Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude zadrug Veko Velenjska kooperacija, z.o.o., Velenje, Dolinka Inženiring, Proizvodno trgovska zadruga, z.o.o., Beltinci, in Trgovsko obrtna zadruga Prekmurka, b.o., Murska Sobota, na seji dne 11. 4. 2002

1. Člen 49 zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 34/84, 29/86 in 59/96) ni bil v neskladju z ustavo.
2. Pobude za začetek postopka za oceno 25. člena zakona o graditvi objektov se zavržejo.

1. Pobudnice izpodbijajo 25. in 49. člen zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO) v besedilu, ki ga je uveljavil zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 59/96 – v nadaljevanju: ZGO-B). Ta je na novo določil vrste subjektov in pogoje, ki jih morajo izpolnjevati za izvajanje dejavnosti projektiranja in z njim povezanega tehničnega svetovanja ter dejavnosti gradenj. Med subjekti, ki smejo opravljati navedene dejavnosti, ne našteva zadrug, kar pomeni, da zadruge ne smejo več opravljati teh dejavnosti. Tako omejevanje naj bi jih spravljalo v neenakopraven položaj z ostalimi gospodarskimi subjekti in naj bi bilo v neskladju z načelom svobodne gospodarske pobude (74. člen ustave) ter zato protiustavno. Predlagali so tudi začasno zadržanje izvajanja izpodbijanih določb zakona.
2. Vlada in pristojno ministrstvo sta v mnenjih o pobudah navedla, da so neutemeljene. Zakon sicer določa, da sme opravljati dejavnosti projektiranja in gradenj subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, če izpolnjuje predpisane pogoje, vendar s tem ne preprečuje zadrugam opravljati teh dejavnosti. Če želi zadruga opravljati gradbeno dejavnost, mora ustanoviti podjetje (gospodarsko družbo) za opravljanje te dejavnosti oziroma lahko opravlja to dejavnost prek člana zadruge, ki je registriran za njeno opravljanje.
3. Državni zbor v odgovoru navaja, da so pobude neutemeljene. Zadruga je posebna organizacija s posebnim namenom, v kateri so lahko vključeni subjekti, ki so registrirani za opravljanje dejavnosti projektiranja in gradenj, lahko pa zadruga ustanovi takšno podjetje sama, seveda, če je to skladno z njenim namenom in potrebno za njegovo uresničevanje.

4. Ustavno sodišče je pobude vseh pobudnic združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
5. Pobudnice izpodbijajo določbe 25. in 49. člena ZGO, kakor je veljal po sprejemu ZGO-B (gre za 14. in 31. člen ZGO-B).(1)(2) V času vložitve pobud so pobudnice izkazovale pravni interes po 24. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), saj so bile registrirane za opravljanje dejavnosti projektiranja in gradenj, kar jim je omogočal ZGO iz leta 1984. ZGO-B je posegel v njihov pravni položaj.
6. Izpodbijane določbe so bile s sprejemom zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 52/00 – ZGO-D) spremenjene tako, da ponovno dovoljujejo opravljati dejavnost projektiranja in gradenj tudi zadrugam. Ustavno sodišče ne presoja ustavnost in zakonitost predpisov, ki ne veljajo več oziroma se ne uporabljajo več, če niso izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZUstS, po katerem se lahko presoja predpis oziroma posamezna njegova določba, ki je v času trajanja postopka pred ustavnim sodiščem prenehala veljati oziroma je bila spremenjena. Pogoj za to je, da “niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti”. Možnost ustavnega sodišča, da meritorno odloča o ustavnosti predpisa, ki ne velja več, je torej odvisna od obstoja pravnega interesa oziroma pravovarstvene potrebe pobudnika. Obstoj pogojev iz 47. člena ZUstS mora izkazati pobudnik.
