Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Okrajnega sodišča iz Črnomlja, na seji dne 11. 4. 2002

Zakon o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (Uradni list RS, št. 52/00) ni v neskladju z ustavo.

1. Sodišče je prekinilo nepravdni postopek ureditve meje, ker naj bi bil zakon o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (v nadaljevanju: ZENDMPE), zlasti njegov 31. člen, v nasprotju z ustavo. Po prvem odstavku 31. člena ZENDMPE mora namreč sodišče, ki ureja mejo, upoštevati podatke zemljiškega katastra ter stopnjo njihove natančnosti in zanesljivosti in ne sme dopustiti sklenitve sodne poravnave, ki bi pomenila promet z zemljišči. Po drugem odstavku citirane določbe lahko sodišče pri urejanju meje upošteva dopustnost izravnave meje. Hkrati ZENDMPE v prvem odstavku 56. člena določa, da se potek dokončne meje, evidentirane v zemljiškem katastru, lahko spremeni, če se lastnika sporazumeta o izravnavi meje in če meja v naravi poteka tako, da je onemogočena oziroma otežena uporaba ali obdelava zemljišča. Pri tem se lahko površina parcele z manjšo površino spremeni za največ pet odstotkov, vendar ne za več kot 500 kvadratnih metrov. Sodišče navaja, da izpodbijani zakon povzroča pravno praznino, ker ne ureja primera, kadar katastrske meje ni mogoče ugotoviti. Zemljiški kataster naj bi ne razpolagal s podatki, ki bi vedno omogočali vzpostavitev katastrske meje ali pa je njena vzpostavitev zelo otežena in zvezana z nesorazmernimi stroški. Zaradi določb ZENDMPE naj bi sodišče ne moglo odločati po zakonu o nepravdnem postopku (Uradni list SRS, št. 30/86 – v nadaljevanju: ZNP), saj ne pomaga, če nekdo dokaže močnejšo pravico ali zadnje mirno posestno stanje, če je dolžno ravnati po zakonu. ZENDMPE naj bi s tem onemogočal sodno varstvo. Zahteva, da sodišče ugotavlja katastrsko mejo, naj bi povzročila enkrat ali dvakrat višje stroške strankam (stroški geodeta naj bi znašali od 100.000 SIT do 150.000 SIT), zato stranke zemljiškoknjižnih zadev ne bodo urejale in bodo meje neurejene. Sodišče naj bi bilo po 31. členu ZENDMPE omejeno tudi pri sklepanju sodnih poravnav. Te omejitve naj bi ne bilo, kadar sodišče odloča meritorno, kar dokazuje nesmiselnost omejevanja sodišča. Po prejšnji pravni ureditvi naj bi lastniki podpisali zapisnik, ki je zagotavljal, da nova meja ni bila posledica zamolčanega ali skritega prometa z zemljišči. Sodno urejanje mej naj bi bilo drago, zato s tem postopkom ni smiselno prikriti promet z zemljišči. Dosedanje urejanje mej naj bi po ZNP teklo brez težav, saj so sodišča na narok vabila tudi lastnike sosednjih parcel, zato v parcelo tretjega ni bilo mogoče poseči. Določba prvega odstavka 56. člena ZENDMPE naj bi bila nepravična, ker razlikuje le velikost in ne tudi različne vrednosti zemljišč. Sodiščem naj bi bilo treba pustiti neomejeno možnost določanja mej po močnejši pravici ali zadnjem mirnem posestnem stanju. Nova ureditev naj bi bila nerazumna in nesmiselna, povzročala naj bi več sporov ter nepotrebnih dodatnih stroškov. Ker naj bi bilo sodišče omejeno s petimi odstotki odstopanja od katastrske meje, strankam ni omogočeno ustrezno sodno varstvo. Prehodne določbe zakona naj bi ne urejale že uvedenih postopkov urejanja mej. V odgovoru na pojasnila vlade predlagatelj dodaja, da tudi 38. člen ZENDMPE posega v sodno pristojnost oziroma v zakon o temeljih lastninskopravnih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 6/80 in nasl. – v nadaljevanju: ZTLR), saj ta ureja priposestvovanje kot način pridobitve lastninske pravice.
