Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A., Ž. Z., ki jo zastopa pooblaščenec B. B. iz V. na seji dne 7. februarja 2002

1. Sodba vrhovnega sodišča št. I Up 217/98 z dne 4. 7. 2001 in 2. točka sodbe in sklepa upravnega sodišča št. U 577/97 z dne 16. 9. 1998 se razveljavita. Odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/3a-XVII-328.540 z dne 20. 2. 1997 in odločba Upravne enote Kočevje št. 208-43a/93-314 z dne 21. 5. 1996 se odpravita.
2. Zadeva se vrne Upravni enoti Kočevje v novo odločanje.

1. Pritožnica izpodbija sodbo vrhovnega sodišča, s katero je bila zavrnjena njena pritožba in potrjena 2. točka sodbe in sklepa upravnega sodišča. Z njo je upravno sodišče zavrnilo njeno tožbo zoper upravno odločbo, medtem ko je tožbo C. C. (pritožničine matere) v 1. točki izreka zavrglo. Z upravno odločbo je bilo odločeno o jugoslovanskem državljanstvu njenih pokojnih staršev in strica. Pritožnica meni, da so z izpodbijano sodbo kršene njene človekove pravice. Navedba v izpodbijani sodbi, po kateri bi tožnica uspela, če bi utemeljila dejstva, ki bi nasprotovala zakonski domnevi nelojalnosti, naj ne bi bila točna. Pritožnica trdi, da je takšna dejstva tako v upravnem postopku kot v tožbi v upravnem sporu navajala. Ustavni pritožbi je priložila tožbo z dne 11. 4. 1997 ter izjave dveh oseb z dne 11. 6. 1996. Predlaga, naj ustavno sodišče njeni ustavni pritožbi ugodi.

2. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-442/01 z dne 11. 12. 2001 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. Glede na njene navedbe je štelo, da ne izpodbija tudi 1. točke izreka sodbe in sklepa upravnega sodišča, ki je po svoji pravni naravi sklep, s katerim je bila zavržena tožba, kolikor je bila vložena v imenu njene matere. Ustavno sodišče je štelo, da pritožnica izpodbija sodbo vrhovnega sodišča, s katero je bilo odločeno o pritožbi proti zavrnilnem delu sodbe in sklepa upravnega sodišča, ki predstavlja po svoji pravni naravi sodbo. Zato je tudi ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo v delu, kolikor se nanaša na zavrnilno sodbo upravnega sodišča. V skladu z določbo 56. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je bila ustavna pritožba vročena vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo.
3. Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo ne presoja, ali je odločitev sodišča sama po sebi pravilna, temveč preizkusi le, ali so bile z njo kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je tako presojalo, ali je bila pritožnici z izpodbijanima sodbama glede na stališča, ki jih je sprejelo z odločbo št. U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997 (Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS VI, 43), kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave, ki je poseben izraz načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave.
4. Na podlagi prvega odstavka 9. člena zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in nasl. – v nadaljevanju: ZDen) je upravičenec do denacionalizacije tisti, ki je imel ob podržavljenju status jugoslovanskega državljana. Za ugotavljanje jugoslovanskega državljanstva v času odvzema premoženja se uporabljajo takrat veljavni predpis o državljanstvu, in sicer zakon o državljanstvu FLRJ (Uradni list DFJ, št. 64/45 in Uradni list FLRJ, št. 54/46 in 105/48 – v nadaljevanju: ZDrž45). Novela tega zakona, ki je začela veljati 4. 12. 1948, je določila, da se za državljane FLRJ ne štejejo osebe nemške narodnosti, ki živijo v tujini in ki so se med vojno ali pred vojno s svojim nelojalnim ravnanjem proti narodnim in državnim koristim narodov FLRJ pregrešile zoper svoje državljanske dolžnosti. Predpisala je torej izjemo od pravila iz prvega odstavka 35. člena, po katerem veljajo za državljane FLRJ vse osebe, ki so bile na dan 28. 8. 1945 po veljavnih predpisih državljani FLRJ. Določba 35. člena ZDrž45 se je uporabljala retroaktivno, kar je pomenilo, da določene osebe nemške narodnosti, pri katerih sta bila izpolnjena še druga dva pogoja, to sta odsotnost in nelojalno ravnanje, niso pridobile državljanstva FLRJ.
