Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo TV Sat Butara Franc, s.p., Trbovlje, ter Jožeta Vidmarja, Alojza Trampuža, Marjana Petelina, Rudolfa Prašnikarja in Mihe Majdiča, vseh iz Trbovelj, ki jih zastopa Danijel Starman, odvetnik v Kopru, na seji dne 19. decembra 2001

1. Odlok o predmetu in pogojih za izvajanje koncesionirane gospodarske javne službe: kabelsko razdelilni sistem za sprejem in distribucijo radijskih in televizijskih signalov v Občini Trbovlje (Uradni vestnik Zasavja, št. 15/96) se razveljavi.
2. V odloku o gospodarskih javnih službah v Občini Trbovlje (Uradni vestnik Zasavja, št. 16/95, 19/97 in 4/99) se osma alinea točke B 4. člena razveljavi.

1. Pobudnik Butara Franc je dne 28. 10. 1998 vložil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku navedenega odloka o predmetu in pogojih za izvajanje koncesionirane gospodarske javne službe: kabelsko razdelilni sistem za sprejem in distribucijo radijskih in televizijskih signalov v Občini Trbovlje (v nadaljevanju: izpodbijani odlok). Ta naj bi bil v neskladju s 74. členom ustave (podjetništvo) oziroma s svobodno gospodarsko pobudo, hkrati pa tudi z določbami 17. člena zakona o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: ZVK) in 16. člena zakona o telekomunikacijah (Uradni list RS, št. 35/97 – ZTel), veljavnimi v času vložitve pobude. Navaja, da je ZTel v svojem 16. členu uvrstil storitve kabelskih komunikacijskih ali distribucijskih sistemov med tržne komunikacijske storitve, po določbi 17. člena ZVK pa državni organi in organi lokalne skupnosti ne smejo omejevati prostega nastopanja na trgu. Občina Trbovlje je z izpodbijanim odlokom nasprotno razglasila kabelski komunikacijski in distribucijski sistem za gospodarsko javno službo in s tem po oceni pobudnika posegla tudi v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena ustave.
2. Pobudnik navaja, da izpodbijani odlok v smislu 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) neposredno posega v njegove pravice in pravni položaj, ker je Občina Trbovlje na tej podlagi izdala odločbo št. 02100-8/96 z dne 19. 2. 1997, s katero je konkurenčni družbi podelila koncesijo za izvajanje javne službe. Župan je dne 27. 11. 1997 po sklepu komisije za spremljanje izgradnje in upravljanja kabelsko razdelilnega sistema v Občini Trbovlje pobudniku prepovedal širjenje kabelsko razdelilnega sistema, ker naj bi bilo to v izključni pristojnosti koncesionarja. Pobudnik predlaga, naj ustavno sodišče na podlagi 21. člena ZUstS prične postopek za presojo skladnosti izpodbijanega podzakonskega predpisa s 74. členom ustave ter 16. členom ZTel in 17. členom ZVK.
3. Pobuda je bila na podlagi prvega in četrtega odstavka 26. člena ZUstS poslana v odgovor nasprotnemu udeležencu. Ta v odgovoru z dne 3. 11. 1999 navaja, da je Občinski svet občine Trbovlje dne 11. 9. 1995 sprejel odlok o gospodarskih javnih službah v Občini Trbovlje (Uradni vestnik Zasavja, št. 16/95 in nasl. – v nadaljevanju: odlok 1), s katerim je določil obvezne in izbirne gospodarske javne službe. Med izbirnimi je bila tudi služba “kabelsko razdelilni sistem za sprejem in distribucijo radijskih in televizijskih signalov”. Opozarja, da je področje izbirnih gospodarskih javnih služb bilo in je še v občinskih odlokih zelo heterogeno urejeno. Tako naj bi navedeno gospodarsko javno službo imelo v svojih odlokih še kar nekaj drugih občin (pri tem opozarja na razpis za tovrstno koncesijo, objavljen v Uradnem listu RS, št. 14/99). Navaja, da občine lahko ocenijo, katere dejavnosti splošnega pomena bi bilo treba opredeliti kot izbirno javno službo. Pri določanju navedene dejavnosti kot izbirne gospodarske javne službe v odloku 1 se je upošteval javni interes občine in pravico občanov, da so pravočasno in celovito obveščeni o delu občinskih organov, organov krajevnih skupnosti in o zadevah, ki so za njih pomembne. Zato je bila sprejeta odločitev, da se ta dejavnost opredeli kot izbirna gospodarska javna služba, ki mora biti kot javna dobrina enako dostopna vsem občanom. Občinski svet je pri tem upošteval tudi, da so takrat v občini delovali štirje, med seboj ločeni, nelegalni in brez gradbenih dovoljenj zgrajeni CATV sistemi.
