Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Soške elektrarne Nova Gorica, d.o.o., Nova Gorica, na seji dne 24. januarja 2002

Člen 7 odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (Uradno glasilo, št. 10/97 in Uradne objave časopisa Oko, št. 19/99 in 24/00) se v delu, ki se nanaša na površine vodnih zbiralnikov za proizvodnjo elektroenergije, razveljavi.

1. Pobudnica navaja, da ima na območju Mestne občine Nova Gorica malo hidroelektrarno Gradišče in hidroelektrarno Solkan, ki se delno nahaja na navedenem območju. Določba 7. člena odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju: odlok) opredeljuje kot zazidana stavbna zemljišča, za katera se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, tudi površine vodnih zbiralnikov za proizvodnjo elektroenergije (akumulacijsko jezero) kot površine v zunanji ureditvi zgradb, ki so programsko in funkcionalno povezane z dejavnostjo v stavbah in niso prometnega značaja oziroma so namenjene poslovni dejavnosti. Po navedbah pobudnice je 7. člen odloka v navedenem delu v neskladju s 50. členom zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ), ki določa, da se do ureditve s posebnim zakonom zemljišča, na katerih je zgrajen vodnogospodarski objekt, štejejo kot vodna zemljišča. Iz strokovnega navodila o tem, kateri objekti se štejejo za vodnogospodarske objekte v splošni in posebni rabi ter kateri vodotoki se štejejo za umetne vodotoke in druge zbiralnike vode (Uradni list SRS, št. 27/84 – v nadaljevanju: strokovno navodilo) izhaja, da so umetni vodotoki tudi odvodni in dovodni kanali energetskih in drugih objektov, umetni zbiralniki pa zajezbe, torej akumulacijska jezera. Ustavno sodišče naj bi z odločbo št. U-I-308/97 z dne 25. 10. 1999 (Uradni list RS, št. 98/99 in OdlUS VIII, 232) že razveljavilo občinski odlok, ker so zemljišča, na katerih je akumulacijsko jezero, vodna zemljišča, ki so v splošni rabi. Izpodbijana določba odloka naj bi bila v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena ustave, po kateri morajo biti podzakonski akti in drugi predpisi v skladu z ustavo in zakoni. Pobudnica tudi navaja, da na podlagi drugega odstavka 5. člena energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 – v nadaljevanju: EZ) opravlja dejavnost na trgu in ne kot gospodarsko javno službo. Država, ki je bila njen večinski lastnik, naj bi večino teh svojih poslovnih deležev že prodala, zato v njenem primeru ne more priti do prelivanja občinskih prihodkov v državni proračun. V korist lastnikov družbe naj bi bila pobudnica dolžna zavrniti nezakonita bremena lokalne skupnosti, ki izpada prihodkov ne bi smela nadomeščati na nezakonit način. Pravni naravi koncesijske dajatve in nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča naj bi bili različni, saj sta obe dajatvi urejeni v različnih zakonih. Predpisovanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča z namenom, da se z njim nadomesti izpad prejemkov od koncesijske dajatve, naj bi pomenilo, da si lokalna skupnost prisvaja pristojnost urejanja oziroma dodeljevanja koncesij.