5. Ustavno sodišče je vprašanje, ali je retroaktivna uporaba drugega odstavka 35. člena ZDrž45 pri današnjem ugotavljanju jugoslovanskega državljanstva ustavno dopustna, že presojalo. Z odločbo št. U-I-23/93 je ugotovilo, da retroaktivna uporaba določbe drugega odstavka 35. člena ZDrž45 ni nasprotovala splošnim pravnim načelom, ki so jih tedaj priznavali civilizirani narodi, ki so bili v drugi svetovni vojni žrtve nacionalsocialističnega totalitarnega režima. Zato je odločilo, da je uporaba takšne določbe z vidika pravne kontinuitete pri ugotavljanju državljanstva ustavno dopustna (41. do 45. točka obrazložitve odločbe št. U-I-23/93). Uporaba navedene določbe v postopku ugotavljanja državljanstva zato ne more pomeniti kršitve kakšne ustavne pravice.
6. Do kršitve ustavne pravice pa lahko pride z nepravilno uporabo določbe drugega odstavka 35. člena ZDrž45 v konkretnih postopkih ugotavljanja jugoslovanskega državljanstva. Nepravilno uporabo te določbe v delu, ki se nanaša na nelojalno ravnanje, je ustavno sodišče ugotovilo z odločbo št. U-I-23/93. Ugotovilo je, da se je določba tretjega odstavka 63. člena ZDen v delu, v katerem določa, da v postopku ugotavljanja državljanstva ni mogoče ugotavljati obstoja nelojalnega ravnanja zoper interese narodov in države FLRJ, v sodni praksi razlagala protiustavno in v nasprotju s splošnimi interpretacijskimi pravili. Stališče sodne prakse, da je treba določbo tretjega odstavka 63. člena ZDen razlagati kot pravno fikcijo nelojalnosti, zoper katero ni mogoč nasproten dokaz, je ustavno sodišče ocenilo kot kršitev načela enakosti iz prvega odstavka 14. člena ustave in kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. Po presoji ustavnega sodišča določba drugega odstavka 35. člena ZDrž45 vsebuje domnevo nelojalnosti, ki je bila glede na takratna zgodovinska dejstva upravičena, vendar je ni dopustno razlagati tako, da prizadeta oseba ne bi imela pravice izpodbijati te domneve in dokazovati nasprotno. Ker je bila pri ustavnosodni presoji ugotovljena le napačna (protiustavna) razlaga, ustavno sodišče določbe tretjega odstavka 63. člena ZDen v izpodbijanem delu ni razveljavilo. Pred izdajo navedene odločbe ustavnega sodišča so pristojni upravni organi v postopkih ugotavljali, ali je oseba, katere državljanstvo se je ugotavljalo, nemške narodnosti in ali je zapustila ozemlje takratne Jugoslavije pred uveljavitvijo drugega odstavka 35. člena ZDrž45, to je pred 4. 12. 1948. Nelojalno ravnanje med ali pred vojno kot tretji pogoj se glede na že opisano stališče sodne prakse ni ugotavljalo oziroma strankam ni bilo omogočeno, da bi izpodbijale domnevo nelojalnosti.
7. Za takšno nepravilno uporabo tretjega odstavka 63. člena ZDen gre tudi v obravnavani zadevi. Odločbi upravnih organov prve in druge stopnje sta bili namreč izdani v času pred sprejetjem odločbe ustavnega sodišča št. U-I-23/93. Upravni organ prve stopnje je ugotovil, da se člani družine C. (pok. Č. Č., pok. C. C. in pok. D. D.) niso šteli za jugoslovanske državljane. Ministrstvo za notranje zadeve kot drugostopni organ je pritožničino pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnilo. Upravno sodišče, ki je o pritožničini tožbi odločalo že v času veljavnosti odločbe ustavnega sodišča št. U-I-23/93, je tožbo zavrnilo in presodilo, da je odločitev upravnih organov, da se pritožničina starša in stric iz razlogov drugega odstavka 35. člena ZDrž45 niso šteli za jugoslovanske državljane, pravilna. Sodišče prve stopnje je ugovor pritožnice, da v upravnem postopku ni bil pravilno uporabljen drugi odstavek 35. člena ZDrž45, zavrnilo z utemeljitvijo, da v postopku ugotavljanja državljanstva ni mogoče ugotavljati obstoja nelojalnosti zoper interese narodov in države FLRJ. Vrhovno sodišče je pritožbo zoper navedeno sodbo upravnega sodišča zavrnilo. Pritožničine navedbe, da so bili njeni starši in stric žrtve tedanjega režima, saj so se morali preseliti iz Kočevskega v Dobovo, po vojni pa so bili izgnani v Avstrijo, je vrhovno sodišče zavrnilo z utemeljitvijo, da te navedbe niso relevantne za dokazovanje lojalnosti oziroma s takimi navedbami ne more ovreči zakonske domneve o nelojalnosti. Pri tem navaja, da je zgodovinsko dejstvo, da so se kočevski Nemci ob koncu leta 1941 na poziv nemških okupatorjev začeli preseljevati na Krško polje na domove predhodno izgnanih Slovencev, ter da pritožnica ni izpodbila zakonske domneve, “čeprav ji je bila ta možnost v upravnem postopku dana.” Kot je razvidno, vrhovno sodišče ni upoštevalo, da pritožnici zaradi napačne uporabe tretjega odstavka 63. člena ZDen vse do stališča ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-23/93 ni bilo omogočeno izpodbijanje domneve nelojalnosti. Utemeljitev, da je pritožnica to možnost imela, je torej v nasprotju s takratno dejansko uporabo te določbe v sodni praksi, po kateri stranke take možnosti niso imele in je bilo tako stališče tudi izrecno napisano v upravnih odločbah. V pritožničinem primeru je takšno stališče zagovarjalo tudi upravno sodišče v napadeni sodbi še po sprejetju odločbe ustavnega sodišča št. U-I-23/93. Utemeljitev vrhovnega sodišča o preselitvi kočevskih Nemcev na izseljena območja Štajerske je sicer pravilna, vendar to splošno zgodovinsko dejstvo ne pomeni, da pritožnici ni treba dati možnosti, da v primeru svojih prednikov izpodbija njihovo domnevano nelojalnost.
