Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Igorja Kosa in Otmarja Švige iz Zagorja ob Savi ter Mojce Psarn s Trojan, ki jih zastopa Staša Lepej, odvetnica v Zagorju ob Savi, na seji dne 24. januarja 2002

Četrti odstavek 61. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št. 69/98) ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudniki so delavci, ki jim je delovno razmerje prenehalo kot trajno presežnim delavcem in so uveljavljali pravice iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti. Zavod za zaposlovanje jim je izdal odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila na podlagi določb, uveljavljenih z zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (ZZZPB-D), katerih del je tudi izpodbijana prehodna določba. S tem naj bi bili prikrajšani v svojih pravicah, saj jim je delodajalec v postopku določanja trajno presežnih delavcev zagotavljal večji obseg pravic, kot so jih bili deležni ob dejanskem prenehanju delovnega razmerja. Pobudniki menijo, da je izpodbijana določba, ki samo tistim starejšim presežnim delavcem, ki jim do upokojitve manjka do 5 let zavarovalne dobe, zagotavlja pravice po prejšnjem zakonu, v neskladju z 2. ter s 14. in 155. členom ustave.
2. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da so razlogi za posebno obravnavanje starejših zavarovancev v primerjavi z drugimi v nujnosti zagotovitve pravne in socialne varnosti starejših zavarovancev, ki so tako varstvo in status uživali že po prejšnjih predpisih. Glede na to, da teh pravic novela zakona za naprej ni več urejala, je bilo treba z ustrezno prehodno določbo za te zavarovance zagotoviti prehodni režim uresničevanja pravic iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti po prejšnjih predpisih do njihove končne realizacije, to je, do izpolnitve pogojev za upokojitev. V zakonodajnem postopku se je dikcija izpodbijane določbe spreminjala tudi zaradi pomislekov o skladnosti nekaterih predlogov z ustavo in normativne nejasnosti nekaterih predlogov. Sprejeto besedilo je bilo oblikovano v tretji fazi zakonodajnega postopka z amandmajem matičnega delovnega telesa (Odbora za zdravstvo, delo, družino in socialno politiko).
3. Pobudniki v zvezi z odgovorom Državnega zbora navajajo, da se strinjajo, da so starejši delavci posebna kategorija delavcev, za katero lahko velja drugačen režim pravic za primer brezposelnosti. Razumljivi so tudi razlogi za drugačno obravnavanje starejših delavcev. Kljub temu pa menijo, da izpodbijana določba ustvarja ob enakem dejanskem stanju različno obravnavanje starejših oseb in ostalih oseb, ki ob uveljavitvi zakona še niso izpolnjevale pogojev za upokojitev. Njihove pravice se razlikujejo ob prijavi na zavodu za zaposlovanje. Tistim, ki jim manjka manj kot 5 let do upokojitve, gredo vse pravice iz naslova brezposelnosti na podlagi veljavne zakonodaje ob izdaji dokončnega sklepa o prenehanju delovnega razmerja. Tisti, ki jim manjka več kot 5 let, pa so kljub dokončnosti sklepa o prenehanju delovnega razmerja ostali brez pričakovanih pravic, ki jim jih je zagotavljal prejšnji zakon. Novela zakona jih je presenetila in jim bistveno omejila pričakovane pravice. Zato vztrajajo pri trditvi, da izpodbijana določba učinkuje retroaktivno.

4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo s sklepom št. U-I-216/99 z dne 21. 6. 2001.
5. Izpodbijana določba je prehodna določba, ki – skupaj s 60. členom novele – ureja položaj tistih upravičencev, ki so pravice iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti uveljavljali oziroma uveljavili že pred začetkom veljavnosti novele. Urejen je tako, da:
– se postopki, začeti pred uveljavitvijo novele, dokončajo po prej veljavnih predpisih,
– zavarovanci, ki so uveljavili pravice do uveljavitve novele, zadržijo te pravice v obsegu in trajanju, kot je veljalo po prej veljavnih predpisih, uresničujejo pa jih ob pogojih in na način, ki velja po novem zakonu,
– zavarovanci, ki so uveljavili denarno nadomestilo po prejšnjih prepisih, uveljavijo po prejšnjih predpisih tudi pravico do denarne pomoči (gre za pravico, ki se lahko uveljavi po prenehanju prejemanja nadomestila kot nekakšno “nadaljevanje” prejemanja denarnih zneskov v socialnih primerih).
