Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A., Ž. Ž., ki jo zastopa pooblaščenec B. B. iz Z., na seji dne 10. januarja 2002

1. Sodba vrhovnega sodišča št. I Up 131/98 z dne 11. 4. 2001 in sodba upravnega sodišča št. U 1403/96 z dne 24. 9. 1998 se razveljavita. Odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/3a-XVII-332.076 z dne 14. 8. 1996 in odločba Sekretariata za notranje zadeve občine Celje št. 20100/817/92-7 z dne 5. 5. 1994 se odpravita.
2. Zadeva se vrne Upravni enoti Celje v novo odločanje.

1. Pritožnica izpodbija v izreku tega sklepa navedeni sodbi upravnega in vrhovnega sodišča, s katerima je bilo odločeno, da se njen prednik pok. C. C. C. ni štel za jugoslovanskega državljana. Meni, da so bile z uporabo tretjega odstavka 63. člena zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in nasl. – v nadaljevanju: ZDen) kršene ustavne pravice, ki zagotavljajo enakost pred zakonom (14. člen ustave). Na podlagi navedene določbe ZDen naj bi se njen pokojni prednik a priori štel za nelojalnega do Jugoslavije. Možnost, da po 40 letih domnevno nelojalnost lahko izpodbija, naj bi bila le teoretična, saj morebitnih prič ni več, zgubili pa so se tudi drugi dokazi. Poudarja, da je bila retroaktivna veljava zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o državljanstvu FLRJ (Uradni list FLRJ, št. 105/48) v nasprotju s takratno ustavno ureditvijo. Pritožnica meni, da bi se njen prednik moral šteti za jugoslovanskega državljana in s tem za denacionalizacijskega upravičenca. Predlaga, naj ustavno sodišče ustavno pritožbo sprejme, odpravi izpodbijani sodbi in pokojnemu C. C. C. prizna jugoslovansko državljanstvo ali zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo obravnavanje.

2. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-299/01 z dne 11. 12. 2001 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu z določbo 56. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je bila ustavna pritožba vročena vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo.
3. Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo ne presoja, ali je odločitev sodišča sama po sebi pravilna, temveč preizkusi le, ali so bile z njo kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je tako presojalo, ali je bila pritožnici z izpodbijanima sodbama glede na stališča, ki jih je sprejelo z odločbo št. U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997 (Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS VI, 43), kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave, ki je poseben izraz načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave.
4. Na podlagi prvega odstavka 9. člena ZDen je upravičenec do denacionalizacije tisti, ki je imel ob podržavljenju status jugoslovanskega državljana. Za ugotavljanje jugoslovanskega državljanstva v času odvzema premoženja se uporabljajo takrat veljavni predpisi o državljanstvu. Pritožnica izpodbija uporabo drugega odstavka 35. člena zakona o državljanstvu FLRJ (Uradni list DFJ, št. 64/45 in Uradni list FLRJ, št. 54/46 in 105/48 – v nadaljevanju: ZDrž45), ki je bil sprejet z novelo tega zakona in je začel veljati 4. 12. 1948. Določil je, da se za državljane FLRJ ne štejejo osebe nemške narodnosti, ki živijo v tujini in ki so se med vojno ali pred vojno s svojim nelojalnim ravnanjem proti narodnim in državnim koristim narodov FLRJ pregrešile zoper svoje državljanske dolžnosti. Predpisal je torej izjemo od pravila iz prvega odstavka 35. člena, po katerem veljajo za državljane FLRJ vse osebe, ki so bile na dan 28. 8. 1945 po veljavnih predpisih državljani FLRJ. Določba 35. člena ZDrž45 se je uporabljala retroaktivno, kar je pomenilo, da določene osebe nemške narodnosti, pri katerih sta bila izpolnjena še druga dva pogoja, to sta odsotnost in nelojalno ravnanje, niso pridobile državljanstva FLRJ.
5. Ustavno sodišče je vprašanje, ali je retroaktivna uporaba drugega odstavka 35. člena ZDrž45 pri današnjem ugotavljanju jugoslovanskega državljanstva ustavno dopustna, že presojalo. Z odločbo št. U-I-23/93 je ugotovilo, da retroaktivna uporaba določbe drugega odstavka 35. člena ZDrž45 ni nasprotovala splošnim pravnim načelom, ki so jih tedaj priznavali civilizirani narodi, ki so bili v drugi svetovni vojni žrtve nacionalsocialističnega totalitarnega režima. Zato je odločilo, da je uporaba takšne določbe z vidika pravne kontinuitete pri ugotavljanju državljanstva ustavno dopustna (41. do 45. točka obrazložitve odločbe št. U-I-23/93). Glede na to odločitev ustavnega sodišča so pritožničine splošne navedbe, da se v postopku ugotavljanja državljanstva ne bi smel uporabljati drugi odstavek 35. člena ZDrž45, neutemeljene. Uporaba navedene določbe v postopku ugotavljanja državljanstva zato ne more pomeniti kršitve kakšne ustavne pravice.