8. Člen 22 ustave vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic v postopku pred sodišči, drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil. V upravnem postopku je ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave uveljavljena zlasti z določbo 8. člena zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZUP), ki med temeljna načela upravnega postopka uvršča načelo zaslišanja strank. To načelo zahteva, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za zakonito in pravilno odločbo. Enako je določal tudi prejšnji zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86, p.b. – ZUP86), ki je veljal v času odločanja upravnih organov in obeh sodišč. Če stranki ni dana možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, gre za kršitev načela zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave. ZUP zahteva, da je vsaki stranki dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (četrti odstavek 146. člena). Glede dokazovanja dejstev, katerih obstoj zakon domneva, ZUP določa, da jih ni treba dokazovati, mora pa biti dovoljeno dokazovati, da ne obstajajo, če ni z zakonom drugače določeno (tretji odstavek 165. člena ZUP). Ker pritožnici v upravnem postopku zaradi napačne uporabe tretjega odstavka 63. člena ZDen ni bilo dovoljeno dokazovati, da dejstva, katerih obstoj zakon domneva (nelojalnost), ne obstajajo, upravno in vrhovno sodišče pa pri odločanju o pritožničini tožbi in pritožbi tega nista upoštevali in kršitve nista odpravili, je bila pritožnici kršena pravica iz 22. člena ustave. Ustavno sodišče je razveljavilo sodbi upravnega in vrhovnega sodišča ter odpravilo odločbi upravnih organov prve in druge stopnje. Zadevo je vrnilo v novo odločanje pristojnemu upravnemu organu prve stopnje.
9. V ponovljenem postopku bo moral upravni organ upoštevati, da določba tretjega odstavka 63. člena ZDen vsebuje domnevo nelojalnosti, ki je izpodbojna. Breme dokazovanja se drugače kakor pri dokazovanju drugih dejstev v upravnem postopku prevali od tistega, ki zatrjuje obstoj določenega dejstva, na tistega, ki zatrjuje, da dejstvo ne obstaja – v tem primeru torej na stranko. V ponovljenem postopku bo pritožnica imela možnost dokazovati, da nelojalnost njenih pokojnih staršev in strica ni obstajala. Pristojni organ bo moral na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj in na podlagi uspeha celotnega postopka odločiti o tem, ali je pritožnica dokazala, da nelojalnost v primeru njenih prednikov ni obstajala (10. člen ZUP). Pri tem se pritožnica ne bo mogla opirati le na morebitno odsotnost podatkov o nelojalnem ravnanju, temveč bo lahko uspešna le, če bo ponudila navedbe in dokaze o ravnanju, ki izpričujejo lojalnost, ali pa bo dokazala obstoj (drugih) okoliščin, ki prepričljivo nasprotujejo domnevi nelojalnosti (tako v odločbi št. Up-278/97 z dne 9. 10. 1997; OdlUS VI, 189). Šele na tej podlagi bo upravni organ lahko odločil, ali so se pritožničini predniki šteli za jugoslovanske državljane. Pristojni upravni organ mora izdati nov upravni akt v tridesetih dneh od dneva vročitve te odločbe. Ta rok se lahko podaljša le v primeru, če pritožnica izkaže, da potrebuje za pridobitev dokazov daljši rok.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: namestnik predsednice dr. Janez Čebulj ter sodnica in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.