2. Mestna občina Nova Gorica v odgovoru navaja, da bo ostala brez pomembnega vira financiranja, če bo ustavno sodišče izpodbijane določbe odloka odpravilo ali razveljavilo. Pobudnica naj bi v takšnem primeru javno dobrino uporabljena brez nadomestila in na njen račun, zato bi v tem primeru šlo za prikrito prelivanje sredstev iz njenega v državni proračun. Izpodbijane določbe odloka po navedbah Mestne občine niso v nasprotju z ustavo, ker je 50. člen ZSZ prehodnega značaja, ZSZ pa tudi ni razveljavil VI. poglavja zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84), ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Hkrati naj bi ne bilo urejeno podeljevanje koncesij za izkoriščanje reke Soče. Po 57. členu ZSZ se komunalni prispevek odmerja po prejšnjih predpisih še 18 mesecev po uveljavitvi zakona in zakonodajalec bi moral nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča urediti enako, če bi menil, da obstaja pravna praznina, na katero se sklicuje pobudnica. Pobudnica naj bi želela začasno obdobje izkoristiti zase, na škodo lokalne skupnosti in brezplačno koristiti vodna zemljišča, ki so dobrina splošnega pomena in pod posebnim varstvom, kar je v neskladju z ustavo in veljavno zakonodajo. Lokalne skupnosti naj bi bile dolžne skrbeti za dobrine splošnega pomena na njihovem območju in zagotavljati učinkovito gospodarjenje z njimi. To, da vlada še ni uredila koncesije za reko Sočo kot naravno dobrino, ne bi smelo biti v škodo lokalne skupnosti, ki mora tudi v prehodnem obdobju skrbeti za naravne dobrine, infrastrukturo in še posebej varstvo okolja na svojem območju. Mestna občina dodaja, da se želja po brezplačni uporabi naravnih dobrin ne more šteti kot izkazan pravni interes za vloženo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti, in predlaga, naj se pobuda zavrne kot neutemeljena ali zavrne kot preuranjena.
3. Župan mestne občine je ustavnemu sodišču posredoval pojasnilo, da bi lokalna skupnost z razveljavitvijo izpodbijanih določb izgubila vir sredstev, ki ga ne more nadomestiti z deležem od koncesijske dajatve, ker še ni sprejet predpis, po katerem bo mogoče podeliti koncesijo oziroma koncesija še ni podeljena. Sprejem predpisa je v izključni pristojnosti države, elektrogospodarstvo pa je v državni lasti. Država naj bi ne imela interesa za podelitev koncesije. Mestna občina naj bi zato ostala brez prihodka in prepuščena volji Državnega zbora oziroma vlade. Meni, da to ustvarja nevzdržno in nepravično stanje, zato predlaga, naj ustavno sodišče določi rok za sprejem ustrezne pravne ureditve.

4. S sklepom št. U-I-20/00 z dne 20. 4. 2000 je ustavno sodišče sprejelo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane določbe odloka.
5. Po 7. členu odloka se v osnovo za odmero nadomestila za zazidano stavbno zemljišče štejejo tudi tiste površine v zunanji ureditvi stavb, ki so programsko vezane z dejavnostjo v stavbah in niso prometnega značaja. Pri izmeri teh površin se po deseti alinei citirane določbe za površine vodnih zbiralnikov za proizvodnjo elektroenergije uporablja faktor 1.0. Pobudnica očita, da je izpodbijana določba v tem delu v neskladju s 50. členom ZSZ in s strokovnim navodilom, saj se na njeni podlagi plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za vodna zemljišča, ki so v splošni rabi.
6. Po prvem odstavku 50. člena ZSZ so zemljišča, na katerih so zgrajeni vodnogospodarski in melioracijski objekti, začasno, do ureditve s posebnim zakonom, opredeljena kot vodna zemljišča. Vodnogospodarske objekte in naprave opredeljuje 55. člen zakona o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in nasl. – v nadaljevanju: ZV). To so objekti in naprave, s katerimi se ureja vodni režim ali se neposredno vpliva nanj, ne glede na gospodarsko ali drugo namembnost, zaradi katere so zgrajeni. Po namembnosti so v splošni ali v posebni rabi. Za vodnogospodarske objekte se štejejo tudi umetni vodotoki, umetna jezera in drugi umetni zbiralniki s pripadajočimi objekti in napravami. Citirano določbo ZV operacionalizira strokovno navodilo, ki v 3. členu določa, da so umetni vodotoki in drugi zbiralniki vode tisti, ki so nastali zaradi gradnje in drugih posegov v prostor. Po 5. členu tega navodila se kot vodnogospodarski objekt in zato kot vodno zemljišče šteje med drugim tudi površina zemljišča pod zajezbami oziroma vodnimi zbiralniki. Po drugem odstavku 1. člena zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZLNDL) bo lastninjenje vodnih zemljišč urejeno s posebnim zakonom. Do takrat 2. člen ZV opredeljuje vodno zemljišče kot dobrino splošnega pomena pod posebnim varstvom, ki jo je dovoljeno rabiti ali izkoriščati le na način, ki ga določa zakon in na njegovi podlagi izdani predpisi; vodna zemljišča so dobrine v splošni rabi in družbena lastnina. Ker lastninjenje vodnih zemljišč ni urejeno in so ta zemljišča v splošni rabi, ni opredeljen njihov lastnik, niti upravičenec do posebne rabe.