6. Do kršitve ustavne pravice pa lahko pride z nepravilno uporabo določbe drugega odstavka 35. člena ZDrž45 v konkretnih postopkih ugotavljanja jugoslovanskega državljanstva. Tako nepravilno uporabo te določbe v tistem delu, ki se nanaša na nelojalno ravnanje, je ustavno sodišče ugotovilo z odločbo št. U-I-23/93. Ugotovilo je, da se je določba tretjega odstavka 63. člena ZDen v tistem delu, v katerem določa, da v postopku ugotavljanja državljanstva ni mogoče ugotavljati obstoja nelojalnega ravnanja zoper interese narodov in države FLRJ, v sodni praksi razlagala protiustavno in v nasprotju s splošnimi interpretacijskimi pravili. Stališče sodne prakse, da je treba določbo tretjega odstavka 63. člena ZDen razlagati kot pravno fikcijo nelojalnosti, zoper katero ni mogoč nasproten dokaz, je ustavno sodišče ocenilo kot kršitev načela enakosti iz prvega odstavka 14. člena ustave in kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. Po presoji ustavnega sodišča določba drugega odstavka 35. člena ZDrž45 vsebuje domnevo nelojalnosti, ki je bila glede na takratna zgodovinska dejstva upravičena, vendar je ni dopustno razlagati tako, da prizadeta oseba ne bi imela pravice izpodbijati te domneve in dokazovati nasprotno. Ker je bila pri ustavnosodni presoji ugotovljena le napačna (protiustavna) razlaga, ustavno sodišče določbe tretjega odstavka 63. člena ZDen v izpodbijanem delu ni razveljavilo. Pred izdajo navedene odločbe ustavnega sodišča so pristojni upravni organi v postopkih ugotavljali, ali je oseba, katere državljanstvo se je ugotavljalo, nemške narodnosti in ali je zapustila ozemlje takratne Jugoslavije pred uveljavitvijo drugega odstavka 35. člena ZDrž45, to je pred 4. 12. 1948. Nelojalno ravnanje med ali pred vojno kot tretji pogoj se glede na že opisano stališče sodne prakse ni ugotavljalo oziroma strankam ni bilo omogočeno, da bi izpodbijale domnevo nelojalnosti.
7. Takšen primer nepravilne uporabe tretjega odstavka 63. člena ZDen je podan tudi v obravnavani zadevi. Odločbi upravnih organov prve in druge stopnje sta bili namreč izdani v času pred sprejetjem odločbe ustavnega sodišča št. U-I-23/93. Upravni organ prve stopnje je ugotovil, da se pokojni C. C. C. ni štel za jugoslovanskega državljana. Ministrstvo za notranje zadeve kot drugostopni organ je pritožničino pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnilo. Potrdilo je stališče prvostopnega organa, da ob upoštevanju določbe tretjega odstavka 63. člena ZDen ni bilo mogoče ugotavljati nelojalnega ravnanja C. C. C.
8. Glede na navedeno pritožnica v upravnem postopku ni imela možnosti izpodbijati domneve nelojalnosti in v ta namen predlagati dokazov. Upravni organ je ugotavljal le dejansko stanje, ki je ustrezalo takratni nepravilni uporabi drugega odstavka 35. člena ZDrž45. Ugotavljal je le dejstva, na podlagi katerih je lahko sklepal na nemško narodnost njenega prednika in njegovo odsotnost iz države v času odvzema premoženja. Tudi če bi pritožnica predlagala dokaze, s katerimi bi izpodbijala domnevo nelojalnosti, upravni organ glede na navedeno stališče sodne prakse teh dokazov ne bi izvedel in presojal.