7. Ustavno sodišče je pobudnice pozvalo, naj izkažejo obstoj škodljivih posledic, ki so nastale zaradi izvajanja izpodbijanih določb zakona, pa še niso bile odpravljene, in ali bi morebitna razveljavitev izpodbijanih določb zakona vplivala na njihov pravni položaj. Na poziv sodišča sta se odzvali pobudnici Dolinka inženiring in Trgovska obrtna zadruga Prekmurka. Pobudnica Veko ni odgovorila. Obe zatrjujeta, da imata še nepravnomočno končane davčne postopke. Pristojni davčni urad je obema z odločbo naložil plačilo prometnega davka, ki naj bi ga bili dolžni plačati za nabavo reprodukcijskega materiala za gradbeno dejavnost, ker sta ga nabavljali brez plačila prometnega davka, za kar nista bili upravičeni, ker po uveljavitvi ZGO-B nista več smeli opravljati gradbene dejavnosti. Iz priloženih listin (odločbe pristojnega davčnega urada) izhaja, da pobudnici izkazujeta pravni interes za presojo 49. člena ZGO (31. člen ZGO-B), saj bi morebitna ugotovitev, da je bila ta določba neustavna, vplivala na njun pravni položaj, ker navedeni postopki še niso pravnomočno zaključeni.
8. Pobudnici ne izkazujeta pravnega interesa za oceno 25. člena ZGO (14. člen ZGO-B). Iz njunih navedb ne izhaja, da bi jima nastale škodljive posledice zaradi izvajanja 25. člena ZGO, niti to ne izhaja iz priloženih listin. Ustavno sodišče je zato pobude za oceno te določbe zavrglo.

9. Ustavno sodišče je pobudo za presojo 49. člena ZGO (31. člen ZGO-B) sprejelo in, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
10. Z izpodbijanimi določbami 49. člena ZGO je urejeno vprašanje opravljanja dejavnosti gradnje. Po 49. členu sme dejavnost gradnje (opredeljene v 3. členu ZGO) opravljati gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik, ki ima v sodni register vpisano dejavnost gradbeništva oziroma ima takšno dejavnost priglašeno pri Davčni upravi Republike Slovenije (izvajalsko podjetje). Dejavnost gradnje so lahko torej po ZGO-B opravljale le gospodarske družbe in samostojni podjetniki (izjemo določa drugi odstavek 49. člena, a je za ta primer nerelevantna).
11. Z ZGO iz leta 1984 je bila gradnja objektov omogočena širokemu krogu subjektov. Tako so po 49. členu navedenega zakona lahko izvajale gradnjo organizacije združenega dela, pogodbene organizacije združenega dela in obrtne zadruge ter samostojni obrtniki. Navedena ureditev je bila bistveno spremenjena leta 1996 z uveljavitvijo ZGO-B, ki je bila posledica sprememb v družbeni ureditvi, novih strokovnih spoznanj in odločb ustavnega sodišča o veljavnosti nekaterih rešitev v dotedanjem zakonu ter potrebe po navezavi na predpise o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti. V ZGO-B so bili z novim 49. členom določeni drugačni pogoji za opravljanje dejavnosti gradnje in sicer tako, da je bila ta dejavnost omogočena le gospodarskim družbam in samostojnim podjetnikom, vpisanim v ustrezne registre. Zakonodajalec je pri tem izhajal iz stališča, da je gradbena dejavnost gospodarska oziroma pridobitna aktivnost, ki naj jo opravljajo le gospodarski subjekti, organizirani po zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZGD), s čimer bo glede na status teh subjektov, način opravljanja dejavnosti in pravno naravo sredstev, zlasti z vidika materialne odgovornosti, zagotovljeno varovanje javnega interesa. Z novo ureditvijo po 49. členu ZGO-B tako ni bila več dana možnost opravljanja dejavnosti gradenj zadrugam, ki po zakonu o zadrugah (Uradni list RS, št. 13/92 in nasl. – v nadaljevanju: ZZad) predstavljajo organizacijo posebnega tipa.
12. Pobudnice izpodbijajo zanje omejevalno ureditev, ki jih ne uvršča med gospodarske družbe, opredeljene v ZGD. Gre za vprašanje, ali pomeni zakonska ureditev, ki omejuje opravljanje nekaterih gospodarskih dejavnosti na določene organizacijske oblike, neenako obravnavanje in ali predstavlja poseg v svobodno gospodarsko pobudo (drugi odstavek 14. člena in 74. člen ustave).