4. V nadaljevanju pojasnjuje, da je občinski svet na podlagi odloka 1 na seji dne 23. 9. 1996 sprejel izpodbijani odlok. Po izpodbijanem odloku je dejavnost koncesionirane javne službe izgradnja in upravljanje s kabelsko-razdelilnim sistemom za sprejem in distribucijo radijskih in televizijskih signalov na področju celotne občine, s čimer bi kvalitetno in prek legalno izgrajenega enovitega sistema zagotovili informiranost vsem občanom. V 6. členu izpodbijani odlok predpisuje tehnične pogoje, ki jih mora izpolnjevati bodoči sistem. Izpodbijani odlok določa, da je treba za vzdrževanje novega sistema zaposliti delavce iz občine, kar je v praksi pomenilo zaposlitev tedanjih vzdrževalcev posameznih sistemov, konkretno tudi pobudnika. To določbo je povzela koncesijska pogodba, koncesionar pa naj bi takšne pogodbe kasneje sklenil. Uresničevanje javnega interesa do informiranja in informiranosti občanov je občina zagotovila v 13. členu izpodbijanega odloka, saj si je pridržala pravico do posebnega informacijskega internega kanala. Tudi to obvezo je koncesionar že začel izpolnjevati. V programski shemi je namreč zagotovil poseben informacijski kanal INFO – KKS Trbovlje, prek katerega je mogoče občanom posredovati informacije o sistemu in o zadevah, ki so pomembne za njihovo delo in življenje. Župan je imenoval komisijo, ki spremlja in nadzira izgradnjo ter upravljanje z novim enovitim sistemom in mu po potrebi predlaga sprejem potrebnih ukrepov. Ima tudi pristojnost dajanja soglasja na vse spremembe cen, ki jih predlaga koncesionar. Vse navedeno naj bi kazalo na poseben interes občine na tem področju.
5. Na podlagi izpodbijanega odloka je Občina Trbovlje v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 66/96 objavila javni razpis za podelitev koncesije, imenovana pa je bila tudi strokovna komisija za pregled prispelih ponudb in pripravo predloga najugodnejšega ponudnika. Na razpis se je prijavilo pet ponudnikov med njimi tudi sedanji pobudnik. Potem ko je komisija pridobila tudi mnenje neodvisnega strokovnjaka, je izbrala najboljšega ponudnika. Njeno poročilo je nasprotni udeleženec obravnaval na seji dne 10. 2. 1997, ga potrdil in predlaganega ponudnika izbral za koncesionarja. Hkrati je naložil tajniku občine, naj izda odločbo o izbiri koncesionarja in s tem zagotovi enako pravno varstvo za vse udeležence javnega razpisa. Tajnik občine je dne 19. 2. 1997 izdal odločbo št. 02100-8/96, ki je bila s povratnico vročena vsem prijavljenim na razpis. Na odločbo se ni nihče pritožil. Nasprotni udeleženec zato sklepa, da so tudi vsi prijavljeni na razpis, vključno s pobudnikom, ocenili, da jim niso bili kršeni pravni in drugi interesi ter da je bil postopek izbire korektno izpeljan. Župan občine je tako z izbranim koncesionarjem sklenil koncesijsko pogodbo dne 14. 4. 1997, pri čemer naj bi koncesionar v izgradnjo sistema, ki je v času odgovora nasprotnega udeleženca zajemal nekaj več kot polovico občine, že vložil precejšnja sredstva. Nasprotni udeleženec meni, da je pri izbiri koncesionarja ravnal kot dober gospodar. Glede pobudnika, ki je sicer izkazal interes za izgradnjo novega sistema, je ocenil, da ta glede na svojo usposobljenost in druge reference tega ne bi bil zmožen uresničiti. Pri tem navaja, da po njegovi vednosti še nima dovoljenja za opravljanje telekomunikacijskih storitev po ZTel in pravilniku o pogojih za izdajo dovoljenja za opravljanje tržnih telekomunikacijskih storitev.
