Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo županje Občine Domžale, ki jo zastopajo Bojan Makovec, Andrej Doles, Katarina Doles Toš in Matjaž Markelj, odvetniki v Domžalah, na seji dne 10. oktobra 2001

1. Izvrševanje 14. člena navodila o oblikah in izvajanju notranjega finančnega nadzora v občinah (Uradni list RS, št. 9/01) se do končne odločitve ustavnega sodišča zadrži.
2. Predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje 13. člena navodila o oblikah in izvajanju notranjega finančnega nadzora v občinah, se zavrne.
3. Do končne odločitve so občine z več kot 20 000 prebivalci dolžne zagotoviti notranje revidiranje na enega od načinov, določenih v 13. členu navodila o oblikah in izvajanju notranjega finančnega nadzora v občinah.

1. Predlagateljica izpodbija določbi 13. in 14. člena navodila o oblikah in izvajanju notranjega finančnega nadzora v občinah (v nadaljevanju: navodilo). Meni, da izpodbijano navodilo prenaša izvajanje finančnega nadzora, določenega v zakonu o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZJF), iz državne pristojnosti na lokalne skupnosti. Z navodilom kot podzakonskim aktom naj bi ne bilo mogoče prenesti državnih pristojnosti na občine. Poudarja, da občine v skladu z 21. členom zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) samostojno opravljajo lokalne zadeve javnega pomena, ki so lahko določene s splošnim aktom občine ali z zakonom. Zato naj bi bili izpodbijani določbi v nasprotju s 121. in 140. členom ustave. Izpodbijani določbi naj bi pomenili tudi kršitev 50. člena ZLS, na podlagi katerega določi sistemizacijo delovnih mest v občinski upravi župan, in kršitev določbe 56. člena, po kateri je država dolžna zagotoviti občini dodatna sredstva za financiranje prenesenih nalog. Meni, da 100. člena ZJF, ki vsebuje pooblastilo za izdajo navodila glede ustreznih oblik finančnega nadzora v občinah, ne pooblašča ministra za finance za izdajo navodila, na podlagi katerega morajo občine izvajati notranji finančni nadzor, ki na podlagi ZJF spada v državno pristojnost. Predlagateljica predlaga, naj ustavno sodišče zadrži izvrševanje izpodbijanih določb navodila, ker morajo občine z več kot 20 000 prebivalci, med katere sodi tudi predlagateljica, na podlagi prehodne določbe 22. člena navodila uskladiti sistemizacijo delovnih mest v šestih mesecih od uveljavitve navodila. V tem roku naj bi občine uskladile z določbami navodila tudi vse svoje splošne akte, kar pomeni porabo občinskih sredstev. V primeru odprave izpodbijanih določb navodila bi vzpostavitev prejšnjega stanja prav tako obremenila občinska sredstva. Predlagateljica meni, da je za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb navodila izpolnjen pogoj iz 39. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), to je nastanek težko popravljivih škodljivih posledic.
2. Po določbi 39. člena ZUstS sme ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tudi tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega ali nezakonitega predpisa, in med škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijana določba sploh ne bi izvrševala.
3. Člen 13 navodila določa, da občine z več kot 15.000 in manj kot 20.000 prebivalci niso dolžne ustanoviti notranje revizijske službe, morajo pa zagotoviti notranje revidiranje na enega od treh predvidenih načinov in sicer tako, da imajo na teh delih stalno zaposleno najmanj eno osebo, da uporabljajo storitve za izvajanje finančnega nadzora zaposlene osebe iz druge občine ali da najamejo zunanjega izvajalca. Člen 14 navodila določa, da občine z več kot 20.000 prebivalci izvajajo notranje revidiranje s pomočjo vzpostavljene notranje revizijske službe, v kateri mora biti stalno zaposlena najmanj ena oseba.
4. Na podlagi izpodbijanega 14. člena navodila morajo občine z več kot 20.000 prebivalci, med katere spada tudi Občina Domžale, vzpostaviti notranje revizijsko službo z najmanj eno stalno zaposleno osebo. Te občine nimajo možnosti, da bi izbrale katerega od drugih možnih načinov zagotavljanja notranjega revidiranja, ki jih navodilo predvideva v 13. členu za občine, ki imajo manj prebivalcev. Vzpostavitev notranje revizijske službe in zaposlitev osebe, ki naj bi opravljala notranje revidiranje v občini, pomeni povečanje izdatkov občine, ki meni, da bi lahko zagotovila notranje revidiranje na drug način, ki bi bil zanj ugodnejši. V primeru, ko bi ustavno sodišče ugotovilo zatrjevano protiustavnost ali nezakonitost izpodbijane določbe navodila, bi občina, ki je že vzpostavila notranjo revizijsko službo in stalno zaposlila eno ali več oseb, težko prešla na kakšen drug način zagotavljanja notranjega revidiranja (npr. z zunanjim izvajalcem), če bi menila, da je drug način zanjo primernejši. Prehod na drug način bi poleg potrebne spremembe aktov (akta o sistemizaciji, pravilnika o delovanju službe za notranjo revizijo) pomenil ukinitev delovnega mesta in vprašanje nadaljnje zaposlitve osebe v notranji revizijski službi. Ker bi bile posledice, ki bi lahko nastale zaradi izvršitve določbe 14. člena navodila, težko popravljive, je ustavno sodišče zadržalo njeno izvrševanje. Ni pa ugodilo predlogu za začasno zadržanje določb 13. člena navodila. Zadržanje navedene določbe bi pomenilo, da do končne odločitve ustavnega sodišča ne bi bilo nobenega od predpisanih načinov zagotovitve notranjega revidiranja v občinah, kar bi lahko imelo težko popravljive škodljive posledice.
5. Zadržanje izvrševanja določbe 14. člena navodila ne sme povzročiti, da občine z več kot 20 000 prebivalci sploh ne bi imele notranjega revidiranja do končne odločitve ustavnega sodišča. Zato je ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločitve zadržane določbe. Določilo je, da so občine iz 14. člena navodila dolžne zagotoviti notranje revidiranje na enega od načinov, predvidenih v 13. členu navodila.
6. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.