Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž. na sej dne 4. oktobra 2001

Ustavna pritožba A. A. zoper sklep Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 98/99 z dne 5. 10. 1999 v zvezi s sklepom Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 604/97 z dne 14. 1. 1999 in sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. II Pd 3012/94 z dne 17. 1. 1997 se zavrne.

1. Pritožnica navaja, da ji je delovno razmerje prenehalo na podlagi nedokončnega sklepa. Ugovor pri delodajalcu je vložila pravočasno, ta pa o njem ni odločil. Prvostopno sodišče je (sodba in sklep št. II Pd 3012/94 z dne 17. 1. 1997) njenemu zahtevku ugodilo. Štelo je, da sklep o prenehanju delovnega razmerja ni postal dokončen in s tem tudi ne izvršljiv. Pritožbeno sodišče je (sklep št. Pdp 604/97 z dne 14. 1. 1999) ugodilo pritožbi delodajalca in tožbo zavrglo. Štelo je, da je bila tožba vložena prepozno, ker da tožnica ni upoštevala razumnega roka za uveljavljanje sodnega varstva. Vrhovno sodišče je z izpodbijanim sklepom revizijo delavke sicer zavrnilo kot neutemeljeno, pri čemer pa je navedlo druge (drugačne) razloge za zavrženje tožbe. Izvršitev nedokončnega sklepa naj bi pomenila dejansko in pravno situacijo, kot če bi bil ugovor pritožnice zavrnjen, zato bi morala vložiti zahtevo za uveljavljanje pravic, s katero bi izpodbijala izvršitveno dejanje in zahtevala ustavitev realizacije nedokončnega sklepa. Ker pritožnica tega ni storila, ni izpolnila procesnih predpostavk za sodno varstvo, zamudila pa naj bi tudi rok iz prvega odstavka 83. člena zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89 in nasl. – ZTPDR) za sodno varstvo zoper nedokončni sklep: izjemno pravico do sodnega varstva na podlagi 105. člena zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 in nasl. – ZDR), bi lahko uveljavljala le do trenutka izvršitve nedokončnega sklepa. Pritožnica meni, da zavrženje tožbe (iz razlogov, ki jih navajata tako pravnomočni kot revizijski sklep) posega v njeno pravico do pritožbe in pravico do sodnega varstva iz 25. in 23. člena ustave.
2. Senat ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-341/99 z dne 11. 10. 2000 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. Vrhovno sodišče na ustavno pritožbo ni odgovorilo, tožena stranka v delovnem sporu pa je predlagala zavrnitev ustavne pritožbe, ker meni, da je bila odločitev Vrhovnega sodišča pravilna in pritožnici ni kršila človekovih pravic.

3. Pritožnica nasprotuje pravnemu stališču Vrhovnega sodišča o postopku varstva pravic v primeru t.i. “molka organa“ pri delodajalcu. Zatrjuje torej nepravilno uporabo materialnega prava. Kršitev zakona, če pri tem ne gre obenem tudi za kršitev katere od ustavnih pravic, ustavno sodišče ne presoja. V skladu s 50. členom zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) ustavno sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le glede vprašanja, ali so bile z njo kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine. Preizkusi torej le, ali je izpodbijana odločitev sprejeta na podlagi take interpretacije zakona, ki posega v človekove pravice. Predmet presoje ni pravilna uporaba zakona, za presojo ustavnega sodišča je relevantno le vprašanje, ali je sporno stališče (interpretacija zakona) skladno z ustavo.
4. Sporna interpretacija zakona se nanaša na vprašanje, ali so izpolnjene procesne predpostavke za sodno varstvo. Očitno napačna oziroma z ustavo neskladna interpretacija bi posegla v pravico do sodnega varstva iz 23. člena ustave: pravico do dostopnosti do sodišča in do (meritorne) odločitve. Pravica do sodnega varstva kot pravica do meritorne odločitve v ustavnoskladnem postopku ni neomejena. Zakon lahko določi procesne predpostavke, to je okoliščine, ki morajo (oziroma ne smejo) biti izpolnjene, da sodišče v sporu meritorno odloči. Ker gre za oviro za meritorno odločanje sodišča, pomenijo procesne predpostavke omejitev ustavne pravice do sodnega varstva.
5. V obravnavani zadevi gre za dve procesni predpostavki: rok za vložitev tožbe in izčrpanje predhodnega varstva (postopka). Ni sicer predmet presoje določitev teh okoliščin kot procesnih predpostavk, temveč vprašanje, če ni sodišče s preozko ali napačno razlago procesnih omejitev nedopustno odvzelo pritožnici pravice do sodnega varstva.
6. Dejanske okoliščine, na katere se nanaša sporno stališče, so naslednje. Delodajalec sprejme sklep o pravici delavke (konkretno sklep o prenehanju delovnega razmerja, ker delo delavke ni več potrebno). Delavka zoper sklep pravočasno vloži ugovor. Delodajalec o ugovoru ne odloči, sklep pa dejansko izvrši. Delavka po daljšem času vloži tožbo zaradi prenehanja delovnega razmerja.
7. Zakonska podlaga za odločitev, ali so za vložitev tožbe izpolnjene procesne predpostavke, so naslednje določbe:
7.1. Določbe ZTPDR

