovega dioksida). Pobudnica je namreč obratovala pred uveljavitvijo uredbe in lahko uveljavlja znižanje takse pod ugodnejšimi pogoji po 19.a členu uredbe in ne po njenem 6.b členu. Ker se 6.b člen uredbe ne nanaša na olajšave pri plačevanju takse, ki jih lahko uveljavlja pobudnica, njen ekonomski ali drug dejanski interes za oceno ustavnosti in zakonitosti 6.b člena uredbe pa ne zadostuje za izpolnjevanje procesne predpostavke iz 24. člena ZUstS (tako ustavno sodišče že v sklepih št. U-I-423/99 z dne 4. 2. 1999, OdlUS VIII, 25 in št. U-I-165/99 z dne 25. 11. 1999, OdlUS VIII, 269), je ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo.
4. Pač pa je bila pobudnici kot zavezanki za plačilo takse po 7. členu uredbe, zavrnjena vloga za izdajo dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriva na podlagi 5. točke prvega odstavka 19.a členu uredbe, zato izkazuje pravni interes. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Po 19.a členu uredbe izda ministrstvo gospodarski družbi ali samostojnemu podjetniku posamezniku dovoljenje za s takso neobremenjeno uporabo goriva v obstoječi napravi, ki je obratovala na dan uveljavitve uredbe in katere poraba goriva je v referenčnem letu v obdobju od 1986 do vljučno 1998 povzročila letno obremenitev okolja zaradi emisije ogljikovega dioksida najmanj 10 ton, če gre po 5. točki tega odstavka za napravo, namenjeno izvajanju lokalne javne službe oskrbe naselij s toploto ali plinom. Za naprave, ki so začele obratovati v letu 1998, se referenčno leto namesto koledarskega leta šteje eno leto obratovanja.
6. Pobudnica očita, da izpodbijana določba ustvarja neenakost med zavezanci za plačilo takse v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena ustave, po katerem so pred zakonom vsi enaki, saj 80. člen ZVO takšnega razlikovanja ne predvideva.
7. Ustavno načelo enakosti pred zakonom pomeni predvsem zahtevo po nearbitrarni uporabi prava do pravnih subjektov in zavezuje normodajalca k zagotavljanju enakosti subjektov pri normiranju. Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da načela enakosti ni mogoče pojmovati kot splošno enakost vseh, pač pa kot enakopravno obravnavanje enakih dejanskih stanj. Kadar zakonodajalec del pravnega urejanja odkaže na podzakonski akt, mora biti v skladu z načelom legalitete (drugi odstavek 120. člena ustave) zakonsko pooblastilo izvršilni veji oblasti za izdajo predpisov po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno, da je njeno ravnanje v določenem obsegu za pravne subjekte predvidljivo. Uredba kot izvršilni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati do te mere, da z dopolnjevanjem ne zožuje z zakonom urejenih pravic in obveznosti.
8. ZVO v prvem odstavku 80. člena določa, da onesnaževalec plača takso za obremenjevanje voda, tal, zraka in za ustvarjanje odpadkov. Po tretjem odstavku 80. člena ZVO je osnova za plačilo takse vrsta in količina onesnaževanja. Po četrtem odstavku citirane določbe vlada predpiše višino takse, način njenega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za znižanje in oprostitev plačevanja. Pri čezmerni obremenitvi se višina takse stopnjuje, odvisno od količine in trajanja. ZVO ureja olajšave in spodbude tudi v 81. členu. Po prvem odstavku 81. člena o znižanju ali oprostitvi takse za obremenjevanje med izvajanjem investicijskih del odloči pristojno ministrstvo na zahtevo onesnaževalca, ki mora zahtevi priložiti sanacijski ali drug program zmanjševanja onesnaževanja. Znižanje ali oprostitev takse za obremenjevanje ne sme trajati dlje od povprečnega časa za izvedbo istovrstnih investicijskih del. Zoper odločbo o znižanju ali oprostitvi je dovoljena pritožba.
9. Vlada ima v četrtem odstavku 80. člena ZVO sicer pooblastilo, da med drugim predpiše tudi merila za znižanje in oprostitev plačevanja takse za obremenjevanje okolja. Vendar jo tudi takšno pooblastilo zavezuje k temu, da enaka dejanska stanja ureja enako, kot to zahteva drugi odstavek 14. člena ustave.