13. Zadruga je organizacija (pravna oseba) posebnega tipa. Kot takšno jo označuje predvsem namen njene ustanovitve. Ta izhaja že iz prvega odstavka 1. člena ZZad, ki določa, da “je zadruga organizacija vnaprej nedoločenega števila ljudi, ki ima namen pospeševati gospodarske koristi svojih članov ter temelji na prostovoljnem pristopu, svobodnem izstopu, enakopravnem sodelovanju in upravljanju članov”. Tako opredeljen namen (pospeševanje gospodarskih koristi svojih članov) in sredstva za uresničevanje tega namena (prost pristop in izstop, enakopravno sodelovanje in upravljanje članov) zahtevajo tesnejšo vez med članom in zadrugo kot pri članstvu v drugih korporacijsko organiziranih pravnih osebah. Za zadrugo je značilno, da člani pridobivajo gospodarske koristi predvsem iz svojega sodelovanja z zadrugo. Po določbah drugega odstavka 2. člena ZZad sme zadruga (istovrstne) posle, ki jih sklepa s člani za uresničevanje svojega namena, z drugimi osebami sklepati le tako in v tolikšnem obsegu, da sodelovanje s člani ni potisnjeno v podrejen položaj pa še to ob dodatnem pogoju, da pravila zadruge dopuščajo tovrstne posle. Zadruga je torej podjetje, vendar podjetje s specifičnimi lastnostmi. Zadrugi je priznan položaj pravne osebe predvsem zato, da lahko sklepa določene posle s svojimi člani in tako uresničuje svoj namen. Zadruga tudi lahko ustanovi podjetje, drugo zadrugo ali drugo pravno osebo oziroma postane članica druge pravne osebe, vendar le, če se s tem uresničuje namen, zaradi katerega je bila ustanovljena (drugi odstavek 1. člena ZZad).
14. Zadruga odgovarja za svoje obveznosti z vsem svojim premoženjem (prvi odstavek 40. člena ZZad). Vendar pa za obveznosti zadruge subsidiarno odgovarjajo tudi njeni člani in sicer z zasebnim premoženjem, torej ne le s tistimi sredstvi, ki so vložena v zadrugo (drugi do peti ostavek 40. člena ZZad). Glede na to, s kolikšnim delom zasebnega premoženja jamčijo člani za poslovanje zadruge, razlikujemo dva tipa jamstva. Pri neomejenem jamstvu jamčijo člani s celotnim svojim premoženjem, pri omejenem jamstvu pa z nekajkratno vrednostjo članskega deleža. Pri slednjem primeru bi lahko šlo na prvi pogled za podobno situacijo, kot velja glede odgovornosti delničarjev oziroma družbenikov v kapitalskih družbah. Vendar pa drugače kot pri kapitalskih družbah za zadruge ni predpisan najmanjši osnovni kapital. Višina osnovnega (lastnega) kapitala v zadrugi se namreč zaradi prostega vstopa (8. člen) in izstopa (10. člen) članov, vpisa (tretji odstavek 35. člena) in odpovedi (tretji odstavek 39. člena) prostovoljnih deležev, povečanja (2. točka tretjega odstavka 23. člena) ali znižanja (41. člen) zneska ali/in števila obveznih deležev praviloma spreminja.
15. Zadrugo upravljajo sami člani. Vsak izmed članov ima pravico do enega enakopravnega glasu ne glede na število vplačanih deležev in svojo gospodarsko moč in ne glede na obseg poslovanja prek zadruge (18. člen ZZad). Navedeno je prav tako razlika v primerjavi z gospodarskimi družbami (zlasti kapitalskimi), kjer je število glasov odvisno od števila delnic oziroma deleža.
16. Nadaljnja razlika med zadrugo in gospodarsko družbo je tudi v tem, da zadruga ni usmerjena predvsem v pridobivanje dobička, kar za gospodarske družbe ne velja. Če ima gospodarska družba, na primer delniška, praviloma namen pridobivati dobiček že zgolj na podlagi pasivne, kapitalske udeležbe, je namen zadruge pospeševanje gospodarskih koristi članov prednostno in pretežno na podlagi poslovanja s svojimi člani.