(1) Delavec ima pravico pristojnim organom v organizaciji oziroma delodajalcu vložiti zahteve za uveljavljanje njegovih pravic iz delovnega razmerja ter pravico do ugovora zoper sklepe, ki jih ti organi sprejemajo o njegovih pravicah, obveznostih in odgovornostih.
(2) Ugovor iz prvega odstavka tega člena vloži delavec pri organu, ki ga določa splošni akt oziroma kolektivna pogodba, in to v 15 dneh od dneva, ko mu je bila vročena odločba, s katero je bila kršena njegova pravica, oziroma od dneva, ko je zvedel za kršitev pravice.
(3) Ugovor iz prvega odstavka tega člena zadrži izvršitev odločbe do izdaje dokončne odločbe v organizaciji oziroma pri delodajalcu, razen v primerih, ki jih določa zakon.

Pristojni organ v organizaciji oziroma delodajalec mora odločiti o zahtevi oziroma ugovoru delavca v 30 dneh od dneva, ko je bila vložena zahteva oziroma ugovor.

(1) Če delavec ni zadovoljen z dokončno odločitvijo pristojnega organa v organizaciji ali če ta organ ne odloči v 30 dneh od vložitve zahteve oziroma ugovora, ima delavec v nadaljnjih 15 dneh pravico zahtevati varstvo svojih pravic pri pristojnem sodišču.
(2) Delavec ne more zahtevati varstva pravic pri pristojnem sodišču, če se za to varstvo ni prej obrnil na pristojni organ v organizaciji, razen ko gre za pravico do denarne terjatve.
7.2. Določbe ZDR

Delavec ima pravico do sodnega varstva tudi po preteku 15-dnevnega roka iz prvega odstavka 83. člena zveznega zakona, če pristojni organ v organizaciji oziroma delodajalec v predpisanem roku ne odloči o zahtevi ali ugovoru delavca.