2. Državni zbor na navedbe sodišča ni odgovoril.
3. Mnenje je podala vlada. ZENDMPE naj bi glede urejanja mej prevzel dosedanjo ureditev tako, da se meje urejajo v upravnem in sodnem postopku s ciljem, da se meja uredi, označi s trajnimi mejnimi znamenji in evidentira v zemljiškem katastru. V upravnem postopku naj bi se urejale meje, ki so ugotovljene s soglasjem prizadetih lastnikov in v sodnem postopku le sporne meje. V sodnih postopkih naj bi se urejale meje po pravilih nepravdnega postopka (v primerih delitve stvari in skupnega premoženja ter ureditve mej) in pravdnega postopka (v primerih ugotavljanja lastninske pravice). Doslej nepravdnega postopka ureditve meje niso urejali posebni materialnopravni predpisi, zato naj bi sodišča o mejnem sporu odločala po materialnopravnih in procesnih pravilih ZNP (določbe od 131. do 139. člena) tako, da so mejo uredila na podlagi močnejše pravice, po zadnji mirni posesti ali z razdelitvijo spornega prostora po pravični oceni. Sporni prostor naj bi predstavljal del zemljišča med parcelama sosednjih lastnikov, ki ga vsak od lastnikov vključuje v svojo parcelo oziroma zatrjuje, da je sestavni del njegove parcele. Katastrska meja naj bi bila, po tretjem odstavku 19. člena zakona, meja po podatkih zemljiškega katastra. Ugotavljal naj bi jo geodet po zadnjih vpisanih podatkih, po podatkih iz zbirke listin zemljiškega katastra in po meritvah ter po opazovanju na kraju samem. Pri tem naj bi upošteval zanesljivost in natančnost katastrskih podatkov, kar pomeni, da upošteva tolerance poteka meje, v okviru katerih se ugotovi potek “katastrskega koridorja”. V upravnem in sodnem postopku ureditve meje naj bi veljali enaki načeli, to sta načelo spoštovanja obstoječega zemljiškega katastra in načelo upoštevanja njegove zanesljivosti in natančnosti. Na nekaterih območjih naj bi bili katastrski podatki res slabi, vendar je, ob upoštevanju načela zanesljivosti in natančnosti zemljiškega katastra, mogoče v vseh primerih ugotoviti katastrsko mejo. V skladu s 134. členom ZNP naj bi sodišče že pred uveljavitvijo ZENDMPE na narok na kraj urejanja meje povabilo izvedenca geodetske stroke, ki s poznavanjem tehničnih pravil geodetske stroke in posebnih pravil zemljiškega katastra sodišču nudi strokovno pomoč in ga informira o geodetskih podatkih. Ob upoštevanju stopnje zanesljivosti in natančnosti katastrskih podatkov naj bi izvedenec geodet sodišču prikazal “katastrski koridor”, v okviru katerega sodišče odloči o meji po pravilih nepravdnega postopka. Načelo spoštovanja katastrskih mej naj bi preprečilo prikrit promet z zemljišči, od katerega se ne plačajo davčne obveznosti, predpisane z zakonom o davku od prometa nepremičnin (Uradni list RS, št. 57/99 – v nadaljevanju: ZDPM). Za dosego tega pomembnega in legitimnega interesa države naj bi bil promet z nepremičninami nadzorovan. Kaj je prikrit promet z zemljišči, naj bi opredelil sedmi odstavek 56. člena ZENDMPE s tem, da izravnavo meje ne šteje za pravni promet z zemljišči. Izravnava meje naj bi bila sprememba meje v manjšem obsegu in pod določenimi pogoji, ker na njeni podlagi ne pride do stvarnopravnih sprememb. Po izravnavi meje naj bi ostale parcele iste (z isto parcelno številko) in isti tudi njihovi lastniki, zato se njene