Pravico do denarnega nadomestila po prej veljavnih predpisih ima tudi tisti zavarovanec, katerega sklep o prenehanju delovnega razmerja po drugem odstavku 36.d člena zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 in nasl. – v nadaljevanju ZDR) je postal dokončen do uveljavitve novele.
6. Pobudniki spadajo med tiste, ki so uveljavili pravico po uveljavitvi novele in jim je bila tudi priznana na podlagi novega zakona. Ne izpodbijana ne kakšna druga prehodna določba torej ne ureja neposredno njihovega položaja oziroma se nanje neposredno ne nanaša. Pobudniki izhajajo s stališča, da bi moral zakon pravico (“privilegij”), ki jo je dal določeni skupini presežnih delavcev, priznati vsem, ki so v enakem oziroma podobnem položaju. Bistvo njihovih ugovorov izhaja iz dejstva, da pri vseh presežnih delavcih med dokončnostjo sklepa o prenehanju delovnega razmerja in dejanskim prenehanjem (ko šele lahko uveljavljajo pravico do nadomestila iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti) preteče praviloma šest mesecev. Ker naj bi tudi sklepi o prenehanju delovnega razmerja pobudnikov postali dokončni pred uveljavitvijo novele, naj bi po načelu enakosti pred zakonom morala tudi zanje veljati izjema iz izpodbijane določbe.
7. ZDR z drugim odstavkom 36.d člena varuje starejše delavce, katerih delo postane trajno nepotrebno, tako da določa pogoje, pod katerimi tem delavcem lahko preneha delovno razmerje. Varovana kategorija starejših delavcev so tisti, ki jim “do izpolnitve pogojev za upokojitev manjka do pet let zavarovalne dobe”. Njim lahko delovno razmerje kot trajnim presežkom preneha le:
– če se jim zagotovi dokup zavarovalne dobe,
– če jim je zagotovljeno denarno nadomestilo iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti do izpolnitve pogojev za upokojitev ali
– z njihovim soglasjem, če dobijo ustrezno odpravnino.
8. Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št. 5/91 in nasl. – v nadaljevanju ZZZPB) je na svojem področju omogočal uresničitev takega varstva (ZZZPB in novela ZDR, ki je uveljavila 36.d člen, sta bila sprejeta sočasno v letu 1991). Člen 26 ZZZPB je omogočal podaljšanje izplačevanja denarnega nadomestila do izpolnitve pogojev za upokojitev (ali dokup zavarovalne dobe) za tiste zavarovance, ki jim je ob izteku “rednega” roka za izplačevanje denarnega nadomestila (praviloma 24 mesecev), do izpolnitve pogojev za upokojitev manjkalo največ tri leta (tako imenovana formula 2+3). O ustavnosti te določbe je ustavno sodišče odločalo v zadevi št. U-I-282/94 (sklep z dne 18. 10. 1995, OdlUS IV, 108). Z ZZZPB-D je bila možnost podaljšanja izplačevanja nadomestila do izpolnitve pogojev za upokojitev odpravljena (“nadomeščena” s pravico do plačevanja prispevka za pokojninsko in invalidsko zavarovanje). Izpodbijana določba pa je v prehodnem obdobju ohranila to pravico tistim starejšim delavcem, katerih sklep o prenehanju je do uveljavitve novele že postal dokončen.