10. V 19.a členu uredba določa skupni kriterij za izdajo dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriv. Naprava, ki jo uporablja taksni zavezanec, po tem kriteriju povzroča letno obremenitev okolja z emisijo ogljikovega dioksida najmanj 10 ton. Velikost onesnaževanja, ki ga povzroča naprava, je torej skupno merilo za pridobitev dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriva. Hkrati je s tem določena velikost naprave oziroma taksnega zavezanca ter s tem mejni strošek kot merilo, ki ga navaja vlada. Po navedbah vlade naj bi bili mejni stroški upravljalcev kurilnih naprav, ki izvajajo gospodarsko javno službo, večji zato, ker praviloma upravljajo srednje ali velike kurilne naprave in imajo distribucijsko omrežje. Njihova elastičnost za prilagoditev zahtevi po zmanjšanju emisije ogljikovega dioksida naj bi bila zaradi narave gospodarske javne službe (ki jo predstavljajo kontinuiranost, enakopravnost glede dostopnosti in nemerkantilnost) manjša, kot je to v primeru upravljalca kurilne naprave za individualno ogrevanje objekta ali več bližnjih objektov. Iz navedb pobudnice in priložene dokumentacije v nasprotju z navedbami vlade izhaja, da pobudnica upravlja srednje veliko kurilno napravo in s toploto ne oskrbuje le posameznega objekta ali več bližnjih objektov. Pobudnica ogreva večje stanovanjsko naselje in je v času od leta 1998 do leta 2000 povzročila obremenitev okolja z emisijo ogljikovega dioksida 2 383 ton oziroma skoraj 800 ton letno, kar osemdesetkrat presega skupni kriterij za izdajo dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriva. Upravlja kotlovnico z ustrezno infrastrukturo, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje gospodarske javne službe, kot to ugotavlja upravni organ v obrazložitvi odločbe, s katero ji je zavrnil izdajo dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriva. To pomeni, da v obravnavanem primeru ni mogoče slediti kriteriju mejnih stroškov, kot jih utemeljuje vlada. Pobudnica upravlja večjo kurilno napravo, ki občutno presega skupni kriterij za izdajo dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriva. Upravlja tudi ustrezno infrastrukturo za opravljanje gospodarske javne službe in storitve nudi večjemu stanovanjskemu naselju. Ker dejavnosti ne izvaja kot gospodarsko javno službo, obravnavanega dovoljenja po peti alinei 19.a člena uredbe ne more pridobiti. To dovoljenje bi pridobila v primeru, da bi zanj zaprosila kot izvajalec gospodarske javne službe, čeprav bi upravljala bistveno manjšo kurilno napravo, ki zgolj dosega skupni kriterij za izdajo dovoljenja za takse neobremenjeno uporabo goriva. Taksna zavezanca, ki opravljata po vsebini enako dejavnost, sta zato obravnavana različno, vendar ne po kriteriju mejnih stroškov, kot jih utemeljuje vlada, temveč glede na njun status. Tudi iz narave takse za onesnaževanje zraka z ogljikovim dioksidom ne izhaja razumen razlog, ki bi utemeljeval takšno razlikovanje upravljalcev kurilnih naprav. Izpodbijana določba je zato v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave.
11. Ker izpodbijana določba enaka dejanska stanja ureja različno glede na to, kdo je nosilec dejavnosti, za katero se sicer plačuje taksa, za takšno razlikovanje pa ni iz narave takse izhajajočega razumnega razloga, je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave.
12. Če po 48. členu ZUstS ustavno sodišče oceni, da je zakon, drug predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, protiustaven ali nezakonit zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo. zakonodajalec oziroma organ, ki je izdal protiustaven oziroma nezakonit predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, mora ugotovljeno protiustavnost oziroma nezakonitost odpraviti v roku, ki ga določi ustavno sodišče. Protiustavnost izpodbijane določbe 5. točke 19.a člena uredbe bi sicer ustavno sodišče lahko odpravilo z njeno delno razveljavitvijo, kar bi pomenilo, da bi 5. točka veljala za vse naprave za izvajanje oskrbe naselij s toploto ali plinom. Vendar bi ustavno sodišče na ta način smelo poseči v izpodbijano ureditev le, če bi se ugotovljena protiustavnost lahko odpravila samo na en način, to je tako, da bi bile vse takšne naprave upravičene do dovoljenja za s takso neobremenjeno uporabo goriva. Ugotovljeno protiustavno neenakost med onesnaževalci je namreč mogoče odpraviti tudi drugače, tako, da bi se plačevala taksa za vse naprave. Ustavno sodišče se je odločilo za izrek, ki najmanj posega v pristojnosti vlade. Razlog, da se je odločilo za ugotovitev, ne pa morda za sicer možno delno razveljavitev, ni v tem, da bi bila podelitev privilegija skupini, v katero spada pobudnica, protiustavna, temveč v zadržanosti Ustavnega sodišča pri izvajanju njegovih pristojnosti. Ustavno sodišče je skladno z določbo drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve ugotovitvene odločbe. Do dne, ko bo Vlada v skladu z 2. točko izreka uveljavila svojo normodajno izbiro, se ugotovljena protiustavnost izloči iz pravnega reda na način, ki je najbližji pobudničinemu interesu.
13. Ustavno sodišče je o priglašenih stroških postopka odločilo v skladu s prvim odstavkom 34. člena ZUstS. Za drugačno odločitev bi morali obstajati posebni razlogi, ki pa jih pobudnica ne navaja.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 34. člena, drugega odstavka 40. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.