(1) Ugovor delavca zoper sklep o njegovih pravicah, obveznostih in odgovornostih zadrži izvršitev sklepa do sprejema dokončne odločitve.
(2) Ne glede na prejšnji odstavek ugovor ne zadrži izvršitve sklepa:
– s katerim se določa plača,
– s katerim je delavec začasno odstranjen z delovnega mesta in prerazporejen na drugo delovno mesto ali z dela iz organizacije oziroma pri delodajalcu,
– o začasni razporeditvi delavca na drugo delovno mesto, če gre za nujne primere,
– s katerim se delavcu nalaga delo preko polnega delovnega časa, razen v primeru iz 53. člena tega zakona,
– o nujni začasni prerazporeditvi delovnega časa,
– s katerim se delavcu odredi čakanje na delo.
8. Iz stališča Vrhovnega sodišča izhaja naslednja razlaga zakonskih določb ob navedenem dejanskem stanju:
– če delodajalec ne odloči o pravočasnem ugovoru delavca zoper sklep o njegovih pravicah, sklep pa dejansko izvrši, nastanejo enake dejanske in pravne posledice, kot da bi bil ugovor zavrnjen (fikcija negativne odločitve). Izvršitev nedokončnega sklepa nadomešča pisni dokončni sklep, zato bi moral delavec zahtevati sodno varstvo (vložiti tožbo) po prvem odstavku 83. člena ZTPDR v prekluzivnem roku 15 dni in ne pride več v poštev uporaba 105. člena ZDR;
– zoper ravnanje delodajalca (izvršitev nedokončnega sklepa) lahko delavec samostojno (posebej) uveljavlja sodno varstvo, vendar samo, če je prej zahteval varstvo pravic pri delodajalcu (drugi odstavek 83. člena ZTPDR).
9. Taka razlaga je mogoča in, v okviru zakonske ureditve dvostopenjskega odločanja o pravicah delavcev pri delodajalcu, tudi logično in prepričljivo utemeljena. Čeprav se zdi, da določba 105. člena ZDR daje delavcu neomejen rok za sodno varstvo oziroma ne predpisuje nobenega (zlasti pa ne prekluzivnega) roka, pa namen te določbe očitno ni bil tak. Po obrazložitvi predloga zakona (Poročevalec Skupščine SRS, št. 7/90) je bil namen take ureditve “zakonsko opredeliti institut ‘molk organa’ zaradi zaščite delavca pri uveljavljanju njegovih pravic“. Določba naj bi delavcu dajala “pravico zahtevati varstvo svojih pravic pred pristojnim sodiščem... do odločitve v organizaciji ali pri delodajalcu, najkasneje pa v 15 dneh po odločitvi...“. Namen določbe je torej očitno bil omogočiti delavcu uveljavljati sodno varstvo kadarkoli do dokončne odločitve o njegovi pravici pri delodajalcu, če delodajalec dokončno odloči, pa v prekluzivnem roku.
10. Zoper razlago Vrhovnega sodišča je možnih več pomislekov, na primer glede kopičenja postopkov, če gre le za različne zahtevke iz istega spornega razmerja, pri čemer delavec v delovnih sporih praviloma ni dolžan postavljati zahtevkov (dolžan pa je dovolj določno opredeliti sporno razmerje oziroma predmet spora), ali glede obveznosti odločanja s pisnimi sklepi (102.a člen ZDR). Toda za odločitev ustavnega sodišča je pomembno le, ali taka razlaga krši pritožničino pravico do sodnega varstva. Za to odločitev pa je bistveno, da razlaga Vrhovnega sodišča ostaja v mejah omejitev, ki jih za sodno varstvo s predpisovanjem procesnih predpostavk določa zakon.
11. Posegi v pravice delavcev so lahko različni in storjeni na različne načine. Iz zakona jasno in nedvomno izhaja, da mora biti delavec aktiven pri varovanju svojih pravic, tako glede upoštevanja rokov kot glede izčrpanja predpisanega predsodnega varstva. To velja tako v primeru, ko gre za ugovor zoper pisne sklepe delodajalca, kot v primeru posegov v pravice z dejanji (ravnanji). Tudi določbe 105. člena ZDR ni mogoče razlagati tako, da ima delavec povsem neomejen rok oziroma neomejeno možnost izbire, ali bo in kdaj bo uveljavljal svoje pravice. Jasnost in gotovost v medsebojnih pravnih razmerjih (tudi delovnih razmerjih) je v interesu obeh strank takega razmerja in tudi v interesu zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva1.