17. Dobiček, ki ga zadruga ustvari, pripada članom zadruge. Vendar se dobiček deli na poseben način (ristorno); članu pripade tak delež skupnega dobička, kakršen je bil delež njegovega poslovnega sodelovanja v okviru zadruge (45. člen ZZad).
18. Pobudnica zatrjuje, da je izpodbijana določba v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh, pač pa kot enako obravnavanje enakih dejanskih stanj. Po ustaljeni presoji ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da bi predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena – ne smel različno urejati položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Zakonodajalec je upravičen v mejah svoje pristojnosti določiti kriterije, ki mu služijo za opredelitev, katera dejanska stanja so si podobna do te mere, da bo na njih vezal enake pravne posledice, in katera se tako razlikujejo, da jih je treba pri uzakonitvi razlikovati od prvih. Kot je navedeno v prejšnjih točkah obrazložitve, je gospodarska funkcija oziroma namen zadrug v primerjavi z drugimi gospodarskimi družbami tako različna, da je bil zakonodajalec upravičen zadruge izvzeti iz kroga subjektov, ki smejo opravljati gradbeno dejavnost. Ker je zakonodajalec imel razumne in stvarne razloge za razlikovanje, ni podana kršitev načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave, kot to zatrjujejo pobudnice.
19. Prav tako tudi ni podana kršitev drugega odstavka 74. člena ustave. Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna, v drugem odstavku istega člena pa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij in da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Z zakonom, izdanim na podlagi drugega odstavka 74. člena ustave, se predpisuje način uresničevanja ustavne pravice iz prvega odstavka tega člena (drugi odstavek 15. člena). Zato ta ureditev ne predstavlja posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena ustave, ki bi ga bilo treba presojati na podlagi tretjega odstavka 15. člena ustave. Prvi stavek drugega odstavka 74. člena ustave je treba razumeti v tem smislu, da pri določanju pogojev ne gre le za določanje formalnih in materialnih pogojev za ustanovitev gospodarskih organizacij (za določanje finančnih, tehničnih, delovno-varstvenih, sanitarno-higienskih, ekoloških in drugih pogojev), temveč tudi za določanje pravno-organizacijskih oblik za opravljanje gospodarskih dejavnosti ter za temeljne značilnosti teh oblik. Na področju statusnega organiziranja je torej bistvo svobodne gospodarske pobude v pravilu, da se z zakonom določijo pravno-organizacijske oblike gospodarskih subjektov in da lahko vse fizične in pravne osebe (seveda v skladu z zakonom, ki upoštevajo specifičnosti posameznih subjektov in področij) za opravljanje gospodarske dejavnosti uporabijo katero izmed predvidenih organizacijskih oblik. Oblike gospodarskih subjektov ureja predvsem ZGD, posamezne vrste gospodarskih subjektov pa lahko urejajo tudi drugi zakoni, kot je na primer Zzad. Na podlagi določbe drugega odstavka 74. člena je mogoče s posebnim zakonom omejiti opravljanje gospodarske dejavnosti na določene subjekte glede na njihovo pravno-organizacijsko obliko. V kakšnem obsegu in pod katerimi pogoji bo zakonodajalec določil omejitve za opravljanje posameznih gospodarskih dejavnosti, pa je odvisno od posebnosti posameznih dejavnosti in subjektov, ki naj bi jih opravljali. Kot izhaja iz prejšnjih točk obrazložitve, je zakonodajalec imel stvarne in razumne razloge, da ni dovolil zadrugam opravljati gradbene dejavnosti. Navedeni ukrep je bil sprejet zaradi varstva javne koristi. Javna korist zahteva, da določen gospodarski subjekt opravlja svojo dejavnost v skladu z namenom, zaradi katerega je bil ustanovljen.