9. Nova ureditev pravice do denarnega nadomestila je za upravičence manj ugodna, kot je bila po prej veljavnem zakonu. Ni sporno, da imajo tisti, ki so to pravico že uveljavili ali pa so že začeli postopek za njeno uveljavitev, to pravico po prejšnjih predpisih. V vseh teh primerih gre za tiste upravičence, katerih sklep o prenehanju delovnega razmerja je bil ne samo dokončen, temveč jim je delovno razmerje tudi že dejansko prenehalo – kar pomeni, da so status brezposelne osebe že imeli. Splošni kriterij za razmejitev uporabe stare in nove zakonske ureditve je torej dejansko prenehanje delovnega razmerja in na tej podlagi uveljavitev pravic iz naslova brezposelnosti. Le za starejše delavce zakon to razmejitev veže na trenutek dokončnosti sklepa o prenehanju. S tem jih dejansko postavlja v navidez privilegiran položaj. Vendar za drugačno obravnavanje teh delavcev obstajajo stvarni, razumni razlogi (pojasnjeni zlasti v predlogu zakona za drugo obravnavo, Poročevalec DZ, št. 28/98, str. 15). Po ZDR lahko starejšim delavcem kot tehnološkim presežkom delovno razmerje preneha le pod določenimi pogoji. Eden od njih je tudi zagotovitev prejemanja denarnega nadomestila iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti do izpolnitve pogojev za upokojitev. Če bi tudi za njih veljalo splošno pravilo, da jih zadene spremenjena ureditev (ker tudi oni do dejanskega prenehanja še niso bili brezposelni), bi odpadel tudi pogoj za prenehanje: po novih pogojih jim ne bi bilo več zagotovljeno denarno nadomestilo za brezposelnost do upokojitve. V takem primeru jim delovno razmerje sploh ne bi smelo prenehati. Posebna in drugačna ureditev kot za druge presežne delavce je torej v razumni povezavi z zakonsko ureditvijo presežnih delavcev, med katerimi so nekateri še posebej varovani. Zato izpodbijana določba ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena ustave.
10. Drugi ugovor pobudnikov, ki je povezan s prvim, je, da je novela zakona retroaktivna, saj naj bi posegla v pravice presežnih delavcev, na katere so lahko računali ob izdaji sklepa o prenehanju delovnega razmerja: torej na pravice do nadomestila v obsegu in trajanju po predpisih, veljavnih v tistem trenutku. Čeprav tega izrecno ne zatrjujejo (temveč omenjajo načela pravne države le pavšalno), je smiselno mogoče šteti, da uveljavljajo s tem pobudniki tudi kršitev načela varstva zaupanja v pravo kot enega od načel pravne države (2. člen ustave).
11. Pobudniki izhajajo iz predpostavke, da so vsi presežni delavci lahko pričakovali pravice iz naslova brezposelnosti, kakršne jim je zagotavljal zakon v času dokončnosti njihovega sklepa o prenehanju delovnega razmerja. Vprašanje je torej le, ali bi tudi zanje moral veljati kot odločujoč trenutek dokončnosti sklepa o prenehanju delovnega razmerja, ne pa trenutek dejanskega vstopa v sistem zavarovanja za brezposelnost. Gre seveda samo za tisto skupino presežnih delavcev, ki jih je novela doletela v času šestmesečnega odpovednega roka.
12. Spreminjanje zakonske ureditve samo po sebi ne nasprotuje ustavnim načelom pravne države in drugim ustavnim določbam. Tudi zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšajo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi take zakonske spremembe. Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna po 155. členu ustave ni dopustna. Pobudniki izpodbijajo prehodno določbo, ki ureja časovno veljavnost oziroma kolizijo med veljavnostjo starih in novih zakonskih določb. Temeljno pravilo pri tem je, da se pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti uveljavljajo po predpisih, ki veljajo v času nastanka zavarovalnega primera – torej v času, ko upravičenec lahko uveljavi pravice iz tega zavarovanja. Pri presežnih delavcih je to trenutek dejanskega prenehanja delovnega razmerja in ne trenutek dokončnosti sklepa, ki je praviloma sprejet šest mesecev prej. Sprememba zakonskih pogojev in višina denarnega nadomestila, uveljavljena v času med dokončnostjo sklepa in dejanskim prenehanjem, vpliva enako na vse presežne delavce, ki so v takem položaju. Ne vpliva pa sprememba teh pogojev na tiste, ki so bili že prej v drugačnem položaju, to je na starejše delavce, pri katerih je bila zagotovitev denarnih nadomestil iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti pogoj za prenehanje delovnega razmerja. Ker pri pritožnikih ne gre za tak primer, ni mogoče govoriti o povratni veljavi ZZZPB-D na njihove pravice iz delovnega razmerja. Ne glede na to, kakšni so pogoji za pridobitev denarnih nadomestil za čas brezposelnosti in njihova višina, to nima nobenega vpliva na dokončne sklepe o prenehanju delovnega razmerja.