12. Pritožnica je bila določena kot trajno presežna delavka. Prvostopni sklep o prenehanju delovnega razmerja je bil izdan z datumom 1. 10. 1991 in vročen 14. 10. 1991. Zoper sklep se je pravočasno pritožila 28. 10. 1991, vendar o njeni pritožbi ni bilo nikoli odločeno. Sklep o prenehanju tako ni postal dokončen, očitno pa ga je delodajalec s 1. 5. 1992 izvršil (po poteku 6-mesečnega odpovednega roka, ki bi po 36.e členu ZDR sicer lahko pričel teči šele z dnem dokončnosti sklepa). Tožbo na sodišče je pritožnica vložila šele 29. 3. 19942: najprej le z zahtevkom za izplačilo neizplačane plače od 1. 10. 1991 dalje (z upoštevanjem zneskov, izplačanih v času odpovednega roka). Šele precej kasneje (v letu 1995) je tožbo izrecno razširila na ugotovitev, da ji delovno razmerje ni prenehalo, z reintegracijskim zahtevkom, in modificirala denarne zahtevke.
13. Pritožnica skoraj dve leti ni reagirala na (nezakonito) ravnanje delodajalca. Glede na jasno določbo drugega odstavka 83. člena ZTPDR v zvezi z drugim odstavkom 80. člena ZTPDR to pomeni, da sodnega varstva zoper to kršitev svojih pravic ne more več zahtevati. Ne zaradi izpodbijanega stališča Vrhovnega sodišča, temveč iz razlogov, ki so izključno na njeni strani. V tem delu se pritožnica tudi ne more uspešno sklicevati na 105. člen ZDR, saj bi ta določba prišla v poštev šele, če delodajalec na njeno zahtevo zoper izvršitev nedokončnega sklepa ne bi odločil. Pravica do sodnega varstva iz 23. člena ustave ne daje pravice do točno določene oblike sodnega varstva. Pritožnici (bi) je bilo sodno varstvo zoper nezakonito prenehanje delovnega razmerja, seveda ob pravočasni postavitvi ustreznega zahtevka in izpolnitvi drugih procesnih predpostavk, zagotovljeno tudi skladno z izpodbijanim stališčem. Več od tega pa 23. člen ustave ne zagotavlja.
14. Pritožnica zatrjuje kršitev pravice do pritožbe, ki pa jo veže na neobravnavanje ugovora pri delodajalcu. Tudi v tem delu je ustavna pritožba neutemeljena. Člen 25 ustave zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Navedeni člen torej ureja razmerje med posameznikom in državnimi organi ter drugimi nosilci javnih pooblastil pri izvrševanju teh pooblastil. Za tak primer odločanja bi na področju delovnih razmerij lahko šlo, če bi imelo delovno razmerje javnopravno naravo. Delovna razmerja delavcev v gospodarskih družbah pa so zasebnopravna razmerja.
15. Neutemeljene so tudi navedbe pritožnice, da je šele iz sklepa Vrhovnega sodišča zvedela, da bi morala pri delodajalcu vložiti ugovor zoper ravnanje delodajalca. Izčrpanje predhodnega varstva pravic pri delodajalcu je kot procesna predpostavka za sodno varstvo določena v zakonu: tako kadar gre za ugovore zoper pisne sklepe, kot tudi v primerih, ko delavec uveljavlja varstvo pravic, kršenih z (ne)ravnanjem delodajalca. Ustavno sodišče pa je že sprejelo stališče, da v primerih, ko gre za pravilno uporabo prava, ni v nasprotju s 23. členom ustave možnost, da Vrhovno sodišče v sporu odloči dokončno in meritorno (npr. Sklep št. Up-115/95 z dne 24. 4. 1996, OdlUS V, 80).

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Čebulj, Janko in Ribičič. Sodnik Ribičič je dal odklonilno ločeno mnenje.

1 V tretjem odstavku 8. člena Konvencija MOD št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca (Uradni list SFRJ, MP, št. 4/84) posebej določa, da se “šteje, da delavec ne bo uveljavljal svoje pravice do pritožbe zoper prenehanje delovnega razmerja, če je ni uveljavljal v določenem roku po prenehanju delovnega razmerja“. Angleški tekst, sicer pravi: “a worker may be deemed to have waived his right to appeal..“. Waived se razume in prevaja kot odreči se, odpovedati se (pravicam).
Konvencija ni uporabna neposredno. “Če uporaba te konvencije ni zagotovljena s kolektivnimi pogodbami, arbitražnimi odločbami ali sodbami sodišč ali na kakšen drug način, ki je v skladu z državno prakso, se zagotovi z zakoni ali predpisi“ (1. člen).
2 Pred uveljavitvijo zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 – ZDSS, 13. 5. 1994), ki pa ga je na podlagi prvega odstavka 68. člena treba uporabiti tudi v tej zadevi.