posledice ne vpišejo v zemljiško knjigo. Kriterij za sklenitev sodne poravnave po prvem odstavku 56. člena zakona naj bi v vseh primerih omogočal ustrezno sodno varstvo. Pomembna naj bi bila površina manjše parcele, ki se lahko spremeni za največ 5 odstotkov, vendar ne več kot za 500 kvadratnih metrov. Sodišče naj bi napačno razumelo odstopanje, saj ne gre za odstopanje od katastrske meje, temveč za spremembo površine manjše parcele. Vlada meni, da je ureditev po 31. členu ZENDMPE primerna in potrebna ter omogoča enako postopanje v upravnih in sodnih postopkih urejanja mej. Določba 31. člena ZENDMPE naj bi zapolnila materialnopravno praznino pri urejanju mej in ne posega v sodno pristojnost. Ureditev naj bi imela namen varovati javni interes, pravno varnost lastnikov in konsistentnost zemljiškega katastra. Elaborat, ki je pripravljen v postopku ureditve meje, naj bi upošteval posebna pravila vodenja zemljiškega katastra (glede vprašanj, kdaj se meja lahko ureja oziroma določa in kdaj je za ureditev meje potrebna parcelacija), saj v nasprotnem primeru sodne odločbe morebiti niti ni mogoče vpisati v zemljiški kataster. To naj bi pomenilo, da so bili večletni spori rešeni neuspešno. Cilj zakona zato ni omejevanje sodišč, temveč določanje pravil, ki omogočajo, da se sodno določena meja lahko evidentira v zemljiškem katastru. Nov zakon o stvarnopravnih razmerjih naj bi v celoti uredil problematiko, na katero opozarja sodišče. Pri njegovi pripravi naj bi se ponovno proučila pravila 31. člena ZENDMPE, vendar je do takrat drugačna ureditev obravnavanega stanja nepotrebna in zahteva sodišča neutemeljena.
4. Geodetska uprava Republike Slovenije je pojasnila, da je stopnja natačnosti mej, evidentiranih v zemljiškem katastru, odvisna od uporabljenih tehnik in načina evidentiranja podatkov. Ob nastanku zemljiškega katastra naj bi uporabljena tehnika omogočala natančnost določitve meje nekaj metrov, sedaj pa omogoča centimetrsko natančnost. V konkretnem primeru naj bi le geodetski strokovnjak lahko določil stopnjo natančnosti določitve meje z analizo katastrskih podatkov in predpisanih stopenj natančnosti po različnih časovnih obdobijih. Trenutno naj bi se uporabljala natančnost meritev, ki je predpisana s pravilnikom za državno izmero iz leta 1958. Pojem “katastrski koridor” naj bi bilo območje, v katerem je meja še v skladu s podatki zemljiškega katastra, čeprav ne pomeni meje in se tudi ne označuje na terenu ali evidentira v zemljiškem katastru. Pri sodni ureditvi meje naj bi bila učinkovita možnost, ki sodiščem omogoča, da v primeru, ko je onemogočen dostop do garaže, izvršijo premik meje. To poceni in poenostavi številne postopke, ki so v takem primeru potrebni (delitev parcel v upravnem postopku, prepis lastništva in še morebitna združitev parcel). ZENDMPE naj bi pri izravnavi meje predpisal omejitve glede manjše parcele, ker bi upoštevanje večje parcele lahko pripeljalo do “prodaje” cele manjše parcele. Meje naj bi se v sodnem postopku uredile dokončno. Vendar naj bi meje ne bile urejene dokončno, če njihovo evidentiranje in vpis v zemljiški kataster nista izvedljiva. Sodišče v postopku ureditve meje zato ne more urediti meje tako, da z novo mejo ukine drugo parcelo, kar se lahko zgodi pri večjih premikih meje.
5. Matična sekcija geodetov Inženirske zbornice Slovenije in Gospodarsko interesno združenje geodetskih izvajalcev sta ustavnemu sodišču pojasnili, da je v vseh primerih mogoče nepristransko in nedvoumno ugotoviti katastrsko mejo oziroma “katastrski koridor” in zato obstaja dovolj usposobljenih strokovnjakov geodetske stroke. Samo dokončna in pravilno izmerjena katastrska meja naj bi bila osnova za pravno varstvo lastnikov. S poudarjanjem pomena zasebne lastnine naj bi bila pomembna točno določena meja nepremičnine. Stroški izvedbe postopka urejanja mej naj bi bili odvisni od več dejavnikov (velikosti nepremičnine, dostopnosti, reliefa, oddaljenosti itd.), kot je različna tudi cena zemljišč. V posameznem primeru naj bi lahko nastopila nesorazmernost med ceno nepremičnine in stroški postopka, vendar ne le zaradi geodetskega dela (obstajajo še stroški dela sodišč, odvetnikov in notarjev). V zadnjem času naj bi se zmanjšalo število obravnavanih postopkov, sodelovanje geodetskih strokovnjakov s sodišči pa je primerno.

6. Temeljni očitek sodišča se nanaša na njegovo dolžnost, da v nepravdnem postopku urejanja meje upošteva katastrske meje. Sodišče navaja, da ZENDMPE ne ureja primerov, ko katastrske meje ni mogoče ugotoviti ali je njena ugotovitev otežena in povezana z nesorazmernimi stroški, kar povzroča pravno praznino. Nesorazmerni stroški zaradi dela geodetskega strokovnjaka naj bi strankam onemogočali ustrezno sodno varstvo. Zaradi zakona naj bi sodišče ne moglo odločati po ZNP, kar onemogoča njegovo varstvo.
7. Po prvem odstavku 31. člena ZENDMPE mora sodišče, ki ureja mejo upoštevati podatke zemljiškega katastra ter stopnjo njihove natančnosti in zanesljivosti in ne sme dopustiti sklenitve sodne poravnave, ki bi pomenila promet z zemljišči. Po drugem odstavku citirane določbe lahko sodišče pri urejanju meje upošteva dopustnost izravnave meje, ki jo ureja 56. člen citiranega zakona. Po prvem odstavku 56. člena zakona se potek dokončne meje, evidentirane v zemljiškem katastru, lahko spremeni, če se lastnika sporazumeta o izravnavi meje in če meja v naravi poteka tako, da je onemogočena oziroma otežena uporaba ali obdelava zemljišča. Pri tem se lahko površina parcele z manjšo površino spremeni za največ pet odstotkov, vendar ne več kot za 500 kvadratnih metrov. Po sedmem odstavku citirane določbe se izravnava mej ne šteje za pravni promet z zemljiščem. V skladu z osmim odstavkom te določbe se izravnava mej lahko izvede tudi v postopku ureditve meje. V tem primeru mora biti zahtevi priložen enoten elaborat, ki mora vsebovati sestavine elaborata ureditve meje in elaborata za izravnavo meje. V naravi se označi izravnana meja.
8. Po prvem odstavku 3. člena ZENDMPE sta zemljiški kataster in kataster stavb temeljni evidenci podatkov o zemljiščih in stavbah. Po drugem odstavku citirane določbe se zemljiški kataster in kataster stavb povezujeta z zemljiško knjigo. Zemljiška knjiga se torej opira na zemljiški kataster, ki vsebuje podatke o površinah, kulturi, kakovosti, uporabnikih, lastnikih ali uživalcih zemljišč, ki leže v območju posamezne občine kot upravno teritorialne enote. Katastrski operat se dela po katastrskih občinah (k.o.). Na ozemlju posamezne občine je lahko ena ali več katastrskih občin. Enota, v kateri počiva katastrski operat, je parcela. Parcela je del površine zemlje, ki ima enako kulturo in pripada istemu lastniku. Važen del katastrskega operata je “katastrski načrt” (mapa), t. j. črtež vseh parcel, ki leže v teritorialni katastrski enoti. Kopije tega načrta dobi vsaka občina, pa tudi zemljiška knjiga. Del katastrskega operata so dalje “seznam parcel in posestni listi”. Posestni list je seznam istemu posestniku pripadajočih parcel, ki leže v teritorialni katastrski enoti. Katastrski operat mora biti stalno v skladu z dejanskim stanjem v naravi. Medtem ko kataster daje podatke o dejanskih razmerah zemljišč, zemljiška knjiga evidentira pravna razmerja. Da se lahko knjižijo pravna razmerja glede zemljišč, je treba vpisati tudi zemljišče. V zemljiško knjigo se tedaj vpisujejo zemljišča in pravna razmerja, ki se tičejo zemljišč.(1) Tako urejeno zemljiškoknjižno stanje zagotavlja varnost pravnega prometa z nepremičninami. Zato je glede na opisan namen in pomen zemljiškega katastra zahteva, da mora sodišče, ko ureja mejo, upoštevati podatke zemljiškega katastra, utemeljena.
9. Pri ugotavljanju katastrske meje gre za vprašanje geodetske stroke in ne za pravno vprašanje. To izhaja tudi iz 134. člena ZNP, po katerem mora sodišče na narok povabiti izvedenca geodetske stroke, ki sodišču pomaga pri ugotavljanju dejanskega stanja. Ustavno sodišče je zato pozvalo združenji predstavnikov geodetske stroke, naj pojasnita svoja stališča glede ugotavljanja katastrskih mej. Predstavniki obeh združenj enotno (enako kot vlada in Geodetska uprava Republike Slovenije) pojasnjujejo, da imajo katastrski podatki različno stopnjo predpisane natančnosti in zanesljivosti, ki je posledica časovne razlike pri njihovem vnosu. Hkrati razumno in logično zagotavljajo, da je, ob upoštevanju predpisane natančnosti in zanesljivosti podatkov zemljiškega katastra v posameznih obdobjih, katastrsko mejo mogoče nepristransko in nedvoumno ugotoviti v vseh primerih.
10. Zahteva, ki jo določa 31. člen ZENDMPE, da mora sodišče upoštevati podatke zemljiškega katastra ter stopnjo njihove natančnosti in zanesljivosti, je torej utemeljena in izvedljiva. Pri tem je višina stroškov geodetskega strokovnjaka pri ugotavljanju katastrske meje stvar primernosti in ne pravne presoje. Zakon zato ne povzroča pravne praznine in iz razlogov, ki jih navaja sodišče, ni v nasprotju z 2. členom ustave. Četudi so stranke v nepravdnem postopku urejanja mej dolžne plačati stroške geodetskega strokovnjaka, ZENDMPE ni v neskladju s pravico do sodnega varstva, torej dostopa do sodišč in sodnika, kot jih zagotavlja 23. člen ustave.
11. Določba 136. člena ZNP vsebuje materialnopravna pravila, po katerih sodišče odloča v mejnem sporu. Primarno pride v poštev ureditev meje na podlagi dokaza močnejše pravice (t.j. lastninska pravica ali publicianska lastnina). Subsidiarno, torej kadar pogoji za odločanje na podlagi močnejše pravice niso podani, oziroma, kadar udeleženec te pravice ne uspe dokazati, se meja uredi po zadnji mirni posesti. Kot zadnja možnost za reševanje mejnih sporov v nepravdnem postopku, kadar se zadnja mirna posest ne da ugotoviti, pride v poštev razdelitev sporne površine po pravični oceni sodišča.(2)
12. Sodišče ne pojasni, zakaj teh pravil ZNP ne more izvajati, ker je hkrati dolžno upoštevati določbe ZENDMPE. Iz obrazložitve te odločbe izhaja, da je katastrsko mejo, kot to zahteva zakon, mogoče ugotoviti. Iz zgolj splošnih navedb predlagatelja tudi ni mogoče ugotoviti notranjega nasprotja med zakonskimi normami. Ustavno sodišče namreč ni pristojno ocenjevati medsebojne skladnosti zakonov ali zakonskih norm. Pristojno je ocenjevati zgolj, ali notranja nasprotja znotraj pravnega reda ne kršijo načel pravne države (2. člen ustave). Tega pa sodišče ne zatrjuje.
13. Sodišče v nadaljevanju očita, da 31. člen ZENDMPE nesmiselno omejuje sodišče pri sklepanju sodnih poravnav, pri tem pa 56. člen zakona ne upošteva tudi vrednosti zemljišč, temveč le njihovo velikost, kar je nepravično.
14. V mejnih sporih pred sodiščem gre v bistvu za spore o lastninski pravici na zemljiščih. Ti se praviloma rešujejo v pravdi. Ker pa so mejni spori zelo pogosti, je zaradi ekonomičnosti postopka, v primerih, kadar gre za manjše površine, ali kadar se prizadeti mejaši strinjajo, zanje predviden poseben nepravdni postopek.(3) Namen poravnave v nepravdnem postopku ureditve meje torej ni določanje mej v primerih, kadar so sporne velike površine zemljišč. Njihovo velikost je opredelil prvi odstavek 56. člena ZENDMPE s tem, da je predpisal pogoje za izravnavo meje. Površina parcele z manjšo površino se po teh pogojih lahko spremeni za največ pet odstotkov, vendar ne za več kot 500 kvadratnih metrov in takšna izravnava meje se ne šteje za pravni promet. Po 31. členu ZENDMPE sodišče ne sme dopustiti sklenitve poravnave, ki bi pomenila promet z zemljišči. Opredelitev velikosti zemljišča, ki je predmet izravnave meje, in določitev, da se izravnava meje, ne šteje za pravni promet, sodišča ne omejuje nerazumno. Pri poravnavah sodišče ne sme dovoliti skritega prometa z zemljišči. Sodišče je torej dolžno paziti na očiten namen zakona, da prispeva k ureditvi nadzora nad prometom z zemljišči, od katerega se ne plača davek na promet. Možnost izravnave meje omogoča, da ostaneta parcela in njen posestnik isti. Navedeno lahko sodišče upošteva pri odločanju o ureditvi mej v vseh primerih in ne le pri poravnavah.
15. Sodišče ne pojasni, zakaj bi moral zakonodajalec pri opredelitvi velikosti zemljišča, ki je predmet izravnave meje, določiti še njegovo vrednost. Veljavni ureditvi očita zgolj nepravičnost. To pa samo po sebi ne more biti predmet ustavnosodne presoje.
16. Sodišče tudi očita, da prehodne določbe ZENDMPE ne urejajo že uvedenih postopkov ureditve mej.
17. V poglavju “Prehodne določbe” ZENDMPE v 101. členu ureja postopke v teku. Postopki ureditve mej – mejni ugotovitveni postopki in postopki prenosa mej v naravo po podatkih zemljiškega katastra, postopki izdelave zemljiškega katastra, postopki parcelacije in drugi geodetski postopki, glede katerih je postopek ob uveljavitvi tega zakona v teku oziroma glede katerih je bila ob uveljavitvi tega zakona že vložena zahteva ali pravno sredstvo, se končajo po določbah zakona o zemljiškem katastru (Uradni list SRS, št. 16/74 in 42/86 – ZZkat). To pomeni, da ZENDMPE postopke v teku ureja zato je zahteva sodišča v tem delu neutemeljena.
18. Sodišče dodaja, da 38. člen ZENDMPE posega v sodno pristojnost oziroma v ZTLR, ki ureja priposestvovanje kot način pridobitve lastninske pravice.
19. ZENDMPE v 38. členu ureja domnevo nedobrovernosti tako, da kjer je meja dokončna, ni mogoče priposestvovanje niti pridobitev lastninske pravice z graditvijo na tujem zemljišču. S tem navedena določba očitno ne posega v sodno pristojnost. Hkrati sodišče zakonski normi ne očita nasprotja z ustavo oziroma ne navaja razlogov za takšno notranje nasprotje znotraj pravnega reda, ki bi bilo lahko v nasprotju z načeli pravne države (2. člen ustave).
20. Iz zgoraj navedenega izhaja, da ZENDMPE iz razlogov, ki jih navaja sodišče, ni v neskladju z 2. in s 23. členom ustave.

21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.

1 Alojz Finžgar, Stvarno pravo, Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 1972, stran 61 in 62.

2 Dragica Wedam-Lukić in Ada Polajnar-Pavčnik, Nepravdni postopek, Zakon s komentarjem, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1991, stran 96.

3 Isto, stran 94.