7. Navedeno pomeni, da je plačevanje nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč za vodna zemljišča, ki se nahajajo pod površinami vodnih zbiralnikov, v nasprotju s 50. členom ZSZ ter z 2. in s 55. členom ZV. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-308/97 že razveljavilo občinski predpis, ki je določal obveznost plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, v delu, ki se je nanašal na površino zemljišča pod akumulacijskim jezerom. Pri tem je glede očitka mestne občine da bo ostala brez pomembnega vira financiranja, v citirani odločbi sprejelo stališče, da je lokalni skupnosti za izpad prihodka iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pod površino akumulacijskega jezera zagotovljen drug vir financiranja v obliki deleža od plačil za koncesijo na vodi kot naravnem viru. Hkrati je ustavno sodišče ugotovilo, da bi sicer morala biti poleg koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala reke kot naravnega vira podeljena tudi koncesija za posebno rabo vodnega zemljišča kot javnega dobra (četrti odstavek 21. člena zakona o varstvu okolja – Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZVO), vendar v času odločanja vsebina tega razmerja še ni bila znana, ker še ni bilo urejeno lastninjenje vodnih zemljišč.
8. V obravnavanem primeru je na podlagi 18. člena uredbe o koncesiji za gospodarsko izkoriščanje vode Soče, Idrijce in Bače za proizvodnjo električne energije (Uradni list RS, št. 63/96 – v nadaljevanju: uredba) podeljena koncesija za izkoriščanje vode reke Soče za proizvodnjo električne energije. Koncesija je podeljena podjetju Soške elektrarne, kot imetniku obstoječe pravice za gospodarsko izkoriščanje naravne dobrine za proizvodnjo električne energije. Mestni občini je zato zagotovljen nadomestni vir prihodka v obliki deleža od plačil za koncesijo na vodi kot naravnem viru. Tudi v tem primeru v času odločanja ustavnega sodišča še ni urejeno lastninjenje vodnih zemljišč, zato hkrati ni podeljena tudi pravica do posebne rabe vodnega zemljišča. Kljub temu je koncesijski akt za energetsko izkoriščanje vodnega vira reke Soče, s tem ko je za lokalno skupnost predvidel delež od plačil za koncesijo na vodi, zagotovil kontinuirano financiranje njenih nalog.
9. Iz zgoraj navedenih razlogov je ustavno sodišče 7. člen odloka v delu, ki se nanaša na površino zemljišč pod vodnimi zbiralniki, razveljavilo. Pri odločitvi, ali bi izpodbijano določbo odpravilo ali razveljavilo, je upoštevalo, da bi moral pobudnik, če bi bila zakonodaja, ki ureja vode, že usklajena z določbami ustave, ki urejajo javno dobro in naravna bogastva (70. člen ustave), za posebno pravico rabe vodnega zemljišča kot javnega dobra plačevati še povračilo za koncesijo iz četrtega odstavka 21. člena ZVO. Mestna občina ima glede na določbo 50. člena ZSZ pravico do nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju hidroelektrarn, vendar ne na vodnih zemljiščih, kamor se po strokovnem navodilu štejejo zemljišča pod površino vodnih zbiralnikov oziroma pod zajezbami.
10. Ker je ustavno sodišče razveljavilo 7. člen odloka že zaradi neskladja s prvim odstavkom 50. člena ZSZ, ni presojalo njegove skladnosti še s 153. členom ustave.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Čebulj in Ribičič.

Ljubljana, dne 24, januarja 2002.