6. Dne 13. 12. 1999 je pobudnik poslal dopolnitev pobude, s katero so se pobudi pridružili tudi preostali zgoraj navedeni pobudniki.

7. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
8. Za priznanje pravnega interesa v tem postopku zadošča, da je pobudnik Franc Butara pred sklenitvijo koncesijske pogodbe na podlagi izpodbijanega odloka dejavnost, na katero se navedeni predpis nanaša, opravljal in bi jo še naprej želel opravljati kot tržno dejavnost. Ker je s tem izpolnjena procesna predpostavka iz 24. člena ZUstS za odločanje ustavnega sodišča, se do vprašanja obstoja pravnega interesa ostalih pobudnikov, ki so se pobudi kasneje pridružili, ustavnemu sodišču ni bilo treba opredeliti.
9. Izpodbijani odlok temelji na odloku 1. To je razvidno tudi iz samega izpodbijanega odloka, saj se med pravnimi podlagami, na podlagi katerih je bil sprejet, poleg 32. člena zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – v nadaljevanju: ZGJS) in enaindvajsete alinee 23. člena ter 71. člena statuta Občine Trbovlje (Uradni vestnik Zasavja, št. 8/95) navaja tudi osma alinea točke B 4. člena in 3. točka prvega odstavka 7. člena odloka 1. Da izpodbijani odlok bistveno temelji na odloku 1, izhaja tudi iz 1. člena izpodbijanega odloka, ki le ponavlja ureditev, kot je ta določena z odlokom 1. Določba 1. člena odloka 1 se namreč glasi: “V Občini Trbovlje se na podlagi 3. točke prvega odstavka 7. člena odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Trbovlje, izbirna lokalna javna služba: Kabelsko-razdelilni sistem za sprejem in distribucijo radijskih in televizijskih signalov v Občini Trbovlje (v nadaljevanju: KRS) opravlja izključno kot koncesionirana javna služba.”
10. 1. člen odloka 1 določa dejavnosti, ki se kot gospodarske javne službe opravljajo v Občini Trbovlje, in način njihovega opravljanja. Javne službe v Občini Trbovlje so tiste dejavnosti, ki so z zakonom določene kot obvezne lokalne gospodarske javne službe in dejavnosti, ki jih kot lokalne javne službe določa ta odlok (izbirne lokalne javne službe). S 4. členom odloka 1 je določeno, katere dejavnosti se na območju Občine Trbovlje opravljajo kot javne službe, pri čemer točka B 4. člena določa izbirne lokalne javne službe. Njegova osma alinea kot takšno dejavnost določa kabelsko razdelilni sistem za sprejem in distribucijo radijskih in televizijskih signalov. Določba 7. člena odloka 1 se nanaša na način opravljanja javnih služb v Občini Trbovlje oziroma določa, kdo opravlja javne službe iz 4. člena tega odloka, v 3. točki tega člena pa so naštete dejavnosti, ki jih opravljajo koncesionarji, med njimi je tudi dejavnost kabelsko razdelilnega sistema za sprejem in distribucijo radijskih in televizijskih signalov. Glede na navedeno je bila predmetna dejavnost kot koncesionirana gospodarska javna služba določena že z odlokom 1, izpodbijani odlok pa jo je podrobneje uredil.