9. Upravno sodišče, ki je o pritožničini tožbi odločalo že v času veljavnosti odločbe ustavnega sodišča št. U-I-23/93, je prezrlo, da pritožnica v upravnem postopku zaradi napačne razlage tretjega odstavka 63. člena ZDen ni imela možnosti izpodbijati domneve nelojalnosti. Upravno sodišče je uporabo tretjega odstavka 63. člena ZDen v delu, ki se nanaša na ugotavljanje nelojalnosti, presodilo kot pravilno in zakonito. Ni upoštevalo, da pritožnica v upravnem postopku glede na napačno razlago tretjega odstavka 63. člena ZDen ni imela možnosti, da bi z navedbami in dokazi, s katerimi bi izpodbijala domnevno nelojalnost svojega prednika, uspela. Upravno sodišče v izpodbijani sodbi ugotavlja, da stranka tudi v pritožbi ni navajala dejstev in okoliščin, s katerimi bi izpodbijala domnevo nelojalnosti in zato tožena stranka (Ministrstvo za notranje zadeve) “glede tega ni bila dolžna ugotavljati zakoniti domnevi nasprotnega dejanskega stanja in stranko posebej opozoriti, da ga lahko dokazuje.” Iz navedenega je razvidno, da je ugotovitev sodišča prve stopnje v očitnem nasprotju z odločbama upravnega organa prve in druge stopnje, iz katerih je nedvoumno razvidno, da nelojalnega ravnanja v upravnem postopku ni bilo mogoče izpodbijati. Vrhovno sodišče je pritožbo zoper navedeno sodbo upravnega sodišča zavrnilo. Na navedbe v pritožbi, da se pok. C. C. C. ni pregrešil z nelojalnim vedenjem zoper interese narodov in države FLRJ (da ni bil član nacionalsocialistične stranke in da je bil član Kulturbunda v času, ko je bila ta zveza kulturna in ne politična organizacija), je vrhovno sodišče odgovorilo le s tem, da se breme dokazovanja v primeru domneve nelojalnosti prevali na tistega, ki zatrjuje, da določeno dejstvo ne obstaja, in da je pritožnica imela možnost dokazovanja, da nelojalnost njenega pravnega prednika ni obstajala. Vrhovno sodišče ni upoštevalo, da strankam zaradi napačne uporabe tretjega odstavka 63. člena ZDen do stališča ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-23/93 ni bilo omogočeno izpodbijanje domneve nelojalnosti. Utemeljitev, da je pritožnica to možnost imela, je torej v nasprotju s takratno uporabo te določbe v sodni praksi.
10. Člen 22 ustave vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic v postopku pred sodišči, drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. V upravnem postopku je ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave uveljavljena zlasti z določbo 8. člena zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZUP), ki med temeljna načela upravnega postopka uvršča načelo zaslišanja strank. To načelo zahteva, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za zakonito in pravilno odločbo. Enako je določal tudi prejšnji zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86, p.b. – ZUP86), ki je veljal v času odločanja upravnih organov in obeh sodišč. Če stranki ni dana možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, gre za kršitev načela zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. ZUP zahteva, da je vsaki stranki dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (četrti odstavek 146. člena). Glede dokazovanja dejstev, katerih obstoj zakon domneva, ZUP določa, da jih ni treba dokazovati, mora pa biti dovoljeno dokazovati, da ne obstajajo, če ni z zakonom drugače določeno (tretji odstavek 165. člena ZUP). Ker pritožnici v upravnem postopku zaradi napačne uporabe tretjega odstavka 63. člena ZDen ni bilo dovoljeno dokazovati, da dejstva, katerih obstoj zakon domneva (nelojalnost), ne obstajajo, upravno in vrhovno sodišče pa pri odločanju o pritožničini tožbi in pritožbi tega nista upoštevali in kršitve nista odpravili, je bila pritožnici kršena pravica iz 22. člena ustave. Ustavno sodišče je razveljavilo sodbi upravnega in vrhovnega sodišča ter odpravilo odločbi upravnih organov prve in druge stopnje. Zadevo je vrnilo v novo odločanje pristojnemu organu prve stopnje.
11. V ponovljenem postopku bo moral upravni organ upoštevati, da določba tretjega odstavka 63. člena ZDen vsebuje domnevo nelojalnosti, ki je izpodbojna. Breme dokazovanja se drugače kakor pri dokazovanju drugih dejstev v upravnem postopku prevali od tistega, ki zatrjuje obstoj določenega dejstva, na tistega, ki zatrjuje, da dejstvo ne obstaja – v tem primeru torej na stranko. V ponovljenem postopku bo pritožnica imela možnost dokazovati, da nelojalnost njenega prednika ni obstajala. Pristojni organ bo moral na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj in na podlagi uspeha celotnega postopka odločiti o tem, ali je pritožnica dokazala, da nelojalnost v primeru njenega prednika ni obstajala (10. člen ZUP). Pri tem se pritožnica ne bo mogla opirati le na morebitno odsotnost podatkov o nelojalnem ravnanju, temveč bo lahko uspešna le, če bo ponudila navedbe in dokaze o ravnanju, ki izpričuje lojalnost, ali pa bo dokazala obstoj (drugih) okoliščin, ki prepričljivo nasprotujejo domnevi nelojalnosti (tako v odločbi št. Up-278/97 z dne 9. 10. 1997; OdlUS VI, 189). Šele na tej podlagi bo upravni organ lahko odločil, ali se je pritožničin prednik štel za jugoslovanskega državljana. Pristojni upravni organ mora izdati nov upravni akt v tridesetih dneh od dneva vročitve te odločbe. Ta rok se lahko podaljša le v primeru, če pritožnica izkaže, da potrebuje za pridobitev dokazov daljši rok.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.