Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Mestne občine Koper, ki jo zastopa župan Dino Pucer, na seji dne 24. januarja 2002

1. Tretja alinea 2. člena uredbe o višini nadomestila za opravljanje nalog Davčne uprave Republike Slovenije za zavode, sklade in lokalne skupnosti (Uradni list RS, št. 1/99, 54/99, 17/00, 6/01 in 5/02) se razveljavi.
2. Razveljavitev začne učinkovati po preteku dveh mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Irena Fister, ki je kot županja zastopala Mestno občino Koper v času vložitve zahteve, je vlogo, v kateri se sklicuje na pooblastilo iz 179. člena statuta Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 9/95 in nasl.)1 in na sedmo alineo prvega odstavka 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), opredelila kot pobudo. Predlagateljica v njej navaja, da je na podlagi 3. člena zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 18/96 in nasl. – v nadaljevanju: ZDS) vlada pooblaščena, da predpiše višino nadomestila za naloge, ki jih davčna uprava opravlja za lokalne skupnosti, sklade oziroma zavode. Te določbe predlagateljica ne izpodbija, ker iz nje jasno izhaja, da nadomestilo za opravljeno delo (odmera, pobiranje, izterjava obveznih dajatev) ne pomeni provizije, temveč se z njim krijejo materialni stroški za opravljanje teh nalog. Izpodbija pa tretjo alineo 2. člena uredbe o višini nadomestila za opravljanje nalog Davčne uprave Republike Slovenije za zavode, sklade in lokalne skupnosti (v nadaljevanju: uredba), s katero je določeno nadomestilo v višini 3% od odvedenih nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča, taks in samoprispevkov. Pri tem poudarja, da je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča najpomembnejši izvirni prihodek občine. Meni, da navedena višina ne predstavlja nadomestila materialnih stroškov, saj je višina nadomestila za zavode 0,3% oziroma 0,8% od odvedenih dajatev. Zato zatrjuje neskladje izpodbijane določbe z načeli pravne države (2. člen ustave), zlasti z načelom sorazmernosti, in načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena ustave), saj naj bi vlada presegla zakonodajalčevo pooblastilo in s tem posegla v ustavno zagotovljeno pravico do lokalne samouprave (9. člen ustave).
2. Skladno s prvim odstavkom 28. člena ZUstS je bila zahteva, skupaj z vprašanjem o razlogih za določitev višine nadomestila v predpisanem odstotku oziroma o metodologiji, na podlagi katere je bila višina nadomestila določena, poslana vladi v odgovor. Vlada na zahtevo ni odgovorila.

3. Drugi odstavek 1. člena ZDS se glasi: “Davčna služba je dejavnost državne uprave, ki obsega odmero, obračunavanje, nadzor in izterjevanje davkov ter drugih dajatev (v nadaljnjem besedilu: davki) na podlagi zakona in drugih predpisov. Naloge davčne službe opravlja Davčna uprava Republike Slovenije, ki je organ v sestavi ministrstva, pristojnega za finance (v nadaljnjem besedilu: davčna uprava).“ Drugi odstavek 62. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – ZSZ84) z uveljavitvijo zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ) ni prenehal veljati (gl. 56. člen ZSZ) in se glasi: “Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi zavezancu iz prvega odstavka občinski upravni organ, pristojen za družbene prihodke.“ Glede na organiziranost davčne službe2 je torej pobiranje te dajatve v pristojnosti davčne uprave in ne v pristojnosti občine. Ker je zato plačilo nadomestila za pobiranje davka Davčni upravi Republike Slovenije neizogibno, je neizogibno manjši tudi obseg pobranih dajatev kot razpoložljivih sredstev za financiranje nalog občine. Zaradi tega je procesni pogoj za vložitev zahteve izpolnjen.
4. V primerih, ko davčna uprava za zavod, sklad ali lokalno skupnost odmerja, pobira in izterjuje obvezne dajatve ter nadzira in evidentira plačevanje teh dajatev, se medsebojna razmerja, obseg opravljanja del ter nadomestilo za opravljanje nalog določijo s pogodbo (prvi in drugi odstavek 3. člena ZDS). Vendar pri tem višina nadomestila ni stvar pogodbene volje strank, temveč se določi v skladu s predpisom vlade, tj. z uredbo. Glede na to, da so z uredbo cene diferencirane, kriterij pa je vrsta osebe, za katero se opravlja posamezna naloga, uredba ni zgolj cenik oziroma konkreten akt poslovanja, za katerega presojo ustavno sodišče ne bi bilo pristojno.3
5. Tako iz ZDS kot iz uredbe izhaja, da predstavljajo višino nadomestila materialni stroški za opravljanje nalog. Razlogov, zaradi katerih naj bi bili materialni stroški pri opravljanju nalog za lokalno skupnost višji kot pri opravljanju nalog za zavod,4 vlada ni opredelila. Našlo pa jih tudi ni ustavno sodišče. Ker ni razlogov, ki upravičujejo različno urejanje, je ustavno sodišče določitev višine nadomestila za opravljanje nalog za občine ocenilo za arbitrarno. Arbitrarno (samovoljno) urejanje je nasprotno načelom pravne države (2. člen ustave). Zato je ustavno sodišče tretjo alineo 2. člena uredbe razveljavilo že zaradi tega neskladja, ne da bi ocenjevalo še skladnost izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 120. člena ustave.
6. Ker bi s takojšnjo razveljavitvijo odpadla pravna podlaga za pogodbeno določilo o višini nadomestila za opravljanje nalog Davčne uprave Republike Slovenije za občine, je ustavno sodišče razveljavitev odložilo za dva meseca. V tem času bo vlada lahko uveljavila nearbitraren sistem nadomestil materialnih stroškov za opravljanje nalog Davčne uprave Republike Slovenije za zavode, sklade in lokalne skupnosti.

7. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Dne 31. 10. 2000 je bil uveljavljen nov statut Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 40/00 in 30/01). Ta vsebuje pooblastilo županu (oziroma občinskemu svetu) za vložitev zahteve v 192. členu.

2 Skladno z zakonom o davčni službi (Uradni list RS, št. 14/92 – ZDS92) so delavci v občinskih upravah za družbene prihodke najprej postali delavci Republiške uprave za javne prihodke, nato pa skladno z ZDS delavci Davčne uprave Republike Slovenije.

3 Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-166/99 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 58), v kateri je med drugim presojalo ustavnost in zakonitost določb cenika luških storitev v luki Piran za leto 1999 (Uradne objave, št. 8/99), sprejelo naslednje stališče: “Kolikor vsebuje le seznam cen, ne pa tudi odločitev o politiki cen, cenik javnih dobrin ni predpis, o katerega ustavnosti ali zakonitosti bi lahko v skladu s prvim odstavkom 21. lena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) odločalo ustavno sodišče, temveč je konkreten akt poslovanja. Izpodbijane določbe pa so, kot je ustavno sodišče opozorilo že v odločbi št. U-I-160/97, v tistem delu, ki ga sedaj zajema izrek odločbe, po vsebini določitev diferenciranja cen in kriterija za to diferenciranje. Take določbe so po vsebini predpis.“

4 Na podlagi uredb o dopolnitvi uredbe o višini nadomestila za opravljanje nalog Davčne uprave Republike Slovenije za zavode, sklade in lokalne skupnosti, objavljenih v Uradnem listu RS, št. 54/99, 17/00, 6/01 in 5/02, Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije nadomestila od odvedenih prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje v letih 1999, 2000 in 2001 ni plačeval. Plačeval pa naj bi ga tudi ne v letih 2002 in 2003