20. Pobudnice so na podlagi ZGO iz leta 1974 imele pravico opravljati dejavnost gradnje objektov. Izpodbijane zakonske določbe so jim to pravico “odvzele”. Zato se zastavlja vprašanje, ali ni zakonodajalec posegel v pridobljene pravice oziroma kršil načela pravne države (načelo varstva zaupanja v pravo). Zakonodajalec s tem ni posegel v pridobljene pravice pobudnikov, saj je na podlagi nove vrednostne ocene spremenil način opravljanja gradbene dejavnosti in opredelitev pravno-organizacijskih oblik, ki smejo to dejavnost opravljati. Če bi zakonodajalec navedenim subjektom kar naenkrat odvzel možnosti opravljanja dejavnosti gradnje, ne da bi jim določil rok za prilagoditev novo predpisanim zahtevam za opravljanje dejavnosti, bi to pomenilo kršitev načela varstva zaupanja v pravo, ki je eno od načel pravne države (2. člen ustave). Vendar je zakonodajalec v ta namen določil ustrezen rok. Tako je bilo s 100.c členom ZGO-B predvideno, da morajo osebe, ki opravljajo gradbeno dejavnost, ustanovitvene akte uskladiti z novim zakonom v devetih mesecih po njegovi uveljavitvi, te dejavnosti pa lahko opravljajo pod dotedanjimi pogoji še petnajst mesecev po objavi soglasja vlade k statutu Inženirske zbornice Slovenije. Ta rok je bil dovolj razumen za prilagoditev na novo ureditev, kar je ustavno sodišče ugotovilo že v odločbi št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998 (Uradni list RS, št. 83/98 in – odl. US VII, 204). V tem roku bi lahko subjekti, ki po novi ureditvi niso mogli več opravljati gradbene dejavnosti, poiskali ustrezne rešitve bodisi z ustanovitvijo posebne gospodarske družbe bodisi z organiziranjem opravljanja gradbene dejavnosti po članu zadruge. Zaradi tega ni mogoče govoriti o posegu v pridobljene pravice in tudi ne o kršitvi načela varstva zaupanja v pravo.
21. Glede na navedeno ustavno sodišče ugotavlja, da 49. člen ZGO (31. člen ZGO-B) ni bil v neskladju z ustavo.

22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 25 in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Wedam-Lukić.

1 Izpodbijane določbe ZGO-B se glasijo:
“14. člen
25. člen se spremeni tako, da se glasi:
“Dejavnost iz 6.a člena tega zakona sme opravljati gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik, ki ima v sodni register vpisano dejavnost projektiranja in z njim povezanega tehničnega svetovanja oziroma ima takšno dejavnost priglašeno pri Davčni upravi Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: projektivno podjetje).”
31. člen
V naslovu poglavja pred 49. členom se črta beseda “OBJEKTOV”, 49. člen pa se spremeni tako, da se glasi:
“Dejavnost iz 3. člena tega zakona lahko opravlja gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik, ki ima v sodni register vpisano dejavnost gradbeništva, oziroma ima takšno dejavnost priglašeno pri Davčni upravi Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: izvajalsko podjetje).
Posameznik ali društvo lahko v svoji režiji gradi objekt za lastne potrebe, če površina objekta ne presega 250 m2 koristne površine in če zagotovi strokovno nadzorstvo nad gradnjo po določbah tega zakona.
Gospodarska zbornica Slovenije in Obrtna zbornica Slovenije vodita vsaka svoj seznam izvajalskih podjetij iz prvega odstavka.”

2 Opredelitev pojmov projektiranja in gradnje je v naslednjih členih:
4. člen
3. člen se spremeni tako, da se glasi:
“Gradnja po tem zakonu je gradnja novih objektov ali rekonstrukcija objektov.
Gradnja po tem zakonu obsega pripravljalna dela na gradbiščih, izvajanje gradbenih del, montažo in vgrajevanje strojnih in električnih inštalacij in opreme ter izvajanje zaključnih gradbenih del.
Določbe tega zakona, ki veljajo za gradnjo, se uporabljajo tudi za odstranjevanje ali rušenje objektov.”
7. člen
Za 6. členom se doda nov 6.a člen, ki se glasi:
“6.a člen
Projektiranje je izdelovanje projektne dokumentacije in z njim povezano tehnično svetovanje.
Tehnično svetovanje je svetovanje in zastopanje investitorja v zvezi z graditvijo objektov.”