11. Za dejavnost kabelsko razdelilnega sistema za sprejem in distribucijo radijskih in televizijskih signalov na območju Občine Trbovlje je tako že odlok 1 določil, da gre za koncesionirano gospodarsko javno službo in s tem onemogočil tržno opravljanje te dejavnosti. Ta predpis bi torej lahko posegel v svobodno gospodarsko pobudo in v nasprotju z zakonom omejil konkurenco (74. člen ustave).
12. Zato je ustavno sodišče po koneksiteti na podlagi 30. člena ZUstS sklenilo opraviti tudi ustavnosodno presojo osme alinee točke B 4. člena odloka 1. Štelo je, da se je nasprotni udeleženec v smislu prvega in četrtega odstavka 26. člena ZUstS tudi v tem delu glede na vsebinske navedbe v pobudi že imel možnost izjaviti.
13. Sistem javnih služb na področju gospodarskih dejavnosti je uredil ZGJS. Gospodarske javne službe so dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo materialne dobrine kot proizvodi ali storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu. Ta javni interes se po zakonu kaže v tem, da gre za zadovoljevanje javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu, ter da je pri zagotavljanju teh dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Vzpostavitev pravne ureditve, ki temelji na ustavni določbi, da se gospodarske dejavnosti ne smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo, predstavlja dopustno omejitev svobodne gospodarske pobude (74. člen ustave). Po določbi 2. člena ZGJS se gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture. ZGJS v 3. členu razlikuje med republiškimi in lokalnimi gospodarskimi javnimi službami glede na subjekt, ki je dolžan zagotavljati javno službo, ter med obveznimi in izbirnimi javnimi službami glede na obveznost zagotavljanja te službe. Nadalje določa, da se obvezne gospodarske javne službe določijo z zakonom, kar pomeni, da sta to vrsto javnih služb vlada oziroma lokalna skupnost dolžni zagotavljati na podlagi samega zakona. Dejavnosti, ki z zakonom niso opredeljene kot obvezne gospodarske javne službe, se lahko določijo kot izbirne. Iz navedenega izhaja, da lahko vlada oziroma lokalna skupnost sami odločata, ali se bodo poleg dejavnosti, ki so obvezne javne službe, kot javna služba opravljale še kakšne druge dejavnosti, če so seveda izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 1. člena ZGJS (tako tudi odločba ustavnega sodišča, št. U-I-49/95 z dne 4. 3. 1999, Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 45).
14. Za nedovoljeno omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu s predpisi je po 17. členu ZVK, ki je veljal ob vložitvi pobude, šlo le v primerih omejevanja, ki je bilo v nasprotju z ustavo in zakonom. Za to pa v primeru ustavno dopustnega posega na podlagi ZGJS ne gre. ZTel iz leta 1997 ob sprejemu in uveljavitvi odloka 1 leta 1995 nasprotnega udeleženca še ni mogel zavezovati. Glede na navedbe nasprotnega udeleženca glede motivov in razlogov, utemeljenih v javnem interesu, ki so ga vodili pri določitvi dejavnosti kabelsko razdelilnega sistema za sprejem in distribucijo radijskih in televizijskih signalov kot izbirne lokalne gospodarske javne službe z odlokom 1, in upoštevaje tudi trditveno podlago pobude, pri čemer je bila ta vložena šele v drugi polovici leta 1998, ustavno sodišče ni našlo razlogov, zaradi katerih bi bil odlok 1 ustavno ali zakonsko sporen v času njegovega sprejema in uveljavitve. Isto velja tudi za izpodbijani odlok iz leta 1996. To, da bi morala biti pobudniku “dana beseda pri obravnavi predloga izpodbijanega odloka na seji občinskega sveta”, ni nikjer predpisano, zato je njegov očitek, da je bil postopek sprejemanja izpodbijanega odloka zaradi tega sporen, očitno neutemeljen. Prav tako predlog bodočega ZTel nasprotnega udeleženca ni vezal, najsi je zanj vedel ali ne. Glede na navedeno bi bila javna obravnava o vprašanju postopka sprejema izpodbijanega predpisa povsem nepotrebna in bi le dodatno zavlekla postopek, v katerem so pobudniki imeli možnost ustrezno pisno utemeljiti svoje argumente, kar so prek številnih vlog pooblaščencev tudi storili.
15. Drugačen je položaj po uveljavitvi ZTel. Te storitve kabelskih komunikacij oziroma distribucijskih sistemov v prvem odstavku 16. člena (II/B poglavje – Tržne telekomunikacijske storitve) uvršča med telekomunikacijske storitve, ki se kot tržne opravljajo na podlagi dovoljenj, ki jih je po tem členu izdajala Uprava Republike Slovenije za telekomunikacije, upoštevaje s strani ministra, pristojnega za zveze, predpisane pogoje, ki jih je moral izpolnjevati izvajalec telekomunikacijskih storitev. Tudi veljavni zakon o telekomunikacijah (Uradni list RS, št. 30/01 – v nadaljevanju: ZTel-1), ki je sicer vnesel še večjo liberalizacijo na področje telekomunikacij, v relevantnih delih (II. poglavje – Telekomunikacijsko omrežje in telekomunikacijske storitve in tudi XIX. poglavje – Prehodne določbe) ne dopušča razlage, da bi se telekomunikacijska storitev kabelskih komunikacij oziroma distribucijskih sistemov, na katero se vsebinsko nanašata tako odlok 1 kot tudi izpodbijani odlok, lahko opravljala kot gospodarska javna služba. Glede na navedeno določba osme alinee točke B 4. člena odloka 1 in posledično tudi izpodbijani odlok, ki podrobneje določa način opravljanja te dejavnosti kot gospodarske javne službe, ni več v skladu z zakonom in s tem z ustavno zagotovljeno svobodno gospodarsko pobudo (74. členom ustave). Ker že iz navedenega sledi sedanja neustavnost in nezakonitost takšne ureditve, se ustavnemu sodišču ni bilo treba posebej opredeliti do vprašanja, kaj takšna ureditev pomeni z vidika konkurenčnega prava.
16. Po določbi 45. člena ZUstS ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise odpravi ali razveljavi. Ustavno sodišče se je v danem primeru odločilo za razveljavitev. Pri tem je upoštevalo, da pobudniki sami odprave niso predlagali (predlagali so le ugotovitev neustavnosti in nezakonitosti), kot tudi dejstvo, da sta bila odlok 1 v spornem delu ter izpodbijani odlok v času svoje uveljavitve v skladu z ustavo in zakoni. Učinke ustavnosodne odločbe o razveljavitvi podzakonskega predpisa določa tretji odstavek 45. člena ZUstS.
17. Ustavno sodišče pobudnikom še pojasnjuje, da je po 21. členu ZUstS pristojno odločati o skladnosti predpisov (tudi lokalnih skupnosti) z ustavo in zakoni. Ustavno sodišče pa ni pristojno, da bi v postopku presoje predpisa posegalo v konkretna pravna razmerja, ki naj bi jih pobudniki imeli z Občino Trbovlje ali z njenim kocesionarjem. Ustavno sodišče namreč lahko posega v konkretna pravna razmerja le v postopkih z ustavno pritožbo, ki se lahko vloži v primerih in pod pogoji, določenimi v 50. do 52. členu ZUstS.

18. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 30. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.