13. Navedeno še ne pomeni, da je zmanjševanje pravic za naprej, kar se v delu teorije označuje kot neprava retroaktivnost, a priori ustavno dopustno oziroma neproblematično. Načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države, kakor je to ustavno sodišče navedlo že v svoji odločbi št. U-I-123/92 z dne 18. 11. 1993 (Uradni list RS, št. 67/93 in OdlUS II, 109), posamezniku namreč zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po 15. členu ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo seveda nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost.
14. Denarno nadomestilo za primer brezposelnosti ostaja temeljna pravica oziroma dajatev, ki pripada zavarovancem. Z ZZZPB-D je bilo trajanje te dajatve skrajšano, zaostreni so bili pogoji za ohranjanje te dajatve ter določene sankcije za primere neizpolnjevanja obveznosti v zvezi z iskanjem zaposlitve v času prejemanja te dajatve. Namen teh sprememb je bil vzpodbuditi brezposelne osebe, da aktivno iščejo zaposlitev. zakon daje prednost aktivnim oblikam pred pasivnimi oblikami varstva med brezposelnostjo in naj bi onemogočal izkoriščanje pravic do denarnih dajatev tistim brezposelnim, ki zaposlitve ne iščejo aktivno, hkrati pa naj bi z aktivnimi programi izobraževanja in zaposlovanja preprečeval pasivizacijo brezposelnih in njihovo postopno drsenje v dolgotrajno brezposelnost in revščino (iz utemeljitve predloga sprememb in dopolnitev ZZZPB, Poročevalec DZ, št. 49/97).
15. Po presoji ustavnega sodišča so bile obravnavane spremembe relativno predvidljive oziroma take, na katere je bilo mogoče vnaprej računati. Jasno je, da se morajo pravne norme prilagajati spremembam gospodarskega sistema in v tem okviru spremembam na trgu dela, kot tudi, da sredstva javnih skladov socialnih zavarovanj niso neomejena in denarne dajatve iz teh skladov ne edina oblika (način) varstva za čas brezposelnosti. Denarno nadomestilo predvsem ne more biti končni in edini cilj (namen) zavarovanja za čas brezposelnosti. Denarne dajatve naj bi le zagotavljale nadomestilo plače oziroma prejemke brezposelni osebi (in s tem njeno socialno varnost) za čas, dokler si sama in/ali ob pomoči javnih služb ne zagotovi druge zaposlitve. Nenazadnje je treba upoštevati, da je tudi zakonska ureditev reševanja presežnih delavcev usmerjena k temu, da bi se v največji možni meri izognilo prenehanju delovnega razmerja in brezposelnosti. Že šestmesečni odpovedni rok naj bi prispeval k lažjemu iskanju ustrezne zaposlitve za tiste, ki jim dela ni mogoče ohraniti ali zagotoviti na drug način. Ni pa sprejemljivo stališče, da sistem zagotavlja avtomatizem, po katerem gredo presežnim delavcem le pravice v času odpovednega roka in iz naslova zavarovanja za čas brezposelnosti, ne da bi imeli tudi določene obveznosti, da sami prispevajo k temu, da se čas brezposelnosti skrajša oziroma da do nje sploh ne pride.
16. Kolizijo dveh vrednot (načela zaupanja v nadaljnji obstoj pravnih norm in načela prilagajanja prava družbenim razmerjem) je treba reševati s tehtanjem med njima. Pri tem je še posebej poudarjen pomen prehodnega režima. Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, se presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev prizadetih posameznikov. zakonodajalec ima na tem področju precejšen prostor lastne presoje. Pri takem tehtanju ustavnopravnih dobrin je na eni strani torej ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, pri čemer je zlasti pomembno, kakšen je pomen pričakovanja določene pravice za življenje prizadetega posameznika in kakšna je teža spremembe, ter na drugi strani, ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali.
17. Pritožniki ob uveljavitvi ZZZPB-D še niso pridobili nobenih pravic iz naslova zavarovanja za primer brezposelnosti. Je pa res, da so ob odločitvi o prenehanju delovnega razmerja z določeno gotovostjo lahko računali na obseg teh pravic, kot ga je zagotavljal takrat veljavni zakon. Zato gre v takem primeru za poseg v pričakovane pravice in s tem za poseg v načelo varstva zaupanja v pravo. Vendar je po presoji ustavnega sodišča iz zgoraj navedenih razlogov tak poseg dopusten in tudi ni prekomeren.

18. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj.