Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo javnega zavoda Institut Jožef Stefan, Ljubljana, ki ga zastopa direktor Ivan Turk, na seji dne 11. 4. 2002

7. člen odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 72/98) je bil v tretjem odstavku pod točko b v delu, ki se nanaša na območje zazidalnega otoka BI 8/1, ter v 8. členu v delu, v katerem določa povečanje nadomestila s faktorjem 30, v neskladju z zakonom. Ta ugotovitev ima učinek razveljavitve.

1. Pobudnik izpodbija 7. in 8. člen odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: odlok) v delih, ki predpisujeta faktor 30 za povečanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za zavezance na območju BI 8/1 – Reaktor (Brinje) glede na ugodnosti, ki jih imajo uporabniki navedenega zemljišča za pridobitno in drugo dejavnost. Med postopkom za oceno zakonitosti naj bi izpodbijani določbi odloka prenehali veljati, ker ju je spremenil odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 101/00 – v nadaljevanju: spremembe odloka). Vendar pobudnica navaja, da ji je bilo na njuni podlagi odmerjeno in prisilno izterjano nadomestilo za leto 1999. Zoper odločbo o tej odmeri naj bi uspešno vložila pritožbo, zato je odločitev ponovno v presoji prvostopnega organa. Izvrševanje odločbe o odmeri nadomestila za leto 2000 pa naj bi bilo prekinjeno zaradi sklepa ustavnega sodišča, s katerim je začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanih določb odloka.
2. Pobudnik navaja, da sta izpodbijani določbi v nasprotju s 61. členom zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZSZ84), ki sicer dopušča upoštevanje izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka v gospodarskih dejavnostih. Vendar pobudnik, ki je javni raziskovalni zavod, na območju BI 8/1 – Reaktor (Brinje) opravlja izključno raziskovalno oziroma izobraževalno dejavnost, ki ne spadata v gospodarske dejavnosti, temveč se izvajata kot javna služba. Na območju BI 8/1 Reaktor (Brinje) delujejo namreč le znanstvenoraziskovalne in izobraževalne enote pobudnika. Druge spremljevalne oziroma dopolnilne dejavnosti naj bi pobudnik opravljal v manjšem obsegu (25 odstotkov prihodka) na svojem sedežu na Jamovi 39 in ne na obravnavanem območju. Pobudnik naj bi opustil dejavnost ravnanja z radioaktivnimi odpadki, ker je upravljanje skladišča za radioaktivne odpadke prevzela Agencija za radioaktivne odpadke. Vendar naj bi bila v času, ko je to dejavnost opravljal, organizirana kot javna služba po veljavnih predpisih. Izpodbijana ureditev naj bi bila v nasprotju z 61. členom ZSZ84, saj ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka lahko veljajo le za gospodarske dejavnosti. Odlok naj bi v nasprotju s tem upošteval merilo ugodnosti pri pridobivanju dohodka v pridobitnih in nepridobitnih, torej tudi negospodarskih dejavnostih, ki se opravljajo kot javna služba in so financirane iz proračuna. Reaktor pobudnika naj bi bil zgrajen leta 1960 izključno za znanstvenoraziskovalne namene in ne pridobitno dejavnost, kar je tudi nasprotna udeleženka upoštevala vse do sprejema izpodbijanih določb odloka. Za leti 1999 in 2000 naj bi bilo tako pobudniku na tej lokaciji, na podlagi izpodbijanih določb odloka, odmerjeno petindvajsetkrat višje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča kot za leto 1998. Odlok naj bi v izpodbijanem delu arbitrarno širil predpisana merila, kar je v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena ustave.
3. Občina Dol pri Ljubljani v odgovoru navaja, da je sprejela spremembe odloka, na podlagi katerih sta izpodbijani določbi odloka prenehali veljati. Po 58. členu ZSZ84 naj bi občina določala območje, na katerem se plačuje obravnavano nadomestilo. Z 2. členom odloka je tako predpisala, da sodi območje zazidalnega otoka BI 8/1 Reaktor (Brinje) v I. območje zemljišč, za katera se plačuje nadomestilo. Nadomestilo naj bi bilo obvezna dajatev in vir njenih prihodkov za urejanje stavbnih zemljišč. Dejstvo, da je zavezanec javni raziskovalni zavod, naj ne bi vplivalo na višino nadomestila. Pobudnik naj bi pridobival sredstva za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa iz proračuna in z izvajanjem drugih dejavnosti. Njegove dejavnosti naj bi bile usklajene s standardno klasifikacijo dejavnosti in med njimi so tudi pridobitne dejavnosti. Občina naj bi se posvetovala z Ministrstvom za okolje in prostor in po tem posvetu sprejela odlok. Tudi iz finančnega načrta Agencije za radioaktivne odpadke za leto 2001 naj bi izhajalo, da je Reaktor Brinje, zgrajen leta 1986, republiško skladišče za nizko in srednje radioaktivne odpadke. Z njim naj bi od sredine leta 1999 upravljal pobudnik. V finančnem načrtu za leto 2001 naj bi Agencija za radioaktivne odpadke načrtovala 40 miljonov SIT, namenjenih plačilu obravnavanega nadomestila po spremembah odloka.

4. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-181/00 z dne 13. 7. 2000 pobudo sprejelo in do končne odločitve zadržalo izvajanje izpodbijanih določb odloka.
5. Izpodbijani določbi odloka sta med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti prenehali veljati, ker so spremembe odloka drugače uredile način odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča tudi za obravnavano območje. Izpodbijani določbi odloka sta tako urejali način odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leti 1999 in 2000. Če predpis preneha veljati med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti, ga ustavno sodišče presoja le ob izpolnjenih pogojih iz 47. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Na tej podlagi lahko ustavno sodišče ugotovi, da predpis, ki je med postopkom prenehal veljati, ni bil v skladu z ustavo in zakonom, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti. Pri podzakonskih predpisih ali splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ustavno sodišče odloči, ali ima njegova odločitev učinek odprave ali razveljavitve. Pobudniku sta bili na podlagi izpodbijanih določb odloka izdani odločbi o odmeri nadomestila za leto 1999 in 2000, zato izpolnjuje pogoje iz 47. člena ZUstS, saj urejata njegove nepravnomočne obveznosti za leti 1999 in 2000.
6. Odlok v 7. in 8. členu ureja obračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. V njegovem 7. členu tretji odstavek v točki b določa, da se glede na ugodnosti, ki jih imajo uporabniki stavbnega zemljišča za pridobitno in drugo dejavnost v območju zazidalnih otokov, ki so taksativno našteti, izračunana vrednost nadomestila poveča s faktorjem 30. Med temi zazidalnimi otoki je naveden tudi BI 8/1, ki predstavlja zemljišče, na katerem je Reaktor Brinje. Po 8. členu odloka se letna višina nadomestila po merilih tega odloka določi tako, da se skupno število točk pomnoži s kvadraturo stanovanjske ali poslovne površine in z vrednostjo točke za izračun nadomestila ter s faktorji (30, 10 ali 5), med katerimi je faktor 30 za stavbno zemljišče, ki je posebej določeno v 7. členu odloka (BI 8/1).
7. V 61. členu ZSZ84, ki velja na podlagi 56. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – ZSZ), so vsebovana načela, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določijo občine v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo, in merila za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Pri tem občine upoštevajo zlasti:
– opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave;
– lego, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča;
– izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih;
– merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.
8. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-355/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 56) odločilo, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi tretje alinee 61. člena ZSZ okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Ta okoliščina je v razumni povezavi s predmetom urejanja; logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, koliko mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti. Vendar mora tudi uporaba izbranega kriterija prestati preizkus razumnosti na način, da do konca izpelje logiko, ki opravičuje razlikovanje: višina obveznosti mora biti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija.
9. V obravnavanem primeru je zavezanec za plačilo nadomestila javni raziskovalni zavod, ki je v času veljavnosti odloka na zemljišču zazidalnega otoka BI 8/1 upravljal Reaktor Brinje in je imel (še ima) svoj sedež drugje. Novi zavezanec za plačilo nadomestila na tem območju je Agencija za radioaktivne odpadke, ki nadaljuje z upravljanjem Reaktorja Brinje. Po 23. členu zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 in nasl. – ZUpr) se agencija ustanovi kot upravna organizacija za opravljanje razvojnih in pospeševalnih nalog države. To potrjuje navedbo pobudnika, da je na zemljišču, ki je predmet odmere nadomestila, opravljal le raziskovalno in izobraževalno dejavnost. Iz zadnjega odstavka 1. člena odloka o spremembi odloka o preoblikovanju Instituta Jožef Stefan (Uradni list RS, št. 65/99) tudi izhaja, da je pobudnik takšne raziskovalne programe opravljal kot javno službo. Občina sicer navaja, da je pobudnik registriran tudi za opravljanje drugih pridobitnih dejavnosti, ki niso financirane zgolj iz proračuna in mu prinašajo tudi druge vire dohodkov. Vendar opravljanje vseh registriranih dejavnosti zavezanca na različnih lokacijah ne more biti podlaga za odmero nadomestila za uporabo konkretnega stavbnega zemljišča. Pobudnik namreč na obravnavanem območju ni opravljal vseh dejavnosti, za katere je registriran, temveč jih je opravljal tudi na svojem sedežu, ki se ne nahaja na tem območju.
10. Po drugem odstavku 1. člena zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – ZGJS) se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine (v nadaljevanju: javne dobrine) kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja država oziroma lokalna skupnost zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Po drugem odstavku 2. člena citiranega zakona je pri zagotavljanju javnih dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Zaradi takšne narave dejavnosti, ki jo je pobudnik opravljal na obravnavanem območju, lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča niso omogočale njegovih ugodnejših ali celo izjemno ugodnih pogojev gospodarjenja, za katere je po 61. členu ZSZ84 mogoče predpisati višje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Izpodbijani določbi odloka sta zato v nasprotju z 61. členom ZSZ84, ker predpisujeta po odloku najvišji možni faktor 30 za povečanje nadomestila na tem območju, čeprav iz zgoraj navedenih razlogov takšno povečanje ni v razumnem razmerju z višino dohodka, ki ga je ta lokacija prinašala pobudniku.
11. Ker je ustavno sodišče ugotovilo zgoraj navedeno nezakonitost izpodbijanih določb odloka, ni ocenjevalo še njune skladnosti s tretjim odstavkom 153. člena ustave.
12. Ker je ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje izpodbijane določbe odloka, odmeri nadomestila za leti 1999 in 2000 pa še nista pravnomočni, je ugotovljeni nezakonitosti dalo učinek razveljavitve.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Franc Testen. Odločbo je sprejelo soglasno.